機構編制管理與機構改革

機構編制管理是國家行政管理的重要組成部分，是關于國家

機關及事業單位的機構設置、組織模式及其工作人員配備的重要

工作。機構改革是改進和完善國家機關組織建設的重要手段，也

是機構編制管理的一項重要任務。研究機構編制管理和機構改革

對于提高工作效率，促進國家行政管理科學化、法制化和現代化

具有重要意義。

一、機構編制管理的基本理論

（一）機構編制管理的定義、對象和任務

1、機構編制管理的定義

為了更好的理解機構編制管理的定義，首先要明確“機構”

與“編制”的概念。所謂機構是指在社會生活中，人們為了實現

某種職能所建立的相對穩定的社會實體單位。通常指國家機關、

企事業單位、社會團體及其他工作單位。編制的概念有廣義和狹

義之分。廣義的編制是指各種機構的設置及其人員的定額、結構

和職位配置的規定；狹義的編制是指各種機構內的人員的定額、

結構和職位配置的規定，即所謂的人員編制。

機構編制管理是指各級機關及其有關部門根據經濟和社會

發展的需要，依據法定的權限和程序，運用科學的原理、原則和

方法，對其所屬的工作部門、下級機關和事業單位的職責權限、

職能界定、機構設置、人員編制配備所進行的一系列管理活動的

總稱。

機構編制管理不是機構與編制兩個定義的簡單相加，其內

容要比機構與編制兩個概念的內容豐富的多。機構編制管理的主

要內容包括：（1）職能管理；（2）機構管理；（3）人員編制管理。

1、機構編制管理的對象

從一般的意義上說，所有機構和人員編制，都屬于機構編制

管理工作的范圍，都是它研究的對象，但由于我們國家大，情況

復雜，各種機構和人員編制不可能集中于一個部門來管理。從有

利于加強管理的實際出發，黨和國家確定機構編制管理實行由中

央統一領導、分級分類管理的體制。行政機關的機構設置和人員

編制，以及事業單位的機構設置和人員編制，統一由各級機構編

制部門進行管理；企業單位的組織機構和人員編制，按照企業法

的規定，由企業自主管理；社團組織和民辦非企業的登記工作，

由民政部門負責管理。按照以上分工，機構編制部門管理的對象

就是行政機關和事業單位的機構編制。

需要說明的是，在機構編制部門管理的行政編制中，除了各

級國家行政機關實用行政編制以外，中國共產黨的組織機構，民

主黨派的組織機構，工會、共青團、婦女聯合會的組織機構，有

些協會、學會的社團組織，以及國家立法機關、國家檢察機關、

國家司法機關等也使用了行政編制。行政編制的使用范圍如此廣

泛，這是歷史遺留的產物，也是我國行政管理工作的一大特點。

1、機構編制管理的任務

機構編制管理的任務分為兩類，一類屬于直接管理；一類屬

于間接管理。所謂直接管理，即對本級政府設置的機構和人員編

制，以及直屬的事業單位和人員編制，進行微觀的具體管理。所

謂間接管理，即中央對地方各級政府、地方各級政府及其機構編

制部門對下級政府的組織機構設置和人員編制進行調控和管理。

可以說從中央到地方各級機構編制部門均肩負著直接管理和間接

管理的雙重任務。

（二）構編制管理在國家行政管理中的地位和特點

1、機構編制管理的地位

機構編制管理是國家行政管理的組成部分，在國家行政管理

中占有十分重要的地位。機構編制管理工作是國家機關（包括國

家行政機關）的具體建設者。人們形象的把國家機關比做一架復

雜的機器，而機構編制管理是這架機器的設計師、制造者、修理

To如果對機器設計的科學合理，制造的精細完善，使用時又注

意經常性的維修和保養，那么這架機器就會運轉正常，效率很高，

創造的價值就大。反之，效率就低，甚至產生故障。

機構編制管理的地位，決定了它有以下重要作用，概括的說:

一是保證作用。即通過為國家機關建立適應管理活動要求的組織

形式，分工明確的職能配置，科學合理的人員結構，運轉自如的

行政程序，來保證這部機器正常、協調、高效率的運轉，為實現

各項行政管理活動提供前提和條件。二是促進作用。機構編制管

理作為國家活動，是上層建筑的組成部分。它通過國家機關的機

構改革和經常性的管理活動，促進其改進工作和工作作風，提高

行政效率，從而推動生產力發展，推動社會主義建設事業的發展。

三是制衡作用。機構編制管理工作通過行政的、法律的、經濟的

等手段，制約機關和事業單位隨意增人、因人設事、設機構等現

象的發生。

1、機構編制管理的特點

機構編制管理是一門實踐性很強的管理工作，它與任何一項

管理工作一樣，具有自己的特點。

(1)綜合性

如果把行政管理分為專業管理和綜合管理這兩大類管理，那

么機構編制管理無疑屬于綜合管理。機構編制管理涉及各個系統、

各個部門、各個單位。既管理國家機關，又管理事業單位；既為

國家的政治目標服務，又為經濟和文化建設事業服務。因此，它

的管理內容和范圍帶有全局性。

(2)動態性

機構編制管理是一個動態管理過程。系統論認為，系統的穩

定與平衡是相對的，而動態性是絕對的。事物本身在不斷的運動，

不斷變化，管理工作不可能靜止不變Q新中國成立以來，我國進

行了多次機構改革的精簡和調整，正是按照這樣的邏輯規律進行

的。同時，日常的微調工作更是頻繁不斷。事實說明，機構編制

管理一直處于運動過程之中，是一種動態的管理。

(3)法律性

鄧小平說，“要遵守編制，可以說編制就是法律J這句話集

中地強調了編制管理的法規性特點。機構編制管理的法規性體現

于以下幾點：第一，增設機構、增加編制要按照法律程序辦理，

未按批準程序辦理而增設的機構編制是無效的機構、無效的編制;

第二，職能、機構、編制一經權威機關審批確定，就具有法律意

義，任何單位和個人都不能擅自變更；第三，只有經過批準的機

構和編制，才能成為組織人事部門配備干部的依據。

2、機構編制管理與人事管理、財政管理、勞動計劃管理的關

系

(1)機構編制管理與人事管理的關系

機構編制管理與人事管理的關系最為密切。兩者的管理對象

都涉及“人員”這一行政工作中的主體。不同之處在于：機構編

制管理工作中的“人員”，并非講的具體人員，而是指的人員數額,

人員指標，各種人員的比例、結構、標準；人事工作的“人員”

指的是工人、干部、科技工作者等。也就是說，機構編制管理與

人事管理在使用“人員”的概念上，其含義是不同的。

機構編制管理與人事管理的密切關系，主要表現在兩者相互

聯系、前后銜接上。機構、編制、人員是構成管理工作的三個重

要因素，他們之間的邏輯關系是，先定機構，再定編制，后定人

員。就是說，定機構(包括定職能)、定編制是首要的兩個環節,

只有完成了這兩個環節，才能進行定人員的工作。

機構編制管理與人事管理的密切關系，還表現在相互制約和

相互配合上。人事管理中的調配和錄用工作要以機構編制為前提,

即根據核定的編制員額，配備適才適量的人員。同樣，機構編制

管理也要考慮干部隊伍的實際狀況，因增設機構、增加編制而要

擴充人員，能采取調齊、解決的就不用從社會上吸收；因精簡機構、

精簡編制而要精簡人員，能在編制范圍內進行適當轉移的，就不

要增加人事部門調配和安排人員上的壓力。

(2)機構編制管理與財政管理的關系

機構編制管理與財政管理既相互制約，又在一定程度上互為

前提。一般來說，國家機關和事業單位的辦公費用和人員經費都

來自于國家財政，區別只在于財政科目上的不同，前者列為行政

經費，后者列為事業經費。因此，在建立各種機構，核準或增加

人員編制時，不能不考慮財政的承受力。這是機構編制部門對增

沒機構、增加人員編制，要嚴格控制的主要原因。有時工作雖然

需要增設新的機構或者增加少量編制員額，但由于財政緊張，拿

不出錢來，也只好暫時不設不增，甚至還要加以精簡和緊縮。例

如在三年困難時期，國家機關、企事業單位精簡了數以千萬計的

人員，緩和了國家財政緊張，確保了國民經濟度過難關。

從財政的角度來說，對機關和事業單位的撥款，應以機構

編制為依據，制定標準，合理核撥。機構編制一經批準，就要列

入財政預算，保證經費開支。

（3）機構編制管理與勞動計劃管理的關系

勞動計劃管理與機構編制管理的關系，如果從被管理者都是

“勞動力”這個意義上說，確有一些相同之處，但具體分析一下

管理對象、范圍、內容、和管理方法，它僅又各不相同，不能彼

此取代。

勞動計劃管理的對象主要是企業，機構編制管理的對象是國

家機關和事業單位。勞動計劃管理工作每年下達的計劃指標具有

很大彈性，沒有很強的約束力。而機構編制管理相對來說是一種

硬約束。編制人數一經審定，未經權威機關批準不能變更，其約

束力相當于法律約束。

在經費來源上，企業人員的費用全部由企業負擔。而國家機

關和事業單位的人員費用，主要由國家財政負擔，增加人員就意

味著增加財政開支，對這部分人員實行編制管理，嚴格控制，就

是為國家節約人力，節省經費。

（三）機構編制管理的基本原則

機構編制管理所要遵循的原則很多，主要由以下幾項：效率

原則、精簡原則、統一原則、法制原則。

1、效率原則

行政效率是國家管理的核心問題，也是機構編制管理的核心

問題。因而效率原則是所有行政管理原則的統帥，其余原則都要

根據效率的要求來具體運用。

所謂行政效率，是指在行政管理過程中一定的行政活動給人

們帶來的社會與經濟效益。根據效率原則，在機構編制管理中，

必須設置盡可能少的機構，配備盡可能少的人員，去完成更多的

行政任務，獲得最大的社會與經濟效益。

2、精簡原則

我國憲法明確規定：一切國家機關實行精簡的原則。精簡原

則，就要求機構設置在橫的方面盡量減少頭緒，避免部門林立；

在縱的方面盡量減少內部層次。人員編制擇要根據機關的任務和

職位來配備，任何離開機關任務和目標的職位。原則上都不應該

沒置，更不應該配備多余的人員。

3、統一原則

統一原則有兩層意思：第一，我國實行單一制的國家機構，

再職責權限的劃分上，必須堅持中央的統一領導，地方服從中央,

下級服從上級。第二，各級政府的工作千頭萬緒，必須分設若干

個部門、配備必要的人員，分別負責管理，這就有一個部分與整

體的關系。統一原則要求必須堅持部分服從整體，兩者有機結合,

以實現整體大于部分之和的效能，因此，任何一個政府工作部門

的設立、職位的設置和人員的配備，都要考慮是否有利于整體效

能的發揮，是否有利于統一領導。當然，統一原則并不要求行政

機構的設置和人員的配備都要上下一致，左右看齊。一般來說，

各級政府中基本職能的部門要上下對口設置，以保證統一指揮。

其他要因地設置，不應該強調上下對口。

3、法制原則

機構編制管理在行政管理中的特殊地位，決定了機構編制管

陛必須堅持法制原則，依法辦事。機構編制管理的法制建設，從

目前來看，還比較薄弱。《國務院組織法》和地方人民政府組織法,

雖然規定了政府建設的一般原則，但過于籠統，在機構編制管理

工作中，不易掌握和執行。1997年《國務院行政機構和編制管理

條例》出臺后，地方行政機構設置和編制管理的有關條例還是空

白。機構編制管理的法制建設任重而道遠。只有健全和完善機構

編制管理方面的實體性法律法規，對各級政府工作部門、事業單

位的職能配置、機構設置和人員編制的審批權限、管理程序及原

則做出明確規定，機構編制管理才能真正做到有法可依，依法管

理。

（四）構編制管理體制

機構編制管理體制是關于機構編制管理權限劃分、組織機構

設置及管理方式和方法的制度。根據這次學習的任務，這里只介

紹機構編制管理權限劃分和組織機構設置等，其他有關內容將在

第二部分中，結合我室的具體情況，再做簡要地介紹。

1、統一領導與分級管理

建國以來，根據我國的國情，我們一直堅持并發展完善統一

領導與分級管理這種機構編制的管理體制。

(1)統一領導與分級管理的內容

統一領導與分級管理的管理體制，概括的說，就是黨中央、

國務院統一制定機構編制工作的方針、政策；規定各級機關、各

部門的任務和職責；確定各省、自治區、直轄市和中央各部門的

編制總額；審批省、自治區、直轄市政府工作部門和中央各部、

委司局一級機構的設置。地方各級黨委和政府，根據國家的方針、

政策，統一領導和集中管理本地區編制總額，具體安排本地區的

編制；審批下一級國家機關工作部門和本幾個部門的內部機構；

管理本地區各部門所屬事業單位的機構編制。

(2)統一領導與分級管理的意義

從機構編制工作的根本任務來看，只有實行統一領導，才能

使編制工作更好的為黨的政治路線服務。編制工作屬于上層建筑,

是為經濟基礎服務的。我國國家機關，行使著人民民主專政和進

行經濟建設的雙重職能。為政權建設和經濟建設服務，逐步建立

具有中國特色的功能齊全、結構合理、運轉協調、靈活高效的行

政管理體系，是機構編制工作的根本任務。有關機構編制工作的

方針、政策、各級機關合格部門的職責劃分級機構編制的全面精

簡、調整，由中央、國務院統一領導，才能根據黨和政府各個時

期的中心工作和國民經濟發展情況，統籌兼顧，分清輕重緩急，

適當調整組織機構和人員編制，做到既能適應工作的需要，又符

合精簡、統一、效能的要求。若不實行統一領導，將會由于各自

的立足點合利益不同，片面強調本地區、本部門的需要，而忽視

全局的考慮，使機構編制無法控制，結果造成機構臃腫龐大，人

浮于事，影響國家對社會政治經濟的管理。應當指出，統一領導

與分級管理，二者是統一的互相聯系的整體。統一是分級管理基

礎上的統一，分級是統一領導下的分級管理。沒有統一領導，機

構編制管理工作就不可能做到統籌兼顧，不然會出現正處多門，

各行其是；如果沒有分級管理，黨和政府有關機構編制工作的方

針、政策就難以實施，也難以做到從實際出發、因地制宜。

（3）統一領導與分級管理的具體形式

（4）根據統一領導、分級管理的要求，我國現行機構編制管

理體制，采取以下幾種具體管理形式：

①條塊結合、以塊為主的形式

這種形式適用于地方各級黨群機關的大部分工作部門，即機

構編制在該上級黨委、政府核定下達后，主要由同級黨委、政府

衣照規定的適用范圍統籌安排。

②編制單列、條塊結合的形式

這種形式適用于公安、司法等行政部門和法院、檢察院，即

政法系統。中央、國務院同意核定各級公安、司法行政部門和法

院、檢察院的編制總額；具體分配方案則由這些部門和同級機構

編制部門共同核定，逐級下達，專項使用。

③條塊結合，以條為主的形式

這種形式適用于上級業務部門垂直領導的工作部門，如鐵路、

民航、郵電等部門。這些部門的機構編制主要由上級業務主管部

門審定。這種管理形式，有利于根據本部門的特點，及時調整機

構編制，以適應業務發展的需要。

（五）機構編制管理的組織機構形式

我國機構編制管理的組織機構形式，無論是在中央還是在地

方各級，都基本相同，均實行委員會制。機構編制委員會的組成，

除中央一級外，地方各級軍有黨委和政府主要領導擔任主任、副

主任，其委員會成員分別由組織、人事、貶政、編辦等部門的主

要領導組成，實行集體領隊和首長負責制相結合的工作制度。由

于省情、市情不同，各委員會的具體辦事機構的設置，各地不完

全相同，主要有兩種類型。

第一種類型是計歐編制委員會辦事機構單獨設立。這里又有

兩種情況：一種是將辦事機構列入黨委工作部門；一種是列入政

府工作部門。

第二類型是機構編制委員會辦事機構與同級人事廳（局）和

署辦公，直接向同級機構編制委員會負責并報告工作。

二、我市機構編制管理的基本情況

目前，我市機構編制管理的設置是采用機構編制委員會辦公

室與人事局和署辦公的形式，編辦主任由人事局長兼任。按照職

責分工，市編辦內設一個行政科室和一個事業單位“

（一）內設機構及職能分工

1、綜合計劃科：研究擬定全市行政管理體制和機構改革方案

及機構編制的規范性文件并組織實施和監督檢查；審定市級機關

和鄉鎮、辦事處的機構改革方案指導協調全市行政管理體制和機

構改革工作；研究協調市直部門的職能配置和市委各部門、市府

各部門、市人大和政協機關、市法院、市檢察院、市級各民主黨

派和人民團體機關的機構設置、人員編制和領導職數；審核各鄉

嚷、辦事處黨委政府工作機構的設置和人員編制總額，指導全市

各級機關機構編制管理工作；監督檢查全市各級行政管理體制和

機構改革級行政機構編制的執行情況。研究擬定全市機關事業單

位人員的宏觀規劃和調控措施，編制下達機關事業單位人員計劃,

根據上級部署編制下達有關專項增人計劃；負責審批市直機關事

業單位各類增人計劃，核發增人計劃卡；負責編制統計工作；負

責市直機關事業單位工作人員工資統一發放的編制審核工作。研

究擬定全市事業單位管理體制和機構改革方案以及機構編制管理

的規范性文件并組織實施和監督檢查；審核市直屬事業單位和市

直各部門所屬事業單位的機構設置、職責范圍、人員編制、領導

職數和經費管理形式；指導協調全市各級事業單位管理體制和機

構改革以及機構編制管理工作；監督檢查全市事業單位機構編制

的執行情況；負責全市事業單位法人登記的管理工作。

2、事業單位登記管理辦公室：具體負責全市事業單位登記管

理工作。研究擬定全市事業單位登記管理工作額規范性文件并組

織實施；受理市屬事業單位的登記業務并進行監督管理；結合事

業單位登記和年度檢驗，對事業單位進行評估和清理整頓。

（二）機構編制管理的權限劃分

我市機構編制管理的權限，分為三個層次進行管理，具體如

下：

1、報市委、市政府審定的機構編制事項

（1）市級行政管理體制和機構改革總體方案；

（2）市級各部門機構的設置和領導職數的核定；

（3）各鄉鎮、辦事處行政管理體制和機構改革實施方案

（4）市委、市政府直屬事業單位的設置和領導直屬的核定。

2、報市編委審定的機構編制事項

(1)市直各部門磯關內部的機構設置、人員編制和領導職數

的核定；

(2)市委、市政府直屬事業單位內部的機構設置、人員編制

和領導直屬的核定

(3)市直部門之間、市直部門與各鄉鎮、辦事處之間職權劃

分的協調處理意見，其中對一些重要的職權劃分報經市委、市政

府審定；

(4)市直各部門所屬股級全額撥款、差額撥款事業單位的機

構設置、人員編制和領導職數的核定

3、由市編辦審定或辦理的機構編制事項

(1)市直各部門所屬股級自收自支、企業化管理事業單位的

機構設置、人員編制和領導職數的核定；

(2)事業單位經費形式有全額撥款改為差額撥款，差額撥款

改為自收自支的；

(3)市直各部門及所屬事業單位調整人員結構和增減人員的

計劃；

(4)市直各部門所屬股級事業單位變更名稱；

(5)市直事業單位登記管理和年度檢驗

(6)全市黨政群機關、事業單位機構編制的統計、匯總和上

報。

(三)機構編制事項的具體工作程序

1、市直各部門、各鄉鎮辦事處呈報的機構編制事項的請示須

一式三份，并附有關政策依據

2、科室受理后，進行分類登記，并查閱有關標準、規定；

3、聽取有關情況介紹，并進行專題調查研究；調研包括對上、

對外的情況了解、與呈報部門座談、必要時深入到部門（單位）

進行實地考察；

4、科室綜合各方面的情況，提出處理意見，提交編辦領導或

編辦辦公會議研究；

5、根據編辦領導或編辦辦公會議研究的意見，按機構編制管

陛權限，需市委、市政府審定的有關事項，提交市編委主任或編

委會議審定后，寫出報告，以編委名義報請市委、市政府審定；

需報上級審批的，根據市委、市政府的意見，草擬報告經市編委

主任審定后，保送省有關部門審批；屬于市編委審定的事項，提

交市編委會議研究；屬于編辦審定貨幣辦理的事項，根據市編辦

辦公會議研究確定的意見辦理；

6、對研究事項行文公布。

（四）增人計劃事項的具體工作程序

1、由增人部門向編辦寫出申請，據實填寫“機關事業單位增

人計劃申請表“，報送綜合計劃科

2、計劃科審核后，辦理接受登記手續；

3、科室根據增人部門的人員編制及結構情況，提出處理意見,

定期向編辦辦公會匯報；

4、經編辦辦公會議研究同意的，核發機關事業單位增人計劃,

由增人部門辦理有關手續。

5、增人部門辦完有關手續后，到綜合計劃科核落編制，其中

進入黨政群機關和全額事業單位的，還要到市財政局辦理有關手

續

（五）事業單位登記事項的具體工作程序

辦理事業法人（非法人）設立登記、變更登記、注銷登記、

年度檢驗應按下列程序進行：即申請、受理、審核、核準、發證、

公告。

1、申請

（1）由主管部門或其舉辦主體以書面形式向登記管理部門提

出申請，領取事業法人（非法人）登記、變更或年度檢驗申請書。

（2）申請登記、變更或檢驗的事業單位要如實填報申請書，

由法定代表人（負責人）簽名，按《事業單位登記管理條例》和

《山東省事業單位登記管理辦法》的規定要求，附完備的證件材

料，如：機構編制批文、法定代表人任職文件、身份證、國有資

產產權證明或中介組織的驗資報告、土地、房屋所有權等材料。

經舉辦主體審查同意簽署意見后，集中報送登記管理部門統一辦

So

（3）申請變更、注銷登記時，應交回原登記時頒發的證書（正

副本）和印章等。

2、受理

（1）登記部門受到申請后，核實有關登記事項和條件，對受

理材料的完整性、準確性進行審查，對符合登記要求的申請單位,

在受理單上簽署受理意見；對不符合要求的申請到單位，提出不

予受理的依據及修改意見。

（2）受理人員查險單位名稱有否重名，所承擔的職能是否與

事業單位的性質一致、與法規政策及批準的文件一致，對有疑義

的事項要對其進行認真考證。

3、審核

（1）審核人員對受理材料的合法性、有效性、完整性進行審

核。

（2）審核人員對申請單位進行必要的實地查訪、核實相關的

情況。

（3）審核人員對變更、注銷登記單位的原登記證書等的收交

情況進行核查。

（4）審核人員在受理單上簽署審核意見。

4、核準

（1）登記管理部門負責人對送審材料知受理程序進行審核,

簽署準予登記、暫緩登記或者不予登記的意見Q

（2）機構編制委員會辦公室負責人簽署核準決定。

5、發證

（1）經核準登記的事業單位，具備法人條件的進行法人登記,

頒發《事業法人登記證》，對不具備法人條件的事業單位，頒發《事

業單位登記證》。

（2）受理人員核對證書內容與核準登記的內容是否一致，并

及時通知法定代表人（負責人）。

（3）領證人員在申請書領證人一欄簽字。

（4）支付應交納費用，憑收據領取登記證書。

6、公告

經核準獲得法人資格的事業單位，其設立登記、變更登記和

注銷登記均由同級登記管理部門統一委托指定報刊發布公告，公

告內容為注冊登記號、單位名稱、法定代表人姓名等。

三、新形勢下的政府機構改革

機構改革是為了適應社會政治經濟發展的需要，而對黨政機

關的管理體制、職能配置、機構設置、人員配備以及這些機構人

員的組合方式、運行機制所做的較大調整和變革。進行機構改革

是機構編制管理工作的一項重要任務，也是機構編制管理經常采

取的一項重要措施。

應當指出，機構改革與機構編制管理的目標是一致的。改革

是管理中的改革，管理是改革中的管理。黨政組織形式，作為上

層建筑的有機組合部分，當他們適應經濟基礎的發展時，編制管

理就起著主導作用；當他們不適應經濟基礎的發展時，機構改革

就起著主導作用了。因此，在黨政機關組織的建設和完善過程中，

既要抓管理，又要抓改革，以取得管理和改革的協同效應。

（一）關于政府機構改革

新中國成立以來，黨和政府為了建立和完善一個結構合理、

功能齊全、運轉協調、精干高效的黨政運行體制，進行了堅持不

懈的努力，先后進行過多次精兵簡政和機構改革。僅影響較大、

全國性的改革和調整就達9次。這些改革和調整，都順應了歷史

發展的潮流，適應當時社會與經濟發展的實際。為建立和不斷完

善黨政管理體制，提供了大量的經驗和教訓。如在1988年機構改

革中，提出了“為避免重走過去'精簡一膨脹一再精簡一再膨脹

的’的老路，這次機構改革必須抓住轉變政府職能這一關鍵。”這

是對歷次機構改革經驗的科學總結，具有重大的意義。在隨后進

行的2次大的機構改革中，都始終致力于政府職能轉變這一重點,

是機構改革取得了實實在在的效果。另外，在機構改革的方法步

驟等方面，也取得了許多經驗。如綜合配套的原則，分步實施、

逐步到位的原則，自上而下、先行試點的方法等等，所有這些，

都為積極穩妥地推進機構改革奠定了堅實的理論基礎。

隨著社會主義市場經濟體制的不斷建立和完善，特別是中國

加入世貿組織之后，我國政府管理體制如何適應wto的規則需要,

政府職能如何定位、怎樣轉變等，是擺在我們面前的一項重大任

務。下面，結合政府入世，談一下wto對我國政府管理體制和行

政運行機制的影響，以及下步機構改革的要求

1、wto對政府管理體制的要求

我國入世以后，對我國現行的行政管理體制、觀念和運作方

式等提出了重大挑戰。當今世界，國際間的競爭更加激烈，而這

種競爭，看起來好想使企業之間的競爭，實際上更是政府管理體

制及其運作方式和效率的較量。因此，我國政府當前最重要的任

務就是熟悉wto的運作原則，提出應對的政策和措施，適應其要

求，在政策制定等方面努力做到有的放矢。才不至于在今后政府

的交往能夠活動中處于被動和難堪的局面。wto的運行規則對我

國政府體制及運作方式提出了以下四個方面的原則性要求：

(1)它要求政府必須實行市場化的經濟管理方式

wto的宗旨和目標就是致力于在全球范圍內形成統一的、開

放的、符合國際貿易規則的全球性大市場。而統一的、開放的、

有序的全球性市場體系的形成和確立，在很大程度上只有依賴于

市場經濟體制。而我國作為多年實行計劃經濟體制的國家，原封

閉型的經濟體制還未被完全打破，各級政府還沒有在完全意義上

從微觀的、直接的經濟管理活動中擺脫出來，行政審批事項過于

繁多，這和wto對政府經濟管理體制和方式的要求，尚有一定差

距，需要進一步推動社會主義市場經濟體制的建立步伐，以徹底

改變過去從事那種管的太多、管的太細、管的太死的微觀經濟管

理而宏觀經濟調控功能不足的不良局面。

（2）它要求政府必須提高對外經濟貿易政策和公共事務的透

明度，wto本身就是一個高度透明的經濟組織。在這方面，它制

定了一整套完整的通報制度和監督制度。在通報方面，它要求各

成員政府每年必須向wto有關機構提供綜合通報，報告其所有的

法律、法規、政策文件、貿易措施和公告及其變更等方面的情況。

關于監督制度，主要是指貿易政策審議機制。它定期對各成員的

貿易政策進行審議，也包括對貿易政策透明度的審議。通過這一

措施以監督和成員遵守wto的各項規則。

目前，我國政府的立法行為和行政行為在透明方面還與其要

求存在一定差距。例如，地方保護主義盛行，阻礙了全國性統一

市場的形成；政府在部分事情的處理上采取“暗箱操作”，公民沒

有知情權；政策缺乏連續性和穩定性，紅頭文件滿天飛；以權代

法、以勢壓人的現象等等，所有這些，都不符合wto的要求。因

此，我國政府入世后，在政策透明方面，還需要做出更大的努力。

（3）它要求在國家治理方面，政府必須致力于法制化

市場經濟是法制經濟。而wto規則的基礎是市場經濟，它自

然要求其成員的政府必須運用法制精神來運作。這主要表現在兩

個方面：一方面，它要求各成員國的法律體系要與wto的法律對

接，而不是抵觸，尤其是有關經濟貿易方面的法律更是如此。另

一方面，wto要求各成員政府必須是法制政府。政府要依靠法律

來確立和維護秩序，同時自身也要接受法律的約束和控制，不能

凌駕于法律之上，不能隨意行事，只能按法律法規的要求辦事。

但就我國的法制體系而言，雖然提出了依法治國的方略，但是在

許多方面還不健全，甚至法律之間還存有互相抵觸的現象。我國

實現法制化還有很長一段時間要走。

（4）它要求政府必須建立“小政府、大社會”的管理格局

既然WT0規則的基礎是市場經濟，那么必然要求政府按照市

場化的管理模式運作。政府主要從事以下幾個方面的工作：對國

民經濟進行宏觀的、間接的管理和調控，制定和執行國家經濟發

展的方針、政策；監督市場的正常運行，維護公平的競爭秩序，

調節社會收入分配，建立健全的社會保障體系等。要實現這些功

能，就必須放棄大量的具體而微觀的管理活動，將其轉移給社會

中介組織，建立“小政府、大社會”的管理格局。

2、WTO對社會職能轉變及機構改革的要求

我國加入世貿組織之后，擺在我們面前的一個最為急迫的任

務就是我國政府能否通過進行自我改革，較快的適應入世后新的

環境提出的新要求。雖然,1998年以來，我們進行了較為深入的

機構改革，在政府職能轉變、理順工作關系、精簡機構等方面，

取得了很好的效果。但是，與WTO的要求相比，我們做得還遠遠

不夠。應該說，加入WTO,使我們面臨的國際環境和經濟環境發

生了天翻地覆的變化。新的環境、新的對手、新的運作方式都要

求我們必須實現新的改革、新的創造、新的發展。WTO是在我們

政府自身改革的‘內動力'之外，又增加了一股強大的‘外動力

它逼著我們從政府角色、政府職能、政府機構、行政理念、行政

方式、行政程序、行政法制、公務員制度、機構編制管理、理順

關系等方面，全方位推動政府機構改革。

在職能轉變方面，我們要學會運用世貿組織新規則，調整各

級政府職能，摒棄那些不適宜的舊法制、舊條例、舊文件，對原

來政府各部門承擔的行政審批事項進行細致的清理，重新定位政

府職能。要進一步解放思想，徹底擺脫傳統計劃經濟的羈絆，切

實把政府職能轉到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上

來。只有政府職能定位了，機構改革才有依據。入世后，為再次

搞好機構改革提供了現成的參照，發達的市場經濟國家的機構設

置模式可以為我國政府機構改革提供參考和樣本。目前，要認真

抓好以下幾項改革：一是加快政策透明度，提高公眾的知情權。

加大政務公開力度，將政府辦事程序、政策依據、辦理方法、辦

結期限等等，全部對外公開，接受社會和公眾的監督。二是要進

一步簡化辦事程序，提高行政效率。這也是歷次機構改革的重點

內容之一。簡化辦事程序，關鍵是要簡化辦事層次，減少中間環

節，提高決策速度。三是要進一步規范現行的行政行為。充分運

用世貿規則，大力改造不合理的行政程序，減少具體審批事項。

在機構設置和編制配備比例上，要結合政府職能，綜合設置

政府機構，盡量減少或者不設專業經濟管理部門，對經濟發展、

貿易協調、政策調研方面的機構要優先保證。進一步加大政策調

研力度，加強信息的搜集、整理和對外發布，把經濟建設著實放

在優先發展的第一位。同時，部門之間、部門內設之間不易劃分

過細。在編制資源使用上，也要本著節省、高效的原則進行合理

配備。

總而言之，面對入世的挑戰，我國政府應進一步加快行政體

制和機構改革的步伐，繼續為建立一個連接、勤政、務實、高效,

適應社會主義市場經濟、符合WTO規則要求的現代政府而不懈努

力。

（二）關于事業單位的改革

事業單位是社會主義物質文明和精神文明建設的重要力量，

直接承擔著科研、教育、文化、衛生等社會職能，集中了我市大

部分專業技術人才。近年來，各地各部門在事業單位改革方面進

行了積極的探索，但從總體行看，改革的進程與社會主義市場經

濟和各項事業發展還不相適應，事業單位管理中存在的政事不分、

社會化程度不高、缺乏發展的動力和活力、財政負擔過重等問題

正逐步暴露出來。同時隨著黨政機關機構改革和經濟體制改革的

不斷深入，進行事業單位改革的時機已經成熟。為此，省委、省

政府決定，從今年起，爭取3年左右的時間對事業單位進行改革。

事業單位改革的基本思路是：以人事制度改革為突破口，對

事業單位的管理體制、用人制度、分配制度及其它相關配套制度

改革統籌規劃，綜合配套進行。

管理體制改革，要遵循政事分開和社會化的發展方向，加強

區域規劃，調整行業布局，逐步形成總體布局合理、資源優化配

置的格局；按照“脫鉤、分類、放權、搞活”的路子，改變套用

行政機關模式管理事業人員的辦法。根據社會職能、經費來源的

不同，建立符合市場經濟發展要求和各類事業單位特點的新型管

理體制，實行分類管理。

用人制度改革，要以全面推行聘用制為核心，結合崗位管理

制度，轉換事業單位用人機制，逐步實現按需設崗，按崗聘用，

公開競爭，合同管理，建立優秀人才能夠脫穎而出、充滿生機和

活力的用人制度。

分配制度的改革，要以搞活內部分配為重點，擴大事業單位

內部分配自主權，積極探索生產要素參與分配的實現形式和具體

力、法，逐步形成形式多樣、自主靈活的分配機制。與此相適應，

社會保障、財政管理和國有資產等相關制度改革配套推進。

3、改革事業單位管理機制

實行分類管理，建立適應各類事業單位特點的管理體制。按

照社會主義市場經濟發展的要求和政事分開的原則，合理劃分政

府機關與事業單位的職能，