1我國(guó)環(huán)境公益訴訟法律制度構(gòu)建初探（ 曹寧 西北大學(xué)法學(xué)院 710127）摘要：前不久人類(lèi)剛剛迎來(lái)了他的第七十億個(gè)成員，人類(lèi)的生存環(huán)境面臨著巨大壓 力。而對(duì)環(huán)境公共利益的侵權(quán)問(wèn)題的加劇，則給我們的法律帶來(lái)了新的課題。對(duì)環(huán)境公共利益侵權(quán)問(wèn)題僅僅依靠傳統(tǒng)的法律救濟(jì)手段根本是不夠的，環(huán)境公益訴訟作為環(huán)境公益的有效保護(hù)應(yīng)該引起我們的重視。本文擬從環(huán)境公益訴訟的基礎(chǔ)理論以及我國(guó)環(huán)境公益訴訟現(xiàn)狀出發(fā)結(jié)合我國(guó)當(dāng)前的客觀實(shí)際對(duì)如何構(gòu)建我國(guó)的環(huán)境公益訴訟法律制度的構(gòu)建提出自己的一些看法。關(guān)鍵詞：環(huán)境公益 環(huán)境公益訴訟 現(xiàn)狀 制度構(gòu)建人口的不斷增長(zhǎng)，使得環(huán)境問(wèn)題日益加劇。如何平衡人類(lèi)生存需要的增加與環(huán)境資源的有限性之間的矛盾，成為了全世界關(guān)注的熱點(diǎn)話(huà)題。而由于人類(lèi)活動(dòng)范圍的擴(kuò)大，對(duì)環(huán)境公共利益的侵害則使這個(gè)問(wèn)題雪上加霜。環(huán)境公益訴訟法律制度在國(guó)外已有幾十年的發(fā)展，在我國(guó)則屬于新興事物。由于環(huán)境公益訴訟制度在保障環(huán)境公益方面的巨大作用。我們有必要對(duì)它做細(xì)致研究，使它能夠適應(yīng)我國(guó)國(guó)情，成為我國(guó)環(huán)境公益保護(hù)的有力武器。1、環(huán)境及環(huán)境公益通常意義上來(lái)說(shuō)，環(huán)境是指圍繞某一中心事物的外部條件的總和，環(huán)境科學(xué)上的環(huán)境主要是指以人類(lèi)為中心事物的環(huán)境，它是指圍繞人群的空間和作用于人類(lèi)這一對(duì)象的所有外界影響和力量的總和。這一環(huán)境也可以叫做人類(lèi)環(huán)境，簡(jiǎn)稱(chēng)環(huán)境。自從人類(lèi)在地球誕生以來(lái)，人類(lèi)和自然環(huán)境就是一種互動(dòng)狀態(tài)下的相互依存和影響的關(guān)系。自然環(huán)境對(duì)人類(lèi)起碼有三方面的作用：首先，一定質(zhì)量的環(huán)境是人類(lèi)賴(lài)以生存和延續(xù)的條件；其次，自然環(huán)境是人類(lèi)取得各種生活資料和生產(chǎn)資料的源泉；再次，自然環(huán)境為人類(lèi)提供生產(chǎn)、生活和其他各種活動(dòng)的場(chǎng)所。但我們?cè)诤妥匀画h(huán)境的互動(dòng)屬于一種“惡性互動(dòng)” ，人類(lèi)往往過(guò)于看重自己對(duì)自然的征服，并以勝利者自居。其實(shí)，人類(lèi)對(duì)自然的每一次勝利，都要付出高昂的代價(jià)，都要受到自然界的報(bào)復(fù)。正如恩格斯在自然辨證法一書(shū)中所指出的那樣：“但是我們不要過(guò)分陶醉于我們?nèi)祟?lèi)對(duì)自然界的勝利。對(duì)于每一次這樣的勝利，起初確實(shí)取得了我們預(yù)期的結(jié)果，但是往后和再往后卻發(fā)生完全不同的、出乎意料的影響，常常把最初的結(jié)果又消除了” 。 （ 正是由于人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展一時(shí)一刻也離不開(kāi)其賴(lài)以生存的自然環(huán)境，所以對(duì)環(huán)境的每一次人為破壞不僅僅是關(guān)乎個(gè)人利益的事，更是關(guān)系到人類(lèi)整個(gè)族群和全社會(huì)利益的大事。傳統(tǒng)上，法律對(duì)公共利益和私人利益的保護(hù)分別采取了不同的方法。私人利益的保護(hù)一般是由利益受到損害的個(gè)體成員依據(jù)法律規(guī)定的方式和程序向行為人追究法律責(zé)任從而保護(hù)自己的利益。而對(duì)公共利益的保護(hù)則由國(guó)家作為公共利益的唯一代表人，對(duì)行為人行使公權(quán)力，維護(hù)整個(gè)社會(huì)的利益。就公共利益的保護(hù)而言，國(guó)家是唯一適格主體，他有權(quán)利也有責(zé)任對(duì)損害社會(huì)公共利益的行為追究其責(zé)任，社會(huì)個(gè)體成員，包括公民，各類(lèi)社會(huì)組織和團(tuán)體，除非受?chē)?guó)家的委托，否則不可能直接作為公共利益的代言人對(duì)損害公共利益的行為采取法律措施，這種對(duì)公共利益的傳統(tǒng)保護(hù)模式學(xué)者稱(chēng)之為“單軌制”模式。但這種單軌制的公益保護(hù)模式對(duì)環(huán)境公益的保護(hù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。由于人類(lèi)活動(dòng)范圍的不斷擴(kuò)大，以及隨著社會(huì)的不斷向前發(fā)展價(jià)值取向不斷多元化，國(guó)家作為公眾權(quán)利代表也面臨著多重價(jià)2值目標(biāo)的選擇，而且這種目標(biāo)的選擇性本身就是合法的。無(wú)論是國(guó)家做出何種選擇，是環(huán)境為發(fā)展讓路還是發(fā)展為環(huán)境讓路，其作為公共利益代表公正性必然會(huì)受到質(zhì)疑，而且國(guó)家的利益衡量結(jié)果往往是發(fā)展為環(huán)境讓路，國(guó)家本身的行為有時(shí)就會(huì)導(dǎo)致環(huán)境公共利益的破壞。如果此時(shí)指望國(guó)家能代表環(huán)境公共利益的受害人無(wú)異于與虎謀皮。以我國(guó)為例，對(duì)環(huán)境資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)利用乃至破壞背后都有政府的身影。所以，在環(huán)境公益的保護(hù)上，僅僅指望國(guó)家的單軌制保護(hù)模式并不足以達(dá)到環(huán)境公益保護(hù)的目的。將社會(huì)全體成員作為環(huán)境公益保護(hù)的獨(dú)立主體可以有效彌補(bǔ)單軌制的不足，環(huán)境公益訴訟無(wú)疑是社會(huì)個(gè)體成員進(jìn)行環(huán)境公益保護(hù)最直接最有效的手段。2、環(huán)境公益訴訟與環(huán)境權(quán)環(huán)境權(quán)是伴隨著環(huán)境危機(jī)而產(chǎn)生的權(quán)利概念，1960 年，原西德的一位醫(yī)生向歐洲人權(quán)委員會(huì)提出控告，認(rèn)為想北海傾倒放射性廢物的行為違反了歐洲人權(quán)條約中關(guān)于保障清潔衛(wèi)生的環(huán)境的規(guī)定，從而引發(fā)了是否要把環(huán)境權(quán)追加進(jìn)歐洲人權(quán)清單的大討論。這場(chǎng)大討論在國(guó)際環(huán)境學(xué)界和國(guó)際法學(xué)界的重視并促成了一系列會(huì)議的召開(kāi)。1966 年，聯(lián)大第一次辯論人類(lèi)環(huán)境問(wèn)題，1972 年，斯德哥爾摩人類(lèi)環(huán)境會(huì)議召開(kāi)。七十年代初，國(guó)際法學(xué)家卡辛向海牙研究院提出將現(xiàn)有的人權(quán)原則加以擴(kuò)展，包括健康和優(yōu)雅的環(huán)境權(quán)在內(nèi)。1970 年 3 月，國(guó)際社會(huì)科學(xué)評(píng)議會(huì)在東京召開(kāi)“公害問(wèn)題國(guó)際座談會(huì)” ，會(huì)后發(fā)表的東京宣言明確地提出了環(huán)境權(quán)的要求。同時(shí)在歐洲，1973 年維也納歐洲環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議上制定了歐洲自然資源人權(quán)草案 ，肯定地將環(huán)境權(quán)作為新的人權(quán)并認(rèn)為應(yīng)將其作為世界人權(quán)宣言的補(bǔ)充，使環(huán)境權(quán)成為世界性的而不是歐洲所特有的概念。環(huán)境權(quán)為全世界所接受充分的表現(xiàn)在 1972 年人類(lèi)環(huán)境宣言 ，該宣言第一條莊嚴(yán)宣布：“人類(lèi)有權(quán)在一種能夠過(guò)尊嚴(yán)的和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保證和改善這一代和世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任” 。一些國(guó)家在人類(lèi)環(huán)境宣言的影響下，開(kāi)始了環(huán)境權(quán)的立法實(shí)踐：波蘭、葡萄牙、智利、巴西等國(guó)在其憲法或環(huán)境保護(hù)法中確立了環(huán)境權(quán)，日本和美國(guó)還廣泛地受理以保護(hù)環(huán)境權(quán)為案由的案件，開(kāi)始了環(huán)境權(quán)的司法實(shí)踐。環(huán)境權(quán)在法學(xué)界還有不同的認(rèn)識(shí)，綜合考慮，環(huán)境權(quán)可以定義為：“公民享有的在不被污染和破壞的環(huán)境中生存及利用環(huán)境資源的權(quán)利。它包括以下含義：1、其主體包括當(dāng)代人和后代人。地球不只屬于我們當(dāng)代人，作為人類(lèi)的目前唯一棲息地，環(huán)境權(quán)應(yīng)有當(dāng)代人和后代人共同享有。2、其對(duì)象包括人類(lèi)環(huán)境整體。它既包括天然的環(huán)境要素和人為環(huán)境，還包括各種環(huán)境要素所構(gòu)成的環(huán)境系統(tǒng)的功能和效應(yīng)。3、環(huán)境權(quán)是一項(xiàng)概括性權(quán)利。既包括生態(tài)性權(quán)利，如日照權(quán)，通風(fēng)權(quán)，清潔空氣權(quán)；也包括經(jīng)濟(jì)性權(quán)利，如環(huán)境資源權(quán)，環(huán)境使用權(quán)，環(huán)境處理權(quán)。4、環(huán)境權(quán)是權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)的。保護(hù)環(huán)境是每個(gè)公民的權(quán)利，也同時(shí)是每個(gè)公民的義務(wù)，在享有環(huán)境權(quán)利的同時(shí)承擔(dān)保護(hù)環(huán)境的義務(wù)是現(xiàn)代權(quán)利觀的基本要求。我國(guó)法律雖然沒(méi)有明確宣布環(huán)境權(quán)，但某些憲法條款可以看做是關(guān)于環(huán)境權(quán)的憲法性規(guī)定。如憲法第 9 條：“國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物” ，第26 條：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害” 。公民權(quán)利包括社會(huì)公共性權(quán)利受到尊重和保護(hù)的程度，是一國(guó)法制狀況和人權(quán)發(fā)展水平的反應(yīng)，公民權(quán)利從應(yīng)然走向?qū)嵢贿€有賴(lài)于權(quán)利保障制度的建立。法律要保障權(quán)利首先要在憲法和法律兩個(gè)層面建立相應(yīng)的權(quán)利制度，但僅有制度根據(jù)而沒(méi)有制度保障是不行的。“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利” ，公民的某一權(quán)利受到侵犯之后，只有可以訴諸司法裁判機(jī)構(gòu)獲得有效的司法救濟(jì)，該權(quán)利的存在才有法律上的意義。因此，為建立一種基本的法治秩序，國(guó)家不僅應(yīng)將公民的一系列基本權(quán)利確立在憲法和法律之中，也必須同時(shí)為各種各樣的權(quán)利提3供相應(yīng)的救濟(jì)手段，只有這樣權(quán)利才能獲得法律強(qiáng)有力的保護(hù)。 （2） 雖然權(quán)利救濟(jì)的途徑是多元的，但司法救濟(jì)應(yīng)是一種最有約束力、最權(quán)威的解決途徑。原因在于獨(dú)立的司法權(quán)和有效的司法運(yùn)作機(jī)制較之其他救濟(jì)方式，更能穩(wěn)定而經(jīng)常地調(diào)整及調(diào)和種種相互沖突的利益。所以對(duì)應(yīng)環(huán)境權(quán)的保障制度環(huán)境公益訴訟的產(chǎn)生也就是自然而然的了。3、我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度現(xiàn)狀1、關(guān)于原告主體資格的現(xiàn)狀公益訴訟制度在我國(guó)目前處于十分尷尬的境地，由于我國(guó)現(xiàn)行民事訴訟法第 108條規(guī)定：“原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織” 。該規(guī)定，曾是很多環(huán)境公益訴訟案被拒之法院門(mén)外。但最近令人振奮的一則消息是，2011 年 10 月 24 日正在舉行的第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議審議的民事訴訟法修正案（草案） 首次明確了公益訴訟的主體。草案規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟。 ”其實(shí)，在環(huán)境公益訴訟案件中，關(guān)于原告主體資格一直是一個(gè)瓶頸問(wèn)題。因?yàn)樵诃h(huán)境公益訴訟案件當(dāng)中，原告往往與案件并無(wú)直接利害關(guān)系，這樣一來(lái)公共利益受損往往存在主體缺位的情況。即使有社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人提起公益訴訟，也往往由于立法的不完善而難以受理。但是面對(duì)類(lèi)似環(huán)境污染損害等公共利益受損的現(xiàn)實(shí)，總要有“人”站出來(lái)向法院提起訴訟，要求賠償損失。在這方面，我國(guó)司法實(shí)踐走在了立法的前面。首先，是檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)在我國(guó)法律體系當(dāng)中作為法律監(jiān)督者，扮演者國(guó)家利益以及社會(huì)公共利益的代表者維護(hù)者以及實(shí)現(xiàn)者的重要角色，由它在環(huán)境公益訴訟案件中作為原告是再好不過(guò)的。檢察機(jī)關(guān)利用國(guó)家權(quán)力啟動(dòng)訴訟，通過(guò)發(fā)揮司法裁判權(quán)的政策引導(dǎo)和強(qiáng)制威懾功能，促使公眾和行政機(jī)關(guān)更好地保護(hù)公共利益。但是在我國(guó)目前的體制下，檢察機(jī)關(guān)要真正提起環(huán)境公益訴訟，還必須對(duì)以下幾個(gè)障礙加以克服：一是法律障礙，我國(guó)現(xiàn)有法律并沒(méi)有明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟，即使在這次民訴法的修改草案中，也只是規(guī)定了有關(guān)機(jī)關(guān)可以提起訴訟，還是沒(méi)有明確“有關(guān)機(jī)關(guān)”是否包括檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)，提起訴訟的法律依據(jù)不足。二是體制障礙，這也是主要障礙，檢察機(jī)關(guān)如何能擺脫行政干預(yù)，真正做到司法獨(dú)立。再者，作為國(guó)家利益的代表，如果作為當(dāng)事人進(jìn)行民事訴訟，還能否做到法律監(jiān)督職能。如果敗訴了，是選擇抗訴還是上訴？其次，是行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟。我國(guó)相關(guān)法律也規(guī)定行政機(jī)關(guān)作為相應(yīng)的管理部門(mén)可以提起環(huán)境公益訴訟。如海洋環(huán)境保護(hù)法 （1999 年）第 90 條規(guī)定， “對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求”。行政機(jī)關(guān)也不是一開(kāi)始就可以提起環(huán)境公益訴訟，必須是在其窮盡行政手段后仍不足保護(hù)公共環(huán)境利益時(shí)才能提起環(huán)境民事公益訴訟。但實(shí)踐當(dāng)中，由行政機(jī)關(guān)提起訴訟“動(dòng)力不足” 。因?yàn)閺哪撤N程度上來(lái)說(shuō)，環(huán)境公共利益受損，就是相關(guān)職能部門(mén)管理缺失造成的，而且由于地方保護(hù)主義和部門(mén)利益，讓行政機(jī)關(guān)去提起環(huán)境公益訴訟就是自己揭自己的短，怎么能指望它去保護(hù)公共利益？例如康菲溢油事故發(fā)生已經(jīng) 5 個(gè)多月。根據(jù)我國(guó)海洋資源保護(hù)法規(guī)定，對(duì)破壞海洋生態(tài)，造成海洋環(huán)境污染事故的單位，由行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償?shù)囊蟆Ｖ袊?guó)海洋局也曾明確表示，對(duì)康菲石油造成的海洋生態(tài)環(huán)境損害將依法進(jìn)行訴訟索賠。但到目前為止，我們并沒(méi)有聽(tīng)到關(guān)于起訴的任何消息。又如今年引起轟動(dòng)的云南鉻渣污染事件當(dāng)中，當(dāng)?shù)匾晃画h(huán)保局的科長(zhǎng)，認(rèn)為環(huán)保組織“拉著我們?nèi)ギ?dāng)原告，出發(fā)點(diǎn)是好的，但反過(guò)來(lái)是給政府添亂” 。再者，是民間環(huán)保組織提起訴訟。在環(huán)境公益訴訟中應(yīng)該特別強(qiáng)調(diào)發(fā)揮環(huán)保組織的作用。因?yàn)樽鳛榄h(huán)境公益訴訟，一般公民、企事業(yè)單位相對(duì)于其訴訟對(duì)手來(lái)說(shuō)，往往缺乏必要的財(cái)力、人力和專(zhuān)門(mén)的技術(shù)知識(shí)，開(kāi)展環(huán)境公益訴訟往往難以持續(xù)下去，而環(huán)境社會(huì)團(tuán)4體由有興趣或有志于環(huán)境保護(hù)的人自發(fā)或自愿組成，他們有一定的組織形式、章程、宗旨、目標(biāo)、任務(wù)、特色和活動(dòng)方式。并且由于資金來(lái)源渠道的相對(duì)多元化和相對(duì)獨(dú)立的法律地位，一般不會(huì)受到資金短缺的影響并且能比較好的排除行政干擾。所以，在國(guó)外，當(dāng)環(huán)境公共利益受到侵害時(shí)，它們常常提起訴訟來(lái)維護(hù)環(huán)境公共利益。但我國(guó)卻受制于現(xiàn)行體制，在這方面卻做得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。前不久（2011 年 10 月 19 日）草根環(huán)保組織“自然之友”與重慶市綠色志愿者聯(lián)合會(huì)起訴云南省陸良化工實(shí)業(yè)有限公司在云南曲靖中級(jí)人民法院立案，司法界、公益界人士認(rèn)為這是草根環(huán)保組織第一次獲得環(huán)境公益訴訟原告資格，具有“里程碑式”的意義。因?yàn)樵诖酥暗臄?shù)年間，雖然多個(gè)地方規(guī)定社會(huì)組織可以提起環(huán)境公益訴訟，但以往的案例中，獲得立案的都是由有關(guān)機(jī)關(guān)、檢察院和半官方環(huán)保組織提起的。半官方的環(huán)保組織尤以國(guó)家環(huán)保部主管的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)最為有名，它提起的環(huán)境公益訴訟絕大部分都得以立案，但它的官方背景也許才是能夠立案的真正原因。這次民訴法修正案規(guī)定社會(huì)團(tuán)體可以提起環(huán)境公益訴訟，但是在我國(guó)能夠的到民政部社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例認(rèn)可的社會(huì)團(tuán)體少之又少。再者，民間團(tuán)體提起訴訟從立案到審理整個(gè)環(huán)節(jié)都受到了政府相關(guān)部門(mén)的干擾，而且調(diào)查取證也是社會(huì)團(tuán)體提起訴訟所面臨的巨大困難。所以說(shuō)社會(huì)組織的弱勢(shì)地位不改變，不給于相應(yīng)社會(huì)團(tuán)體真正明晰的法律地位，就不會(huì)有真正的環(huán)境公益訴訟。也許現(xiàn)在的民訴法修訂是一個(gè)暫新的開(kāi)端。最后，是公民個(gè)人提起訴訟。一般來(lái)說(shuō)，作為一個(gè)理性的經(jīng)濟(jì)人，個(gè)人限于經(jīng)濟(jì)、精力等各方面的限制，很少會(huì)提起相對(duì)來(lái)說(shuō)“價(jià)格昂貴”的環(huán)境公益訴訟，他們出于追求本身利益最大化時(shí)，是不愿提起公益訴訟的，他們寧愿等待別人提起訴訟，然后自己搭便車(chē)。但是，如果以私益為出發(fā)點(diǎn)達(dá)到了公益的目的，我們就不能否認(rèn)這也是一種公益訴訟。在目前我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況下，我們應(yīng)該是鼓勵(lì)個(gè)人即使出于私利，比如說(shuō)出名，去提起一個(gè)確實(shí)對(duì)社會(huì)對(duì)公共利益都有好處的訴訟，而不是加以過(guò)多的限制。如果從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，個(gè)人進(jìn)行了投入，而它的效益又是大大高于成本的（個(gè)人為此投入時(shí)間、精力和金錢(qián)，這是成本。效益就是環(huán)境公益得到了保護(hù)，以及環(huán)境權(quán)得到實(shí)現(xiàn)等等價(jià)值目標(biāo)，而不是單純的經(jīng)濟(jì)性利益。我們也應(yīng)該允許個(gè)人從中得到適當(dāng)?shù)睦妫吘顾谐杀就度耄?。只有這樣才能喚起人們環(huán)保的意識(shí)，才能做到人人熱心公益事業(yè)。那種認(rèn)為如果放開(kāi)允許個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的話(huà)就會(huì)導(dǎo)致濫訴的觀點(diǎn)，不能不說(shuō)是一種特權(quán)思想在作祟。害怕公民行使自己的權(quán)利會(huì)破壞他的既得利益。我們的人民法院發(fā)現(xiàn)有個(gè)別人真的詳解環(huán)境公益訴訟達(dá)到他不可告人的秘密，完全可以駁回起訴，而不能剝奪他所享有的訴權(quán)。我國(guó)憲法第 2 條就規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)利屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會(huì)事務(wù)” 。該條規(guī)定中的“一切權(quán)利”自然也包括公民保護(hù)環(huán)境的權(quán)利，而其中的“通過(guò)各種途徑和形式”也應(yīng)當(dāng)包括“訴訟”這一途徑和形式。我們現(xiàn)在的問(wèn)題關(guān)鍵在于“政府仍然是家長(zhǎng)式的政府” ，政府試圖包攬一切， “依靠群眾”僅是停留在口號(hào)上，一直以來(lái)，政府總是以“群眾法律意識(shí)淡薄”為由拒絕普通民眾參與各項(xiàng)環(huán)境公益訴訟的欲求，但事實(shí)上各級(jí)政府部門(mén)法律意識(shí)淡薄才是問(wèn)題癥結(jié)。試想如果人人都能夠成為環(huán)境衛(wèi)士的話(huà)，那環(huán)保事業(yè)就不會(huì)再是一句空話(huà)。對(duì)于一個(gè)理性人，正如蔡守秋教授所言：“雖然政府提倡和鼓勵(lì)學(xué)雷鋒，做好事 ，但不會(huì)出現(xiàn)人人都爭(zhēng)當(dāng)雷鋒，人人都做好事的局面。 ”（3） 公民能不能行使好他的權(quán)利是問(wèn)題的一個(gè)方面，但政府不給他權(quán)利則又是另一個(gè)問(wèn)題。2、關(guān)于環(huán)境公益訴訟的法律規(guī)定及審判現(xiàn)狀我國(guó)現(xiàn)行法律還沒(méi)有關(guān)于環(huán)境公益訴訟的明確規(guī)定，但已有某些接近環(huán)境公益訴訟或包含環(huán)境公益訴訟因素的法律規(guī)定。并且在地方立法上取得了很大的突破。在法律層面上， 環(huán)境保護(hù)法 （1989 年）關(guān)于“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)進(jìn)行檢舉和控告”的規(guī)定，可以解釋或引伸為允許提起5環(huán)境公益訴訟。 海洋環(huán)境保護(hù)法 （1999 年）第 90 條規(guī)定， “對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求”。上述規(guī)定雖然沒(méi)有提到環(huán)境公益訴訟的概念，但已經(jīng)隱含了環(huán)境公益訴訟的意思，有利于環(huán)境公益訴訟的實(shí)現(xiàn)。 水污染防治法 （2008 年）第 88 條 “因水污染受到損害的當(dāng)事人人數(shù)眾多的，可以依法由當(dāng)事人推選代表人進(jìn)行共同訴訟。環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體可以依法支持因水污染受到損害的當(dāng)事人向人民法院提起訴訟。國(guó)家鼓勵(lì)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和律師為水污染損害訴訟中的受害人提供法律援助” 的規(guī)定，也可以用于環(huán)境公益訴訟。國(guó)務(wù)院于 2005 年 12 月 3 日頒布的關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定強(qiáng)調(diào)， “完善對(duì)污染受害者的法律援助機(jī)制，研究建立環(huán)境民事和行政公訴制度”， “發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟”。可以認(rèn)為是環(huán)境行政法規(guī)對(duì)環(huán)境公益訴訟的明確支持。而地方立法和地方人民法院的相關(guān)規(guī)定則針對(duì)制約環(huán)境公益訴訟的原告資格問(wèn)題做出了相應(yīng)的規(guī)定，大都規(guī)定社會(huì)團(tuán)體和相關(guān)機(jī)關(guān)可以向人民法院提起環(huán)境公益訴訟，并且各地各級(jí)人民法院結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況成立了專(zhuān)業(yè)的環(huán)保法庭受理環(huán)境公益訴訟案件。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到目前為止，我國(guó)已有 11 個(gè)省市成立了各種類(lèi)型的環(huán)保法庭 39 家，其中 6 家在中級(jí)法院設(shè)立了環(huán)保審判庭，由 10 家基層法院設(shè)立了環(huán)保法庭或?qū)徟型ィ?8 家基層法院設(shè)立了環(huán)保合議庭，5 家基層法院設(shè)立了環(huán)保巡回法庭。2010 年 8 月，最高人民法院印發(fā)了關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見(jiàn)鼓勵(lì)環(huán)境保護(hù)糾紛案件較多的法院設(shè)立環(huán)保法庭，實(shí)行環(huán)境保護(hù)案件專(zhuān)業(yè)化審判，提高環(huán)境保護(hù)司法水平。可以看做是最高人民法院對(duì)當(dāng)?shù)卦O(shè)立環(huán)保法庭的認(rèn)可，必定能促進(jìn)環(huán)保訴訟在各地的有序進(jìn)行。我們應(yīng)該注意到，雖然各地建立了相應(yīng)的環(huán)保法庭，但總體來(lái)說(shuō)案件受理數(shù)量并不是很多。從 1994 年到 2009 年 15 年間，各地人民法院總共受理了只有 20 件環(huán)境公益訴訟案件，但與此同時(shí)，近三年時(shí)間，環(huán)保信訪(fǎng)案件以每年 30的數(shù)量增加。這不能不引起我們的重視根據(jù)筆者得到的最新消息，2011 年 10 月 29 日，海南省高級(jí)人民法院在全國(guó)首先在高院設(shè)立了環(huán)境保護(hù)審判庭，并發(fā)布了關(guān)于開(kāi)展環(huán)境資源民事公益訴訟試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)對(duì)試點(diǎn)案件的范圍、起訴主體、立案條件、先予執(zhí)行、訴訟利益國(guó)有、審判程序等作出了規(guī)定。意見(jiàn)最大的亮點(diǎn)就是對(duì)環(huán)境民事公益訴訟的主體作出了規(guī)定，檢察院、相關(guān)行政主管部門(mén)、依法成立的自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)、從事環(huán)境保護(hù)和社會(huì)公益事業(yè)法人組織、基層群眾性自治組織、公民等六大主體均可作為原告提起訴訟。但環(huán)境公益訴訟對(duì)公民有條件開(kāi)放，公民有權(quán)對(duì)污染損害環(huán)境資源的行為進(jìn)行監(jiān)督、檢舉和控告，有權(quán)書(shū)面申請(qǐng)人民檢察院、相關(guān)行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟。人民檢察院、相關(guān)行政機(jī)關(guān)在 60 日期限內(nèi)不起訴的，公民可以自行提起環(huán)境公益訴訟。該意見(jiàn)對(duì)我國(guó)建立相應(yīng)的環(huán)境公益訴訟制度不無(wú)借鑒意義。4、關(guān)于我國(guó)環(huán)境法律制度構(gòu)建的設(shè)想在我國(guó)應(yīng)該建立環(huán)境公益訴訟法律制度這一點(diǎn)是無(wú)庸質(zhì)疑的，而且社會(huì)各界呼喚環(huán)境公益訴訟多年，應(yīng)該說(shuō)在思想上已做好了充分的準(zhǔn)備，但一旦落實(shí)到制度設(shè)計(jì)上我們還有許多具體工作要做，需要立法者聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，集中民眾的智慧。使環(huán)境公益訴訟制度在我國(guó)能真正落地生根，開(kāi)花結(jié)果。針對(duì)我國(guó)實(shí)際國(guó)情，筆者認(rèn)為今后在環(huán)境公益訴訟法律制度構(gòu)建中應(yīng)著重從以下幾個(gè)方面著手：首先，要確立我國(guó)環(huán)境公益訴訟法律制度構(gòu)建的原則與指導(dǎo)思想。綜合考慮，筆者認(rèn)為我國(guó)環(huán)境公益訴訟法律制度的指導(dǎo)思想應(yīng)該是能夠有利于環(huán)境保6護(hù)，便于當(dāng)事人起訴應(yīng)訴，激發(fā)全社會(huì)參與環(huán)保的熱情。我國(guó)幾千年的封建思想流毒是“各人自?huà)唛T(mén)前雪莫管他人瓦上霜” ，因此社會(huì)對(duì)待公益事業(yè)總是抱著一種無(wú)所謂的態(tài)度，加上改革開(kāi)放以后價(jià)值觀日趨多樣化，熱心公益被許多人當(dāng)成了炒作。所以我們?cè)诮h(huán)境公益訴訟法律制度之時(shí)，應(yīng)該考慮如何能夠讓更多的人參與到環(huán)保中來(lái)，提高人民維護(hù)自身環(huán)境權(quán)的意識(shí)。我們建立環(huán)境公益訴訟的目的是杜絕破壞環(huán)境的行為，預(yù)防破壞污染環(huán)境的發(fā)生。然后，就是建立環(huán)境公益訴訟法律制度的具體舉措。第 1、原告資格的放寬。目前，我國(guó)許多環(huán)境公益訴訟之所以不能立案就是因?yàn)楦鶕?jù)我國(guó)現(xiàn)行的民訴法和行政訴訟法都要求原告與訴訟有直接的利害關(guān)系。但事實(shí)上，環(huán)境公益損害的一個(gè)特點(diǎn)就是其與具體個(gè)人利益并沒(méi)有直接的關(guān)系，而且作為國(guó)家主人的我們對(duì)別人侵犯我們的利益真的可以無(wú)動(dòng)于衷，就是因?yàn)閯e人的行為不是針對(duì)自己而是其他人？顯然這從理論上是講不通的。而且根據(jù)中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法第六條的規(guī)定，一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。按照這條規(guī)定法律應(yīng)當(dāng)賦予國(guó)家機(jī)關(guān)、有關(guān)組織、公民個(gè)人以環(huán)境公益訴權(quán)。我國(guó)根本大法憲法第 2 條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)利屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會(huì)事務(wù)” 。該條規(guī)定中的“一切權(quán)利”自然也包括公民保護(hù)環(huán)境的權(quán)利，而其中的“通過(guò)各種途徑和形式”也應(yīng)當(dāng)包括“訴訟”這一途徑和形式。第 2、環(huán)境公益訴訟的受案范圍。環(huán)境民事公益訴訟范圍應(yīng)主要限于行政機(jī)關(guān)根據(jù)“依法行政”原則不能直接干預(yù)的、損害環(huán)境公共利益的民事主體的行為；環(huán)境行政公益訴訟的范圍應(yīng)在現(xiàn)有行政訴訟的受案范圍上，適當(dāng)予以擴(kuò)展。環(huán)境行政公益訴訟不但可以對(duì)具體行政行為提起訴訟，而且對(duì)抽象行政行為也可以提起訴訟。因?yàn)槿绻姓块T(mén)的抽象行政行為是錯(cuò)誤的，那它所波及到的范圍更加廣泛，危害更加巨大，所以環(huán)境行政公益訴訟不但要包括具體行政行為同時(shí)也可以包括抽象行政行為。第 3、可以考慮設(shè)置訴訟前置制度。即將訴訟時(shí)間提前至損害事實(shí)發(fā)生之前。如果一個(gè)環(huán)境公益訴訟真正等到損害發(fā)生才開(kāi)始，其實(shí)已經(jīng)晚了，因?yàn)槲：Y(jié)果已經(jīng)發(fā)生，也不符合環(huán)境公益訴訟的宗旨。環(huán)境公益訴訟的提起不一定要求有損害事實(shí)的發(fā)生，只要能根據(jù)有關(guān)情況合理判斷有社會(huì)公益侵害存在的可能性即可。尤其是在環(huán)境公益行政訴訟中，采用司法的手段去對(duì)抗行政權(quán)力，以權(quán)力制約權(quán)力才能夠真正做到環(huán)境保護(hù)提前預(yù)防。當(dāng)然在我國(guó)這首先要求我們樹(shù)立司法權(quán)威養(yǎng)成崇拜司法的習(xí)慣才能做到這一點(diǎn)。第 4、建立原告獎(jiǎng)勵(lì)及訴訟費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制。由于環(huán)境公益訴訟維護(hù)的是整個(gè)社會(huì)的利益，因此環(huán)境公益訴訟費(fèi)用理應(yīng)由社會(huì)承擔(dān)，而且環(huán)境公益訴訟費(fèi)用一般比較高，調(diào)查取證鑒定等運(yùn)用科技含量高的技術(shù)手段所需費(fèi)用也比較大，所以可以考慮成立一個(gè)環(huán)境公益訴訟基金會(huì)，又該基金會(huì)承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，被告敗訴以后，再由被告向該基金會(huì)交納一定數(shù)額的罰款。同時(shí)為了調(diào)動(dòng)民眾提起環(huán)境公益訴訟的積極性，甚至應(yīng)該借鑒美國(guó)的原告獎(jiǎng)勵(lì)制度，被告敗訴以后，對(duì)被告科以一定數(shù)額的罰款，原告有權(quán)在被告的罰款中提取一定比例的款額作為獎(jiǎng)勵(lì)。這樣，一方面是對(duì)原告付出的彌補(bǔ)，另一方面有利于鼓勵(lì)更多的人維護(hù)社會(huì)公益，熱心公益事業(yè)。這也是符合一個(gè)理性經(jīng)濟(jì)人的預(yù)期的。第 5、防止訴訟濫用。由于環(huán)境公益訴訟擴(kuò)大了原告的范圍，并且在費(fèi)用舉證等方面更加傾向與原告，所以就有可能導(dǎo)致原告濫用自己的訴權(quán)，甚至有公報(bào)私仇或狹私報(bào)復(fù)的可能性出現(xiàn)。所以我們可以考慮行政優(yōu)先原則，即環(huán)境公益危害有發(fā)生之嫌或已經(jīng)發(fā)生之時(shí)可以先由行政主管部門(mén)進(jìn)行處理，如果行政部門(mén)不及時(shí)答復(fù)，或?qū)μ幚斫Y(jié)果不滿(mǎn)意的話(huà)，方可采取司法救濟(jì)的手段。第 6、相應(yīng)提高影響重大的環(huán)境公益訴訟審判的層級(jí)，避免受到不必要的干擾。因?yàn)?環(huán)境資源的消耗總是與地方經(jīng)濟(jì)緊密聯(lián)系的，在當(dāng)前 GDP 掛帥，經(jīng)濟(jì)就是政績(jī)的客觀條件下，地方政府往往不顧環(huán)境的承受能力一味的發(fā)展經(jīng)濟(jì)，有時(shí)甚至政府部門(mén)本身的行為就是當(dāng)?shù)丨h(huán)境破壞的最大黑手。所以和原告起訴時(shí)壓力大一樣，檢察機(jī)關(guān)和人民法院在受理到審理環(huán)境公訴案件之時(shí)，也容易受到