i摘要近年來，隨著我國市場經濟不斷地進步和發展，改革的不斷推進和深化，中國作為國際經濟的一個強國更加深層次地參與到了國際事務當中去，在一些領域當中，社會矛盾逐漸得到了凸顯，公共危機等重大事件出現的次數增加，頻繁地被引入到公眾的視野中。尤其是在2020年突發的新冠肺炎病毒疫情,危害較大,影響區域覆蓋面很廣,且持續時間較長。給人民生命健康帶來巨大威脅的同時，也向地方政府的公共危機管理能力提出挑戰。根據大連市自2020年1月至5月采取的新冠肺炎疫情防控措施，依據危機管理理論、社會治理理論與協同治理理論，采用文獻整理分析法、案例分析法和比較分析法，將理論與實際相聯系，梳理大連市在新冠肺炎疫情防控的實踐與效果，聚焦大連市新冠肺炎疫情防控管理的現狀。關鍵詞：新冠肺炎疫情；公共危機；公共危機管理；問題；對策

緒論當前社會，各種各樣的公共危機事件接連發生，不確定性充斥著人類的日常生活。隨著近年來我國社會主義經濟的蓬勃騰飛,改革和開放也取得了歷史性的巨大成果,我國對于國際各項事務的參與程度也在不斷提高。國際環境的錯綜復雜與科技的快速發展讓原本就潛伏著各種危機因素的社會生活增加了更多的風險。頻發的公共危機事件不僅對社會的發展及穩定產生了巨大的影響，同時也威脅著人民群眾的貼身利益。因此，通過地方政府的公共危機管理水平的提升來穩定社會發展及保障人民群眾的利益成為一項尤為重要的任務。習近平主席曾強調：“郡縣治，天下安?！钡胤秸鳛閲抑卫淼幕A，其處理突發公共危機事件的能力與水平對于促進社會穩定與發展具有重要意義。盡管在2009年大連市正式頒布《大連市突發事件應急預案管理辦法》并于2020年對其進行了一系列的修改和完善，但是在此次新冠肺炎疫情防控工作中依然存在著“一案三制”建設不夠充分、生治理存在著缺陷、資源配置不合理等問題。這些問題是否能夠得到有效地解決，對于是否能夠有效提升大連市公共危機管理能力具有重要意義。大連市新冠疫情公共危機管理存在的問題缺少對境外疫情輸入風險的認識2020年3月1日下午。針對國外疫情的暴發，國務院聯防聯控機制召開新聞發布會，詳細介紹依如何法有效防控海外疫情輸入的有關情況。3月2日，針對境外疫情輸入大連市政府召開市應對疫情工作指揮部第三十八次工作調度會，會議指出要謹防內部反彈，強調重視境外疫情輸入，要求全面落實《黑龍江省應對新冠病毒肺炎局部暴發的應急預案》工作要求。從初期看針對境外疫情，大連市政府保持了高度重視的態度，卻沒有根據境外輸入的危機提出具體的應對措施。3月25日，黑龍江省決定將疫情防控應急響應級別由重大突發公共衛生事件二級響應調整為三級響應。根據黑龍江省衛健委的通報，3月18日黑龍江省新增一例境外輸入病例。在25日的全國疫情數據顯示境外輸入確診病例單日新增67例。可見疫情境外輸入風險增加。但是黑龍江省作為我國的邊境省份，在存在境外輸入病例的情況下，下調相應等級，對于境外輸入的風險沒有足夠的重視，對于危機的預警與分析能力不足，以至于疫情反彈情況的發生，造成了危機突發的局面。公共危機管理能力不足以應對危機政府的公共危機管理能力的高低在政府面臨突發的公共危機時至關重要，決定著危機治理的成效。在此次疫情防控中，暴露出大連市政府公共危機管理能力存在的一些缺陷，主要體現在公共衛生方面。一方面是應急物資儲備不足。具有充足的應急儲備物資是處理突發的公共危機重要基礎。但是疫情防控中，大連市的應急物資儲備情況暴露出一系列問題：應急物品和藥品數量不足且種類較少；應急物資分布不均衡，絕大多數的應急物資儲備于市區內，而縣、鄉應急物資儲備嚴重不足。這也就導致了在一些鄉鎮由于應急物資的缺少，當面臨突發危機時應急預案往往難以落實。另一方面是信息系統建設存在著滯后現象。大連市各個疾控機構在疾病監測、公共衛生應急治理管理、公共衛生疾病防治等方面尚未建立起自上而下的信息系統。信息溝通不暢使得如疫情監測等部門難以發揮作用，醫療服務組織難以及時地做出應急反應。公共危機管理部門不能依法行政2003年“非典”疫情過后，我國更加重視“一案三制”的建設，在2006年黨的十六屆六中全會上正式提出按照“一案三制”的總體要求建設應急管理體系。在2020年的疫情防控中，大連市政府“一案三制”存在的建設不完善的情況致使公共危機管理部門不能夠依法行政。疫情出現時，盡管大連市政府及時成立疫情防控指揮部，但卻沒能及時制定有關于新冠肺炎疫情的防控預案。應急預案在危機管理中有著規劃、綱領、指南的作用，是危機管理部門在進行危機管理工作時的有力“抓手”。應急預案的缺失使得大連市危機管理部門在進行疫情防控工作時缺少基本的行政依據，同時無法可依的狀態衍生出部門行政不作為、執行不規范、問責不到位等現象。這些現象也是導致大連市疫情反彈的重要原因。除此之外，在危機管理過程中，預案法制的缺失往往導致具體的政策適應性降低，政策的真正實行效果往往與預想效果相去甚遠。如大連市一老人無法掃碼被拒載一事充分體現了政策不能普遍適應引起的不良反應。公民防范疫情意識淡薄公眾的危機素養是危機管理的關鍵。在西方的危機管理成功案例中，公眾的危機素養是最根本的經驗。公共危機管理中政府應積極運用各種力量來最大限度地發揮公眾的作用。2020年爆發的新冠肺炎疫情即暴露出公共危機管理中政府組織存在的問題，也體現出非政府組織存在的一些問題。縱觀疫情防控過程，政府之外的力量很少參與到疫情防控之中。非政府組織、私人部門和公眾絕大多數時間只是被動地接受政府的領導。而政府對疫情“填鴨式”說教的宣傳難以引起公眾的重視，加之簡單疫情數據播報，使大多數公眾的疫情防范意識大打折扣。被動地接受和防范意識的降低使得在疫情防控放松后，由聚集引起的疫情反彈緊接出現，甚至出現公眾不配合疫情防控現象。同時大連市政府缺乏與民眾良好的互動，沒有協調好政府、媒體與公眾之間的關系，在宣傳上缺乏對民眾的心理救助而導致民眾心理恐慌，在疫情發生后沒有第一時間向政府報告，使得在疫情反彈后源頭遲遲未發現，進一步促使疫情的惡化。大連市新冠疫情危機管理存在的問題成因公共危機預警體系不完善危機預警是指根據危機的數據、情報等資料運用科學的推理和預測方法，來對危機的出現的約束性條件、發展趨勢與規律等作出估計與推斷，并發出警示信號與信息，使政府與居民提前了解危機發展的狀態，及時采取措施，放置于消除不利后果。危機預警作為危機管理的事前階段，在整個危機管理過程中尤為重要。及時準確地預警可以最大限度地減少危機爆發所帶來的損失。在黨的十六屆四中全會中提出：“要建立健全社會預警體系，形成統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制。”盡管大連市公共危機預警機制基本建立，但是危機預警體系依舊存在著缺陷，主要表現在以下幾個方面。首先是政府部門及其工作人員缺乏危機意識滿足于常態化管理，面對危機缺乏主動性，重視應對而忽視預防。在2021年12月31日，武漢市衛健委發布公告稱發現確診病例27例。而大連市直至2020年1月21日才召開新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作任務部署會議，距離武漢市疫情通告發布已經過去了21天。在后期的防控工作中，隨著國內疫情態勢的好轉而放松警惕。公共衛生治理體系建設不平衡在疫情反彈中，絕大多數是確診病例陳某住院期間的病友以及病友的家人、陪護人員。除此之外還包括2名醫生和6名護士。這也暴露出大連市公共衛生治理體系存在的一些問題。首先是醫療服務組織基礎建設不完善，應急能力不足的問題。公共衛生應急管理是一項公共物品，其建設需要政府資金的長期投入。但是目前大連市對公共衛生的財政投入不能夠滿足公共衛生應急管理建設的需要。從表2-2可以看出2019年大連市財政支出決算總額為9,584,676萬元，醫療衛生支出決算總額為687,971萬元，占比為7.18%；2020年大連市財政支出決算總額為9,621,654萬元，醫療衛生支出決算總額為703,817萬元，占比為7.31%；2021年大連市財政支出決算總額為11,011,389萬元，醫療衛生支出決算總額為752,289萬元，占比為6.83%。表2-22019—2021大連市醫療衛生財政支出決算時間（年）財政支出總額（萬元）醫療衛生支出總額（萬元）比例（%）2019202020219,584,6769,621,65411,011,389687,971703,817752,2897.187.316.83來源：大連市財政局雖然大連市醫療衛生的支出總額在不斷增加，但是其所占財政支出總額的比重很小，在2021年，所占比與2020年相比明顯下降。如表2-3所示，2021年大連市公共衛生財政支出為29,085.67萬元，其中應急救治機構支出總額為5,019.07萬元，占比17.3%。結合兩表可以看出，大連市對衛生應急機構的財政投入較少，這也就導致公共衛生組織建設受限，應急物資儲備不足，面臨突發危機時應急反應能力不足。表2-32021年大連市公共衛生財政支出決算編號項目支出總額（萬元）比例（%）21004012100402210040321004052100406210040721004082100409疾病預防控制機構衛生監督機構婦幼保健機構應急救治機構采供血機構其他專業公共衛生機構基本公共衛生服務重大公共衛生專項4,988.021,395.604,160.445,019.0711,177.86792.8869.591,482.2117.14.816.417.338.42.70.25.1合計公共衛生29,085.67100其次是公共衛生體系中人才緊缺的問題。由于資金的短缺以及激勵機制的不完善導致公共衛生專業人才緊缺。在危機管理中，危機管理人員的專業素質決定著危機管理的成敗。從2013年發布的數據來看，大連市19個（區）縣級疾病預防控制中心工作人員總數955人，平均每個機構53人，疾病預防控制中心專業技術人員726人，占工作人員總數的76.02%，但是從其學歷構成圖來看中專及以下學歷占30.03%，大專占35.54%，本科占31.821/0，碩士僅占2.62%。應急人員的學歷普遍較低，這也導致應急人員的科研水平較低。在公共危機爆發時受科研人員素質的限制，對于危機管理措施的實施往往不能夠達到預想效果。而在此次疫情中還暴露出傳染科、呼吸科醫生工作者短缺的問題。人力資源的不足嚴重制約著大連市公共危機管理能力的發展。圖2-12013年大連市疾病預防控制中心工作人員學歷構成公共危機管理法律法規不健全從公共危機管理的以往經驗來看，現代國家對公共危機管理的實質是對法律的管理。在公共危機管理過程中，法律的缺失導致失去法律支撐的行政部門不能夠依法行政。盡管在2009年，大連市政府頒發了《大連市突發事件應急預案管理辦法》，但在公共危機管理法律建設方面有著缺陷。一是現有的法律覆蓋不夠全面。在《大連市突發事件應急預案管理辦法》中對于工作原則、事件的等級劃分、應急預案制定的主體、預案的審批與修訂等方面作出了規定，但是并沒有規定公共危機管理預案制定所應當遵循的法律法規。對于預案的制定缺少約束性規定，在后續出臺的各種預案來看，大多數預案側重于事后的應對，對于如何減少危機的發生沒有做出規定。同時大連市近年來的預案制定多是有關生產生活或者環境污染，對于公共衛生問題、公共安全的預案較少。這導致了法律法規的覆蓋不夠全面的問題的出現。除此之外，大連市缺少對應急機構監督的法律。法律法規賦予了應急機構相應的公權力，同時也應當加強對該權力的監督，以保證該權力被正確的實施。在《大連市突發事件應急預案管理辦法》之中，對如何監督公共危機管理權力并未作出明確的規定。加之公眾對各項預案的認識程度較低，導致缺乏對危機管理機構實施有力的監督。監督的缺少往往會使危機管理機構在進行危機管理的過程中出現執法不嚴或者行政不作為的現象。應急預案缺乏良好的實施環境，應急措施貫徹不夠徹底，受災群體難以獲得救濟，危機持續的時間就會延長，危害結果會進一步擴大。公共危機管理法律層次的缺陷一定程度上阻礙著公共危機能力的提升。政府應對危機協調能力不足面對突發的公共危機，往往需要不同部門之間的相互配合。大連市一方面利用網絡平臺與公安、消防等部門相互溝通協調，另一方面在2006年，大連市疾病預防控制中心與獸醫防保總站聯合共同發布了《大連市人畜共患傳染病突發公共衛生事件協調文件》，形成了聯防聯控機制?？傮w而言，大連市建立了基本的公共危機治理的協同合作機制。但是在大連市構建的機制中，主體是政府部門，這也就導致在疫情防控之中，出現政府大包大攬，極少有其他社會組織參與的情形。在公共危機管理中，社會組織往往能夠起到關鍵作用。社會組織因為更切近于民眾，對于其所在地的基層基本信息往往比政府更加了解。但是由于缺少政府的支持，一些不具有官方背景的社會組織、民間團體很難通過合法途徑參與到危機管理當中。同時政府受自身能力的限制，危機管理的過程中不能夠資源利用效率的最大化。各項事務的繁雜也會使政府各部門之間出現權力交叉，責任劃分不明、相互推諉的情況。除了社會組織，政府還應協同民眾參與危機管理中。公民在面臨危機時往往會展開自救。政府要提升其危機素養，提升公民自救能力。在疫情防控過程中，盡管大連市及時通報疫情數據，但是宣傳內容單一。僅限于宣傳與傳染病防控有關的法律法規、防治知識和引導民眾科學防控等內容。這種宣傳由于經常使用，很難引起民眾的重視，其次這種“單通道”、“填鴨式”的宣傳模式存在著硬性完成任務的嫌疑，忽視了媒體民眾的訴求，導致了一些謠言出現，造成不必要的恐慌。提升大連市政府危機管理能力的對策完善公共危機預警體系危機預警系統的建設是一項復雜的系統工程，需要投入大量的人、物進行系統研究，為此，需要建立一定的組織來負責。從大連市公共危機管理組織機構建設來看，建立一個獨立專一的危機預警系統是有必要的。雖然大連市應急管理局中設立了風險監測和綜合減災處承擔危機預警的職責，但從其職責描述看，其工作重心在于減災，使得對于危機預警的工作缺乏力度。預警與減災的合并難免會出現責任劃分不清，不能有效問責的問題出現。以至于危機預警不能及時進行，錯過危機處置最佳時期。而建立單一的危機預警機構，不僅有利于明確責任，使機構完全發揮作用，提升危機預警的能力。同時作為一個常設機構，通過采取對該機構的有效問責機制，可以使危機預警工作逐步常態化，避免了公共危機發生次數的減少使相關人員危機預防警惕性降低的問題的出現。危機預警機構除了需要承擔預測監察危機的發生的職責之外，還承擔著向外部傳遞危機信號的功能。鄉鎮等偏遠地區由于資金技術等資源的缺少，對于公共危機的預防與治理的能力遠低于城市，危機爆發時造成的危害也就更加嚴重。對于民眾而言，對危機的感知預測能力遠低于政府，通常情況下民眾自身會夸大或者縮小危機，為后續的危機治理帶來阻礙。構建專業的危機預警機構，可以將危機信息精簡，盡可能地使預警信息簡單易懂，設置具有代表性的危機預警信號。在及時地向下級與公眾傳遞危機預警信息的同時，也能使接受者清楚地了解危機預警信息的含義。加強公共危機管理基礎建設保證物資的供給是有效的應對公共危機之根本。公共危機管理首先考驗的是物資的準備。如果在公共管理的過程中，出現物資缺乏的情況，政府的公共危機管理將會陷入被動局面，很難取得成功。因此，在危機管理的過程中，必須有足夠的資源供政府進行調配。這就要求政府改善應急物資儲備機制，在危機來臨時有足夠的應急物資為公共危機管理提供物質保障。當前，大連市對于應急物資儲備的財政投入較少，這也是限制大連市危機管理能力和水平的原因。因此完善應急物資資源的儲備機制必須提高資金的投入。大連市政府可以根據實際情況，設立專項資金。專項資金的設立一方面可以使政府公共危機管理的基礎設施建設中統攬全局，合理分配。避免了重復建設、資源浪費的情況的出現。另一方面，當公共危機爆發時，專項資金的存在為政府公共危機管理提供了資金支持與保障。除了設立專項資金，大連市政府還可以根據本市發生頻率較高的危機種類，進行應急物資儲備，并建立相應的物資清單，以便在進行危機管理時能夠迅速便捷地調配物資。而對于發生概率較小的公共危機，則通過建立商品信息庫的方式進行儲備。在危機爆發時，通過儲備的信息迅速投入生產，并快速投放到受災群體當中去，保證受災群體能夠第一時間接收到這些物資。提升政府危機管理中依法治理的能力危機管理預案是公共危機管理工作的最基本的行政依據。在進行危機管理工作時要嚴格按照預案的要求開展工作，并且能夠根據危機的實際情況，因地制宜的預案進行變通。對于預案的制定，應當做到因時因地因事：生產行業易出現安全生產事故；人員密集的公共場所易出現公共安全事故。應當根據公共危機的特點與規律，預測其發生的地點時間，提前制定應急預案。在制定應急預案時要注意應急預案的形式，明確各部門的職責劃分，同時應當全面系統地制定預案，盡量達到預案全覆蓋，避免出現缺失空白。預案應當定期進行修改。例如大連市冬季霧霾嚴重，呼吸道疾病高發，根據出現的新問題，對預案進行及時的修改。通過及時修改于預案，可以預案的時效性得到保證，對于突發的具有性特點的公共危機更加具有適應性。危機管理的法律法規的建設除了包含要完善事前的危機預案，還應完善事后補償的法律，在疫情防控過程中，大連市的企業為了疫情防控的需要，關停了很長一段時間，政府一些疫情防控的政策給私人和民營企業造成了損失。這就要求大連市政府出臺有關事后補償的法規，明確補償機制，以保障恢復工作的順利進行。提升政府協調治理能力提升政府應對危機協調能力就必須整合優化應急力量和資源，推動形成“統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合”的中國特色應急管理體制是新時代我國應急管理體系建設的新目標。在構建危機協調管理體系市，大連市首先應當樹立危機協同治理的理念。在公共危機這樣一個具有高度的開放性和復雜性的系統之中，一些原本無關緊要的因素也會被卷入其中，成為政治性問題。因此政府必須從多角度看待公共危機。除此之外，隨著科技的進步，網絡技術的發展將人類帶入信息時代。在互聯網如此發達的今天，政府已經很難做到信息壟斷，個人組織甚至能夠第一時間獲得政府尚未掌握的信息。因此政府部門必須重視社會力量在危機管理中的作用，協同社會組織進行危機管理。其次，要打破部門之間的壁壘，推進信息與權力的縱向與橫向的整合。通過推進電子政務和大數據平臺的構建，在不同部門之間實現信息共享。對消防搶險、安全生產、環境保護、醫療衛生等部門進行整合。實現信息收集、儲存、分析和運用的高效對接，改變過去部門各自為政的局面，整體提升應對危機的實力。同時將各部門責任進行明確的劃分，健全跨部門問責機制。使其在危機爆發時能夠認真履行自己領域內的責任，方便統一協調管理，避免扯皮怠政的問題的出現。結論公共危機管理的好壞，不僅會對政府的威信和形象產生影響，同時也對社會的穩定和發展產生一定影響。當前，我國正處在全面深化改革的關鍵期，越來越深入地參與到國際事務當中。這也就使得我國面臨的風險挑戰加大，公共危機出現的可能性增加。需要我國政府不斷提升危機管理水平和能力去