第十二章農村社會保障2009年10月29日，溫家寶赴山東考察農村社會保障

本章主要內容農村社會保障概述中國農村社會保障的歷史演進中國農村社會保障的現狀中國農村社會保障的趨勢與對策

第一節農村社會保障概述

一、社會保障的概念狹義的社會保障是指國家和社會為滿足社會成員的基本生活需要而提供的一系列物質幫助或制度保障。廣義的社會保障是包含了政府或社會所提供的一切旨在滿足人們物質與文化生活需要的保障或服務。

二、農村社會保障的含義（一）農村社會保障的定義農村社會保障是國家或社會通過國民收入再分配，依法對暫時或永久喪失勞動能力或因各種原因遭遇生活困難的農村社會成員給予一定物質幫助或服務支持，以保障其基本生活需要并提高其生活質量的一種制度。（二）農村社會保障的層次維持最低生活水平保障基本生活提升生活質量農村社會救助農村社會保險農村社會福利（三）農村社會保障的形式1.資源型保障——政府或社會為社會成員提供的經濟保障或實物援助。2.服務型保障——社會為保障或提高社會成員生活質量而提供的一系列服務體系。三、中國農村社會保障的主要內容農村社會救助農村社會保險農村社會福利農村優撫安置醫療服務教育福利養老服務

自然災害救助生活救助大病醫療救助教育救助法律救助農村扶貧開發農村社會養老保險農村合作醫療保險計劃生育保險

優待撫恤（傷殘、死亡）安置（就業、回原籍、離退休）農村社會保障第二節中國農村社會保障的歷史演進

一、傳統中國的農村社會保障

《禮記·王制》：“五十異粻，六十宿肉，七十貳膳，八十常珍，九十飲食不離寢，膳飲從于游可也”“八十者，一子不從政；九十者，其家不從政”主要體現為生育保障“仲春之月”與“立冬之日”，天子會親率三公九卿大夫“養幼少，存諸孤”、“賞死事，恤孤寡”（一）農村社會福利事業

養老

慈幼

扶助鰥寡殘疾（二）農村社會救助事業儲糧備荒除害滅災因災蠲（juan）免賑饑濟貧移民就粟以工代賑（三）民間互助1.民間興辦福利設施，如族田和學田2.民間組織的群眾助性救濟設施，如社倉制度3.親朋鄰里間的臨時性互助與借貸，如打會（一）農村社會保障機構專門化民國初期的民治局北洋政府的籌議賑災臨時委員會和內務部賑務處、各省內務司南京國民政府的內政部民政司、社會部社會福利司蘇區的內務人民委員會、地方內務部社會保證科二、近代中國的農村社會保障的新特征

（二）農村社會保障管理制度化北洋政府的《籌議賑災臨時委員會章程》、《賑務處暫行條例》、《全國防災委員會章程》國民政府的《各地方救濟院規則》、《管理各地方私立慈善機關規則》、《監督慈善團體法》、《各地方慈善團體立案辦法》等（三）農村社會保障理念由消極救濟向積極救助轉變以工代賑的發展表明，近代中國的社會保障理論經歷了從消極的事后救濟、直接救濟和物質救濟為主向積極的直接救濟與間接救濟向結合、物質救濟與就業援助相結合的轉變（四）農村社會保障主體趨向多元化官辦福利事業強化民間慈善事業興起群眾性、國際性救災團體出現宗教慈善事業持續發展三、新中國農村社會保障的制度變遷（一）建國初（1949—1955年）的農村社會保障——以土地保障為主、國家救助為輔1.主體構成方面，土地是農民最主要的保障，個人和家庭是農村社會保障的最主要來源2.體系構成方面，農村社會保障僅限于社會救助與優撫，社會福利事業發展有限，農村社會保險尚未起步3.保障水平方面，僅能滿足基本生存需要，水平非常低下（二）集體化時期（1956—1978年）的農村社會保障——土地保障的延續1.主體構成方面，集體的保障責任有所強化，但作用仍然有限；家庭依舊是農村居民最主要的保障主體；政府救助作為補充，僅在農村遭遇自然災害的情況下，才向特定對象提供有限的救濟。2.制度建設方面，制度化水平低，雖然五保供養和合作醫療都形成一定的制度規范，但與現代意義上的社會保障制度還相差甚遠。3.保障水平方面，受經濟發展水平和集體經濟能力的限制，農村社會保障水平仍然很低，僅能為農民提供最基本的生活保障。（三）改革開放（1979年以來）的農村社會保障——向現代社會保障過渡1.政府的責任得到強化，農村社會保障的責任分擔機制更加合理。2.農村社會保障的目標由救濟救助為主轉化為保障和提升生活質量。第三節中國農村社會保障的現狀

一、農村養老保障現狀（一）改革以來農村養老保障制度的發展進程

1.農村社會養老保險初期探索階段；2.新型農村社會養老保險試點階段；3.新型農村養老保險擴大試點階段。（二）新型農村社會養老保險的主要特點

1.制度統一性程度更高。2.資金來源更廣泛，保障層次更高。3.基金統籌層次更高。4.制度的外部銜接性更強。

（三）新型農村社會養老保險存在的主要問題1.對于中西部的貧困地區，很多農民由于收入過低，無力繳費，從而無法將其納入新農保中2.“新農保”與其他養老保險的銜接和新農保的異地轉移問題二、農村醫療保障現狀新型合作醫療新型合作醫療2004年農戶醫療保障狀況（一）改革以來農村醫療保障的發展進程（1）2002年10月，建立個人、集體和政府多方集資金，以大病統籌為主的新型農民醫療互助供給制度。（2）從2003年起，國家開始選擇部分縣（市）展開新型農村合作醫療的試點工作。（3）2006年，提出了“2010年實現新型農村合作醫療制度基本覆蓋農村居民”的改革目標。至此，新農合制度在全國全面展開。一是保障對象更為廣泛二是責任分擔機制更加合理。三是保障層次更明確。（二）新型農村合作醫療的主要特點（三）新型農村合作醫療存在的主要問題政策性資源投入不足導致經費籌措困難管理機制不健全農村醫療衛生體系不健全，服務不規范三、農村社會救助現狀（一）農村最低生活保障制度

1.發展1996年民政部印發了《關于加快農村社會保障體系建設的意見》，制定農村社會保障制度建設指導方案，把建立農村最低生活保障制度作為農村社會保障體系建設的重點。2.當前農村最低生活保障制度存在的問題對象界定不規范。確定“低保”標準的科學化程度有待提高。資金籌措難度較大。操作不規范、管理水平滯后。（二）五保供養制度

1.三個發展階段：依托于鄉鎮統籌的五保供養時期（1978—2001年）由農業稅列支的五保供養時期（2002—2005年）由國家財政撥付的五保供養時期（2006年以來）。

2.農村五保供養面臨的問題：（1）“應保未保”的情況還比較突出；（2）一些地方政府投入不足，已經納入供養范圍的對象，供給水平普遍較低；（3）部分地區敬老院等五保供養服務機構建設不能滿足需求，難以滿足五保供養對象的服務需求。

（三）農村扶貧1.中國農村開發式扶貧跨越了四個演進階段：農村經濟改革和小規模的區域扶貧；大規模有針對性地開展扶貧計劃；“八七扶貧攻堅計劃”；農村扶貧開發綱要（2001—2010）。貧困人口規模依然龐大；中國長期使用的扶貧標準太低；貧困群體與其他階層之間的收入差距不斷擴大；“返貧”現象相當嚴重；民間組織在扶貧開發中的作用還未充分發揮出來。

2.問題表現四、農村優撫安置現狀（一）改進群眾優待辦法，發放優待金（二）提高撫恤標準，推行定期撫恤（三）復員退伍軍人安置第四節中國農村社會保障的趨勢與對策一、中國農村社會保障發展的過渡性特征及其趨勢

（一）特征現階段的農村社會保障仍然呈現出鮮明的過渡性特征，主要表現在以下三方面：第一，農村社會保障覆蓋率較低，家庭仍是農民生活保障的最主要來源第二，農村社會保障區域差異明顯第三，從事非農職業的農民群體社會保障缺失（二）發展趨勢農村社會保障的覆蓋面在不斷擴大，農村居民的社會保障權利也在不斷增加，進城務工農民、失地農民等特殊群體的社會保障制度也在不斷完善隨著市場經濟的不斷完善、城鄉二元戶籍制度及其配套制度的改革，城鄉二元分割的社會格局最終將被打破，城鄉統籌的社會保障體系最終將會形成并日臻完善。二、完善中國農村社會保障的基本原則（一）公正原則1.社會保障制度應能充分激發絕大多數社會成員的潛能，使社會成員能依據其貢獻的多少而獲得有差別的保障回報2.社會保障制度應該為那些無法自助的弱勢群體提供及時的幫助，確保絕大多數社會成員能從社會發展中受益，避免只有少數人受益的“有增長無發展”情形。（二）權利與義務適度結合原則農村社會保障制度應該走權利與義務適度結合的發展道路，即除為真正有需要的人士提供“免費午餐”外，堅持社會保障權利與義務相結合的原則。