11 緒論1.1 研究背景我國人口多，人均耕地少，耕地后備資源不足,人地矛盾突出。隨著經濟的發展、人口的增加、工業化和城市化的日益加劇,人類對土地資源的需求也與日俱增。中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要將18 億畝耕地保有量確定為約束性指標。從國土資源部公布的 2005年度全國土地利用變更調查結果可以看出，2005 年末全國耕地面積為 18.3 億畝。那么，這就意味著在 2005 至 2010 年的五年間，我國耕地減少量必須控制在 3000 萬畝以內。也就是說，這五年期間，我國年均耕地凈減少面積絕不能超過 600 萬畝。但是，2005 年度全國土地利用變更調查結果顯示，僅 2005 年一年時間，全國共減少耕地1002.4 萬畝，其中建設占用 318.2 萬畝。由此可見，到 2010 年末，我國要確保 18 億畝耕地紅線不突破的任務相當繁重。并且，我國正處于經濟的高速發展時期，很多省份對十一五發展規劃中的 GDP 增長速度要比國家確定的 7.5%要高。我國經濟的高速增長，離不開土地，基礎設施建設、經濟建設占用耕地都會達到一個新的高峰。既要堅守 18 億畝耕地紅線不突破，又要為經濟建設提供必要的土地，保障經濟發展，這是擺在我們面前的最大難點和矛盾所在。如何實現土地資源的開發利用和人口協調發展,這是關系到人類生存和發展的重要問題。然而，我們的土地富有潛力，在深度上和廣度上都有很大的利用和再利用空間。為了更好地貫徹“一要吃飯，二要建設”的基本方針，堅守 18 億畝耕地紅線不突破，我們要在節約集約利用土地，提高土地利用率的同時，加大力度挖掘土地潛力，開展土地整理，根據土地利用總體規劃與土地整理專項規劃，調整土地關系，改善土地利用結構和農民生產生活條件，增加可利用土地面積和有效耕地面積，提高土地利用率和產出率。土地綜合整治作為協調人地關系、實現土地資源優化配置的重要手段，在增加有效耕地面積、實現耕地總量動態平衡方面具有顯著作用，展現出土地綜合整治的巨大發展潛力。中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定和中共中央國務院關于 2009 年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見中提出大規模推進土地綜合整治是今后一個時期的重大任務。國土資源部把開展土地綜合整治、實施“萬村土地整治”示范工程作為推進土地管理制度改革的重要舉措之一。河南省是一個農業大省、人口大省，城鎮化、工業化水平較低。截至 2008 年，河南省城鎮化率僅 36，低于同期全國平均水平。河南省提出到 2020 年城鎮化率達 50以上的目標，預計那時全省人口總規模將達到 107 億，統籌城鄉發展的任務很重，許多問題需要妥善解決。一方面，城鎮建設用地緊張；另一方面，全省耕地質量總體偏低，高產穩產田僅占 3453，另外 6547的耕地，基礎設施條件較差，生產能力較低，農村建設用地分散。雖然總體規模大，但是土地利用率低。為解決這一難題，河南省從 2004 年開始，在全國率先開展了“空心村” 、磚瓦窯廠和工礦廢棄地等農村建設用地的“三項整治”工作。到目前為止，河南省已整理農田 400 多萬畝，整治農村建設用地 160 多萬畝，大大改善了農村生產生活環境，提高了耕地的綜合生產能力，優化了用地結構，為產業集聚區等縣域經濟發展提供了用地宅間，取得了良好的社會、經濟和生態效益。實踐有力地證明，土地綜合整治是推進社會主義新農村建設和統籌城鄉發展的良好平臺，在經濟社會發展中有著十分重要的作用。1.2 研究的目的和意義1.2.1 研究目的土地是人類賴以生存的物質基礎，是經濟和社會可持續發展的戰略資源。它既是環境的組分，又是其它自然環境資源和社會經濟資源的載體，更是社會經濟發展的基礎。以系統論的觀點來看，土地的本質是由土地生態系統和土地經濟系統在時空上耦合而成的土地生態經濟系統，它也是實現社會可持續發展戰略的重要物質基礎。河南省國土資源廳副廳長李志民在闡述土地綜合整治的內涵時說，土地綜合整治就是把土地開發整理復墾工作放在社會經濟發展的大局中去謀劃，與“三項整治” 、城鄉建設用地增減掛鉤、產業集聚區用地、新農村建設和城鄉一體化統籌考慮。土地綜合整治的核心是土地整理，土地整理的基本內涵可表述為：在一定區域，按照土地利用規劃和城市規劃確定的目標和用途，采用行政、經濟、法律及工程技術等手段，對土地利用狀況進行調整改造、綜合整治，增加耕地面積，提高土地利用率和產出率，改善生產、生活條件以及生態環境的過程。土地整理旨在充分發揮自然、社會、經濟優勢，在確保人力、資源、環境協調的前提下，達到投入少、收效大的綜合效益最佳。本研究對土地綜合整治項目進行效益評價，就是對土地綜合整治項目的社會、經濟和生態三效益進行綜合評價，以期更好地開展土地整理工作，這有利于國民經濟發展目標與社會發展目標協調一致，提高投資效益。因此，土地綜合整治效益評價研究的目的就是為土地綜合整治提供科學的分析依據，通過這一科學決策的實施，提高耕地質量，實現規劃確定的耕地保有量的目標，使人類、土地、環境成為和諧的統一體，取得土地綜合整治項目的最佳經濟、社會、生態效益。1.2.2 研究意義本研究是在土地綜合整治項目開始前進行的，主要針對土地綜合整治措施所引起的經濟、社會和生態效益進行影響評價，這種影響評價既包括正面影響也包括負面影響，根據影響評價結果確定土地綜合整治實施方案。分析土地綜合整治活動對經濟發展、生態環境、社會發展引起的效應，不僅可以豐富土地整理的理論，而且對規范與指導土地綜合整治的實踐活動也具有重要現實意義。1.2.2.1 豐富土地整理理論我國土地整理歷史久遠,但是在系統理論研究方面卻相對滯后,直到20 世紀 90 年代后期土地整理才被正式提出和運作。隨著土地整理工作的展開，土地整理的相關理論研究才隨之得到發展，但其作為一門學科，土地整理目前尚未形成系統完整的科學體系，相關理論與方法還處于探索研究階段，沒有形成成熟的理論體系。當前，我國對土地綜合整治效益預測涉足較少，對土地整理工作是否應該進行，在什么條件下進行，土地整理是否達到了預期效果等缺乏理論思考。這直接導致了部分地區的耕地生產力在整理后非但沒有改進反而嚴重退化的現象。土地綜合整治效益研究是土地整理理論和實踐研究的一個重要組成部分，也是土地整理工作的重要內容。分析土地綜合整治活動對經濟發展、生態環境、社會進步等引起的效益，可以豐富土地整理的理論。1.2.2.2 規范和指導土地綜合整治實踐活動土地綜合整治是指在一定的區域內，按照土地利用總體規劃確定的目標和用途，采取行政、經濟、法律和工程技術等手段，對土地利用結構及布局進行調整和改造，增加有效的耕地面積，提高土地的利用率和產出率，促進耕地規模經營、人口集中居住、產業集聚發展和改善生態環境的過程,它的關鍵在于形成建設合力。把綜合效益作為衡量一個土地綜合整治項目成功與否的標準，可以直觀、準確地判定項目方案是否可以促進土地綜合整治的良性、健康發展。開展土地綜合整治效益評價將為規范土地綜合整治活動提供科學依據，也為指導土地綜合整治的實踐活動提供技術支持。1.3 研究目標和內容1.3.1 研究目標本研究的主要目標是在土地綜合整治項目實證研究的基礎上，通過文獻查閱，實地調研，建立土地綜合整治效益評價的指標體系，以期為項目實施提供可行性論證，為土地綜合整治工作的開展實施提供量化依據。1.3.2 研究內容本研究通過分析土地綜合整治的內涵、理論基礎，確定土地綜合整治效益評價的程序，指標體系、評價方法，并結合土地綜合整治項目，對其進行實證。主要研究內容有：（1）土地綜合整治理論基礎研究；（2）土地綜合整治效益評價方法研究；（3）土地綜合整治效益評價指標體系研究；（4）土地綜合整治效益評價指標權重確定研究：（5）土地綜合整治效益評價實證研究。1.4 研究方法和技術路線1.4.1 研究方法本研究采取實證研究與理論研究相結合的方法，以理論探索作為支撐，以實證研究作為主要手段，兩種研究方法相輔相成。通過借鑒土地整理理論和相關研究成果，以綜合效益最佳為目標，在分析影響土地綜合整治效益因素的基礎上，結合項目進行實地調研以及收集查閱相關資料，對土地綜合整治效益進行評價，從而對土地綜合整治項目方案進行優選。1.4.1.1 文獻綜合法通過收集、整理、研究文獻資料，掌握與本課題以及項目區相關的背景資料。1.4.1.2 野外調查的方法在熟悉、掌握土地整理及效益評價相關理論的基礎上，進行項目區實地踏勘，并廣泛收集項目區自然條件、社會經濟狀況以及土地整理項目可行性研究報告、規劃設計報告等基礎資料。1.4.1.3 問卷調查法通過設計調查問卷，對相關專家和項目區群眾進行訪談，從不同方面了解到土地綜合整治項目帶來的社會、經濟、生態效益。1.4.1.4 多方案比較法運用多方案比較法，針對土地綜合整治項目的不同方案將產生的綜合效益，進行方案優選。1.4.1.5 數學分析方法根據土地綜合整治的效益分析和指標體系構建的原則，構建評價指標體系。并運用專家調查法、層次分析法(AHP)等方法進行評價指標及其權重的確定，并進行綜合整治項目效益評價。1.4.1.6 定性和定量相結合的方法盡量采用定量化的模型客觀公正地評價土地綜合整治效益，對其中部分評價無法量化的指標采用定性方法。1.4.2 技術路線為實現上述研究目標，完成確定的研究內容，根據研究方案的設計，本研究的技術路線如圖 1-1 所示。圖 1-1 研究工作技術路線圖2.土地綜合整治研究進展2.1 國外土地綜合整治研究土地綜合整治是土地整理的繼承和發展。土地整理是人類在土地利用中不斷建設土地和重新配置土地的過程，是國土資源管理的重要內容，它的內涵和外延十分豐富，在不同的國家，不同的歷史時期，有著不同的要求。國際上較早提出土地整理的國家是德國、法國、荷蘭、俄羅斯、加拿大等國，由于國情、經濟和社會發展水平不同，各國土地整理的名稱和內容也不盡一致。德國將調整土地利用結構和土地關系，實現土地規劃目標的實施過程稱為土地整理；日本稱為土地整治或土地整備；韓國稱為土地調整。總的來說，國外土地整理大體經歷了如下 3 個發展階段:第一階段：簡單的土地整理階段，從 16 世紀中葉至 19 世紀末。由于土地私有和繼承的不斷分割，使農地越來越細碎、零散，不利于農業的規模經營和管理。因此，有組織、規劃的進行地塊歸并、權屬調整、改善農業生產條件成為這一階段土地整理的主要形式。第二階段：特定內容的土地整理，