管窺總會計師制度建設的理論與實踐

主講人：于潤吉

主要內容：一、總會計師制度的沿革

二、醫療機構建立總會計師制度的政策依據

三、建立總計師制度的必要性和優越性

四、總會計師制度建設中存在的主要問題

一、總會計師制度的沿革

從1952年中國總計師登上歷史舞臺，迄今已有60年風雨歷程。中國

總計師脫胎于計劃經濟時代，曾長期處于無足輕重的地位，即使在市場經

濟浪潮中，它的成長也并不是一蹴而就的。隨著改革開放的深入，政府對

財政工作越來越重視，總會計師的地位才開始不斷提高。我國總會計師制

度的發展經歷三個重要階段。

第一階段建國初期至文革前。總會計師的提法源自蘇聯的計劃經濟體

制，當時是一個既對國家負責，又對廠長（經理）負責的職位。建用伊始,

舉國學習蘇聯的經驗，有些企業曾一度試行過“四師一長”制度，即總工

藝師、總設計師、總機動師、總會計師和生產長，他們的地位和承擔的任

務只相當于一個科（處）長。分別隸屬于廠長、副廠長、總工程師，而當

時總會計師主要任務就是核算、監督。

1961年9月160,黨中央印發《國營工業企業工作條例》，即工業

七十條，明確提出國營工業企業設置總工程師和總會計師，建立生產、技

術、財務等責任制度。

1961年11月，國務院印發《國營企業會計核算工作規程》規定企業

應該在廠長（經理）的領導下，設置總會計師，全面組織和監督企業的財

務會計工作。

1963年10月，國務院批轉了國家經委、財政部《關于國營工業、交

通企業設置會計師的幾項規定》規定國營工業、交通企業都應設置總會計

師。這是新中國第一個關于國營企業、交通企業建立總會計師制度的行政

法規。至此，我國總會計師制度初步建立，與我國當時高度集中的計劃經

濟體制相適應。

第二階段，1978年至1985年。

10年“文革”時期，初步建立起來的總會計師制度遭到嚴重破壞，

不少單位已經建立起來的總會計師制度，有的名存實亡，有的被取消。粉

碎"四人幫'’后，為了盡快恢復總會計師制度，發揮總會計師在經濟管埋

中的作用。1978年9月，國務院發布《會計人員職權條例》，要求建立總

會計師制度，并把設置總會計師的范圍擴大到所有企業。

1983年以后國務院發布的《國營工廠廠長工作暫行條例》、《國營工

業企業暫行條例》、《全民所有制工業企業廠長工作條例》等一系列行政法

規中，都對總會計師制度給予了充分肯定。

特別是黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決

定》，明確提出“一長三總師“（廠長、總工程師、總經濟師、總會計師）

和黨委書記都是企業領導班子成員，從而第一次通過中央文件確立了總會

計師在企業的領導地位。

第三階段，1985年至今，推進總會計師制度法制化、規范化。

1985年1月21日，第六屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議

通過《中華人民共和國會計法》，先后于1993年和1999年兩次修訂，規

定大中型企業事業單位和業務主管部門可以設置總會計師，從而第一次以

國家法律的形式明確提出了總會計師的設置要求，極大推動了總會計師制

度的發展。值得欣慰的是首度地事業單位和業務主管部門擴大到建立總會

計師制度的范圍，開辟了事業單位設置總會計師的新紀元。

為了進一步實施《會計法》和落實黨中央的決定，1990年12月31

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日，國務院發布《總會計師條例》，對總會計師的地位、職責、權限、任

免與獎懲作了完整、全面、系統的具體規定，使我國總會計師制度進入了

一個新的發展時期，總會計師隊伍不斷擴大。

二、醫療衛生機構建立總會計師制度的政策依據

醫療衛生機構設置總會計師的法律依據，要遠遠晚于工業企業。時間

可以追朔到1985年，當年1月21日第六屆全國人民代表大會常務委員會

第九次會計通過《中華人民共和國會計法》，規定大、中型企業、事業單

位和業務主管部門可以設置總會計師。總會計師由具有會計師以上專業技

術任職資格的人員擔任。大、中型事業單位設置總會計師第一次被寫進國

家法律中。1999年10月31日第二次修改的《會計法》，對設置總會計師

的相關規定由原來的“可以設置”修改為“必須設置”，充分說明了設置

總會計師的重要性。

為了確定總會計師的職權和地位，發揮總會計師在加強經濟管浬、提

高經濟效益中的作用，1990年12月31日國務院發布《總會計師條例》，

規定全民所有制大、中型企業設置總會計師；事業單位和業務主管部門根

據需要，經批準可以設置總會計師。

兩部法律法規已經明確大中型事業單位可以設置總會計師，但由于當

時事業單位領導對此認識不足或重視不夠，在醫療衛生機構除大城市以

外，很少建立總會計師制度。據我們掌握資料，遼寧省在醫療衛生機構還

沒有一家建立總會計師制度。

隨著醫藥衛生體制改革的深入，2010年衛生部等5部委印發了《公

立醫院改革試點指導意見的通知》提出在大型公立醫院探索實行總會計師

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制度。隨之2011年國務院辦公廳印發《公立醫院改革試點工作安排的通

知》，再次提出探索建立醫院總會計師制度。兩部法律把事業單位設置總

會計師具體化到醫院，為醫院建立總會計師制度提供了法律保障，然后“探

索”的提法，缺乏強制性，仍然沒有撬動醫院建立總會計師的決心，此項

工作仍然停留在“探索”階段，而缺乏實質性操作。

要說下決心建立總會計師制度的是《醫院財務制度》的修訂。2010

年財政部和衛生部制定新的《醫院財務制度》，做出硬性規定，“三級醫院

須設置總會計師，其他醫院可以根據實際情況參照設置”。

按照國家法規、政策和制度的效力作用，有以上規定，醫院完全有可

靠的政策依據，推行總會計師制度。但是有些地區強調缺乏地方性具體、

政策，尤其是沒有人事部門參與，還是很難運作。根據各地反映，2013

年4月8日，遼寧省衛生廳、財政廳、人社廳印發《遼寧省三級醫院總會

計師制度實施意見的通知》，具體規定了總會計師的職責、權限、任職條

件及總會計師的任免等。該通知下發后，立刻起到促進效應。各地紛紛啟

動總會計師制度的建立，截止2013年來，全省35家三級醫院建立了總會

計師制度。對加強醫院經濟管理，規范醫院財務行為，提高醫院資金使用

效益發揮了重要作用。

三、建立總會計師制度的必要性和優越性

隨著我國醫藥衛生體制改革的深入，醫院總會計師制度得到進一步重

視和加強，并在實踐中不斷賦予新的內涵，在貫徹國家財政政策和各項制

度，提高會計隊伍素質發揮積極促進作用。

（一）醫院設置總會計師，可以加強醫院經濟管理

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在提高社會效益的同時，提高經濟效益是市場經濟發展的客觀要求。

從醫療形勢上講，隨著我國醫藥衛生體制改革的不斷深入，醫院經濟正面

臨著嚴重的機遇和挑戰。在這一特定歷史時期，醫院總會計師制度建設是

醫院進行改革發展、推行全成本核算、單病種限價、有效降低醫療費用、

解決群眾“看病難”、“看病貴”的問題的有力保證。從財務管埋上講，醫

院的財務會計、成本會計、管理會計三者須由總會計師加以協商。實行總

會計師負責制，建立總會計師一一財務會計一一管理會計一一成本會計一

一科室核算員為一體的會計管理核算體系，貫徹“統一領導、集中管理”

的會計管理原則，服務監督醫院經營管理全過程，為醫院有序經營、健康

發展起積極地推動作用。

（二）建立總會計師制度，是完善醫院領導體制、優化領導結構的重

要措施。

在新的歷史時期，醫院管理干部、尤其是院級領導班子，不僅要懂得

醫學知識，更重要的是應懂得管理知識。必須有一個能掌握信息、懂醫學、

善經營、有權威、會管理的配套的領導班子，來組織管理醫院這個復雜系

統工程，切實解決近七來一些醫院存在的會計信息失真、財務收支管理混

亂、固定資產流失、不合理收費等現象。實行總會計師制度，是解決這些

問題的措施之一。

（三）建立總會計師制度，是強化經濟管理提高醫院綜合效益的有力

保障。

如何加強和完善醫院經濟管理，充分利用現有的衛生資源，發揮醫院

內部各類人、財、物的作用，是提高醫院綜合效益的根本途徑。目前，我

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國許多醫院的財會部門僅僅是記賬、算賬、投賬的一個職能機構。建立總

會計師制度后，由總會計師組織醫院財務管理、預算管理、成本核算、財

務監督、等方面的工作，有效地與醫院的人事管理、行政管理、業務管理、

經濟管理融為一體，共同組成一個高效的醫院管理體系。這必將有利于醫

院各項管埋工作的有效運行，更好地提高醫院綜合效益。

（四）建立總會計師制度，是健全和完善醫院內部管理控制制度的需

要

醫院內部控制的一個重要原則就是要實行職務分管制度。即不相容職

務應分別由不同的人員經管，即相互聯系，又相互制約。從權責劃分入手，

對醫療服務活動全過程各個環節進行控制，必將有利于提高醫療服務綜合

效益，確保醫院財產安全，全面實現醫院經濟管理規范化、法制化。

（五）建立總會計師制度，是醫院由“專家管理”向“管理專家”過

渡的有效途徑

目前我國許多醫院普遍實行的是“專家管理:這種管理形式造成的

結果是醫院重投資、輕管理、輕核算，沒有形成一個全方位的管理核算體

系。“管理出效益”反映出管理在經濟活動中的作用。醫院作為一人經濟

組織，經濟管理尤其是經濟核算，財務管理，本身工作繁瑣、政策性強，

需要投入大量的時間、人力、物力去研究、分析、判斷、管理等。隨著醫

療市場競爭日益激烈，醫院經濟管理越來越得到重視。在醫院“管理專家”

尚未成熟的情況下，設置總會計師是醫院由“專家管理”向“管理專家”

過渡的有效途徑。

綜上所述，完善醫院總會計師制度，是促進醫院規范化、科學化經營，

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提高醫院整體管理水平的有力保障。

四、總會計師制度在建設中存在的主要問題

我省醫院總會計師制度的建立，總體情況是好的，要遠遠好于周邊的

省份。已有1/3以上三級醫院配備了總會計師，并且益發揮其重要作用。

與此同時，現行總會計師制度執行中也出現一些新情況和新問題。

（一）建立總會計師制度緩慢

我省有三級醫院95個，目前已設置總會計制度只有35個，還有6

成以上醫院尚未建立總會計師制度。進度最慢的是沈陽市和省直醫院，沈

陽市所有三級醫院沒有一所醫院配置總會計師，省直17所三級醫院，僅

有4所建立總會計師制度。經過分析為什么有6成的三級醫院總會計師沒

有到位呢？一是有的醫院領導認識上有偏差，認為《會計法》明確了單位

負責人為本單位會計行為的責任主體，由單位負責會計工作就可以了，設

置不設置總會計師不重要。實際上《會計法》明確單位負責人為本單位會

計行為的責任主體，只是明確了法律責任，芳不意味著單位負責人是會計

工作的直接承擔者。具體的會計組織工作還應由總會計師承擔。二是有的

醫院消極等待上級機關任命，有的地區按干部管理權限總會計師由當地組

織部門、宣傳部任命，尤其是醫學院校管理的附屬醫院，總會計師任命權

限為屬醫學院校，這些部門不一定掌握建立總會計師制度的政策，他們不

會主動提出建立總會計制度的意見。對此，醫院應根據現行政策，主動向

上級機關提出建議，通過“以下促上”的辦法，加速總會計師制度的建立。

三是爭取領導干部職數消耗無用功，有的地區衛生行政部門對建立總會計

師制度相關政策理解不夠，認為即然總會計師進領導班子，經向編委爭取

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領導干部職數，一爭取就是幾個月。它不占用領導干部職數，何必花很長

時間走彎路呢？四是有的醫院沒有總會計師任職條件的合適人選，特別是

新晉升三級醫院的縣中心醫院。其解決辦法，總會計師可實行派駐制、交

流任職制，派駐和交流任職期間可不轉人事工資關系，享受原單位福利待

遇。

（二）總會計師沒有進入行政領導班子

這屬于個別現象，有的醫院建立總會計師制度后，不是把總會計師設

在醫院決策層，而是設在執行層。召開院務會議不吸收總會計師參加，涉

及財務收支的重大業務計劃、經濟合同經濟協議等不找總會計會簽。弱化

了總會計師的職能，影響了總會計師作用的發揮。《總會計師條例》明確

規定“總會計是單位行政領導成員，協助單位主要行政領導人工作，直接

對單位主要行政領導人負責。他的職責不是一般行政領導所能替代的。醫

院領導班子配備缺乏總會計師參與社會形成“先天不足二

（三）總會計師不負責主管審批財務收支工作

我們在檢查新醫院會計制度執行情況時，發現一個奇怪的現象。某醫

院支出原始憑證有院長、主管副院長、財務科長的審批簽字，唯一沒有總

會計師的審批意見。

《總會計師條例》關于總會計師的權限一章中，明確“總會計師主管

審批財務收支工作。除一般的財務收支可以由總會計師授權的財會機構負

責人或者其它指定人員審批外，重大的財務收支，經總會計師審批或者由

總會計師報單位主要行政領導人批準。總會計師不主管審批財務收支工

作，等同于總會計師虛設。

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另外，《總會計師條例》還明確規定，凡設置總會計師的單位，在單

位行政領導成員中，不設與總會計師職權重疊的副職。也就是說不再設分

管財經工作的副院長，以保證總會計師依法先例職權，充分發揮總會計師

的作用。

（四）用財務總監副總會計師代替總會計師的崗位

我國“財務總監”制度源自政府要派財務總監對國有企業實施監督，

其工作內容涉及財務監督的主要方面，它是經理層高級財務管理人員，主

要承擔內部受托責任，在其定位與總會計師有較大差異。

副總會計不能進入行政領導班子，無法參與本單位的重要經營決策活

動。所以財務總監和副總會計師不能代替總會計師崗位。

（五）擦政策的擦邊球，降低總會計師的門檻

總會計師應具有基本條件、專業、任職年限和執業質量4個大方面的

要求，只有符合任職條件的，依照干部管理權限任命或者聘任。有的醫院

為應付三級醫院評審和省政府與市政府衛生目標責任書的檢查，把不具備

總會計師條件的人推向總會計師崗位，導致總會計師發揮作用大打折扣。

五、進一步完善總會計師制度

（一）對總會計師職責重新定位

在日益激烈的市場競爭環境中，未來總會計師能否在醫院經營管理和

戰略決策中充分發揮作用，能否審時度勢，幫助醫院獲得競爭優勢，在很

大程度上取決于對其職責的重新定位。

對總會計職責不能停留在是單位行政領人之一的層面上，再上升一定

高度予以定位。總會計師是建設現代化醫院制度的完善者，是市場經濟秩

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序的維護者和控制者，是單位財務改革和發展的總設計師，是單位財務、

會計、審計等專業的總負責人；總會計師不僅是醫院財務和會計的最高主

管，而且是醫院全面運營、全面發展的最高策劃者、決策者與組織者之一,

是醫院領導班最核心成員。如果總會計師職能不到位，就談不上醫院法人

治埋結構的完善，建立現代化醫院管理制度改革目標就難以實現。

（二）總會計師工作權限應重新配置

為了使醫院總會計師能夠充分行使職能，承擔更多責任，必須有相應

權限和地位作為后盾，否則工作將難以順利開展。這些權限具體應包括：

對醫院重大事項的參與權、重大決策和規章制度執行情況的監督權、財會

人員配備的人事建議雙、醫院大額度資金支出聯簽權等。

總會計師對醫院重大事項的參與權是指總會計師參與表決醫院重大

經營決策，包括：（1）擬定醫院年度經營目標，中長期發展規劃及醫院發

展戰略；（2）制定醫院資金使用調度計劃；費用開支計劃、物資采購計劃、

融資計劃、虧損彌補方案；（3）貸款、擔保、對外投資、產權轉讓、資產

重組等重大決策和資產管理工作；（4）醫院重大經濟合同的評審；（5）對

醫院內部控制制度和程序執行情況進行監督；（6）制定成本核算方案，明

確成本核算對象和成本核算范圍，進行成本分析和控制。（7）建立、健全

經濟核算制度，利用財務會計資料進行經濟活動分析。

（三）提高總會計師素質和能力

總會計師上述職能、權限和地位的變化，必然導致對總會計師職業素

養和業務能力要求的變化。相應對其工作能力也提出了更高的要求。除了

基本的財務報告分析及編制能力、組織能力、人才使用能力外，還應具有

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以下能力：

1、戰略規劃和組織能力。相對于以往的工作，未來總會計師的職責

會更加側重于戰略層面，對宏觀政策、醫院發展、金融市場應具備敏銳的

嗅覺和分析判斷能力。

2、交流溝通能力。在未來，總會計師從事的財務管埋活動的范圍將

擴大到醫院經營活動的方方面面，這種特點決定了作為財務工作的紐織者

和領導者的總會計師，必須有效地與其他部門和外單位進行交流和溝通，

以便在市場競爭中贏得整體優勢。