北斗衛星導航系統法治建設報告

中國衛星導航系統管理辦公室

二〇二一年五月

?中國衛星導航系統管理辦公室2021

北斗衛星導航系統法治建設報告

北斗衛星導航系統（以下簡稱北斗系統）是國家關鍵基礎設施，是大

國重器。黨和國家高度重視北斗系統法治建設（以下簡稱北斗法治建設），

將厲行法治作為北斗系統長遠發展的基本保障。北斗法治建設是北斗系統

可持續發展的內在要求，是衛星導航領域深入貫徹全面依法治國基本方略

的重要舉措。北斗法治建設立足北斗系統發展全局，按照良法善治要求，

堅持開放兼容、創新驅動、統籌推進、合作共享、注重效益、確保安全的

發展原則，著力構建符合北斗系統發展規律的法律制度體系，并使其充分

發揮引導、規范和保障北斗系統發展的作用，確保北斗系統在法治軌道上

協調發展、融合發展、安全發展，建成世界一流衛星導航系統，滿足國家

安全與經濟社會發展需要，為全球用戶提供連續、穩定、可靠服務。

國運興則法治興。2020年11月，中央全面依法治國工作會議首次提

出并系統闡述了習近平法治思想，確立了其在全面依法治國中的指導地位。

以習近平法治思想為指導，系統總結北斗法治建設的做法成效和經驗啟示，

深度展望北斗法治建設的發展前景，對于堅定法治信念、凝聚法治力量，

在新的起點上加快推進北斗法治建設，開創北斗法治建設新局面，具有重

要現實意義。

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一、建設成效

北斗法治建設，在國家啟動北斗重大專項中應運而生，在保障北斗系

統“三步走”發展戰略中磨礪而成。伴隨著北斗系統的快速發展，北斗法

治建設也取得了明顯進步。以國家宏觀政策為主導、以行業和地方政策法

規為主體的北斗法律制度體系已基本形成，法治實施工作深入推進，法治

環境氛圍日漸濃厚，法治建設對北斗系統發展的促進和保障作用日益顯現。

（一）注重謀篇布局，保障系統建設

——重視戰略規劃設計。國家確立了北斗系統建設發展戰略，為系統

建設提供了宏觀政策指引。2005年《國家中長期科學和技術發展規劃綱要

（2006－2020年）》將北斗系統列為科技重大專項之一，明確了發展北斗

系統的戰略目標，填補了國家戰略空白。北斗系統發展相繼納入國家國防

建設與經濟建設協調發展戰略、信息化發展戰略、對外開放總體戰略、區

域發展戰略、鄉村振興戰略等重大戰略部署，明確了北斗系統建設在國家

安全和發展戰略布局中的重要地位，為北斗系統發展提供了根本保障。國

家戰略性新興產業發展規劃、國家民用空間基礎設施中長期發展規劃、國

家衛星導航產業中長期發展規劃等宏觀政策提出了北斗系統建設各階段的

目標任務，為北斗系統發展提供了方向和路徑引領。

——初步建立管理體制機制。構建了由國家20余個部門組建的國家

重大專項領導機構、牽頭組織單位、責任主體部門、實施執行機構和任務

承擔單位構成的組織體系，以中國衛星導航系統管理辦公室為核心的總體

管理團隊，以及由總設計師系統、專家咨詢機構和技術支撐機構構成的決

策咨詢與技術保障體系。在國家重大專項領導機構的統一領導下，中國衛

星導航系統管理辦公室和各有關部門單位分工負責，形成運行順暢、協調

高效、規范有序的管理工作機制，將政產研學等多維力量有效整合，實現

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了管理-工程-技術的有機融合，確保了資源、要素的優化配置和工作的順

利推進。

——推進管理規范體系建設。北斗系統建設遵循國家科技重大專項建

設的基本規律和北斗系統建設的特殊規律，積極推進具有北斗特色的項目

管理、質量管理、技術管理、運行管理、保密管理、經費管理、知識產權

管理、國際合作與交流管理、標準化管理等制度規范的建設，形成了覆蓋

北斗系統建設全過程、全要素的管理規范體系，確保北斗系統建設工作依

法依規有序開展，保障系統工程建設任務提前圓滿完成。

（二）完善制度機制，確保安全運行

——健全運行維護機制。根據北斗系統運行維護需要，成立北斗系統

安全穩定運行的組織機構，建立多方聯動保障機制，完善工作責任制，壓

實各方責任，健全日常監管、風險管控、監測評估、精穩提升、平穩過渡

等方面的制度規范，著力消除薄弱環節，增強系統可靠性，保障北斗系統

安全穩定運行，持續提供優質服務，推動建設具有中國特色的北斗系統運

行維護體系。

——強化安全保護規范。北斗系統是國家關鍵基礎設施，我國有關法

律法規對國家關鍵基礎設施及相關配套設施的應用安全保護作出了原則性

規定，在一些領域為衛星導航相關設備設施及應用安全，衛星導航系統基

準站的建設運行、數據安全，衛星導航信號保護等事項提供了法律依據，

為北斗系統穩定運行和用戶使用安全提供了基本保障。承擔北斗系統運行

維護任務的單位依據相關法律法規，結合運行維護工作實際，細化相關標

準規范，依法將安全運行維護工作落到實處。

——建立信息公開制度。建立北斗系統新聞發言人制度，舉辦新聞發

布會，設立北斗衛星導航系統政府官方網站，及時公開發布北斗系統運行

狀態、服務性能等信息，并逐步健全用戶反饋機制。及時發布北斗系統公

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開服務性能規范、接口控制文件、系統發展報告、應用服務體系等規范性

文件，為全球用戶高效獲取北斗系統服務信息提供便利。

（三）綜合聯動施策，推動產業發展

——頂層設計產業發展。自北斗系統發展進入建用并舉階段以來，在

國家國民經濟和社會發展的五年規劃和相關產業化推進的戰略性文件中，

對加快推進北斗系統產業化進程作出了明確部署。特別是2013年頒布的

《國家衛星導航產業中長期發展規劃》，對我國衛星導航產業的發展目標、

主要任務、重大舉措作出了全面系統的安排。2021年，全國人民代表大會

批準《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年

遠景目標綱要》進一步提出實施北斗產業化重大工程，“深化北斗系統推

廣應用，推動北斗產業高質量發展”，為新時代全面推進北斗系統產業化

發展指明了方向。

——行業出臺配套措施。為落實國家關于北斗系統產業化發展的規劃

部署，國家各有關部門結合行業和領域發展特點，在交通運輸、農林漁業、

水文監測、氣象測報、通信授時、電力調度、救災減災、公共安全等行業

和領域相繼出臺了一大批促進北斗系統產業化應用推廣的政策法規，使北

斗系統得到廣泛的普及應用，產生了顯著的經濟和社會效益。截止2021

年4月，在交通運輸行業，國家有關部門出臺涉及北斗系統產業化應用推

廣的政策法規共計85件，使交通運輸行業成為我國推進北斗系統產業化

應用發展最快的行業之一；在測繪地理信息領域，國家有關部門出臺涉及

北斗系統產業化應用推廣的政策法規共計27件，顯著提升了測繪地理信

息領域北斗系統產業化應用推廣的水平。

——地方推出落地舉措。為促進北斗系統在地方的落地應用，各省、

自治區、直轄市結合本地區位優勢和區域發展戰略，出臺了大量涉及北斗

系統應用的政策法規，據初步統計，截止2021年4月，各地出臺的地方

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性政策法規達到871件。各地政策定位準確，特色鮮明，京津冀地區依托

首都資源優勢，發揮政策示范功能；長三角地區利用資金與市場優勢，推

動一體化發展；珠三角地區發揮區位市場優勢，產值居于前列；華中鄂豫

湘地區發揮科研和人才優勢，形成了產業集聚效應；西部川陜渝地區，依

托航空航天工業基礎雄厚的優勢，促進了高新技術的創新發展。

（四）加強涉外法治，促進全球合作

——對外發布政策主張。2016年，中國政府發布《中國北斗衛星導航

系統》白皮書，介紹了北斗系統建設歷程、發展目標與原則，闡釋了中國

政府持續建設和發展北斗系統、提供可靠安全服務的政策主張，展示了北

斗系統的階段進展成就和廣闊發展前景，回應了國際社會的廣泛關切。白

皮書的發布，體現了黨和國家對北斗系統的高度重視，向國際社會表明了

中國政府發展建設北斗系統的決心和信心，展示了北斗系統公開、透明、

開放的自信形象，表達了北斗系統愿與世界其他衛星導航系統并肩攜手，

共同服務全球、造福人類的積極意愿，為構建人類命運共同體發揮重要作

用。積極承擔衛星導航大國責任，分別于2012年、2018年舉辦聯合國全

球衛星導航系統國際委員會（ICG）大會并倡導建立衛星導航領域公正合

理的國際規則；于2019年在第14屆ICG大會上介紹中國衛星導航法制建

設主要做法，講好中國故事、貢獻中國方案、發出中國聲音，倡導各國加

強衛星導航法治合作，共同研究法律問題，得到各方積極響應，為中國積

極參與衛星導航國際規則制定工作，探索積累了經驗。

——推動兼容合作共享。我國分別同美國、俄羅斯就北斗系統與GPS、

格洛納斯系統（GLONASS）的系統間兼容與互操作簽訂雙邊協議，與歐

盟持續推動北斗系統與伽利略系統（Galileo）的兼容與互操作協調，實現

資源共享、優勢互補、技術進步，共同提高衛星導航系統服務水平，為用

戶提供更加優質多樣、安全可靠的定位導航授時服務。推動與其他國家和

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地區共享北斗系統發展成果，簽署中俄、中阿（盟）、中阿（根廷）、中巴、

中沙、中伊（拉克）等合作協定協議，建立中俄衛星導航重大戰略合作項

目委員會、中阿北斗合作論壇等常態化合作機制。

——加快進入國際標準體系。中國高度重視并持續推動北斗系統進入

國際民用航空組織（ICAO）、國際海事組織（IMO）、國際搜救衛星組織

（COSPAS—SARSAT）、移動通信國際標準組織（3GPP）、國際電工委員

會（IEC）等行業和專業應用國際組織標準體系，獲得國際組織認可，解

決北斗系統在全球應用的標準規則問題。目前，多項支持北斗系統發展的

國際標準發布。國際民航領域，北斗三號系統189項性能指標技術驗證全

部通過，進入國際民航組織標準工作的最核心和最主要任務圓滿完成；國

際海事領域，北斗系統成功加入世界無線電衛星導航系統，獲得海事領域

應用的國際合法地位。

（五）推動北斗專項立法，提升法治整體水平

——積極穩妥推進北斗專項立法。2016年，《中華人民共和國衛星導

航條例》列入國務院立法工作計劃。在條例起草部門的統一組織下，條例

起草工作穩步有序推進，共修改草案40余稿，組織召開院士座談會、法

律專家座談會等各類會議100余次，征求各部門單位、社會各方意見建議

500余條，吸收采納470余條，研究相關國外法律法規百余部、國內政策

法規千余部?！吨腥A人民共和國衛星導航條例》將確立系統建設、運行服

務、應用推廣、安全保障、國際合作等方面的基本制度，彰顯了中國以法

治來保障北斗系統可持續發展的信心和決心。

——不斷提升法治綜合保障能力。北斗專項立法深入推進，有力帶動

了各項法治保障工作。有組織有計劃地開展法治研究工作，針對衛星導航

領導管理體制、短報文服務、高精度應用及產業化發展、應用安全保護、

國際化發展等一系列重大涉法問題進行專題研究，取得了一批重要研究成

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果。積極回應社會和群眾對北斗系統的重大關切，調查研究發展中出現的

產業盲目發展、濫用北斗名稱、短報文服務管理滯后等現象，從法理上釋

疑解惑，提出加強法治工作的建議，推動了重大現實問題的解決。多名全

國人大代表、全國政協委員關注北斗法治建設，積極為國家加強北斗法治

建設獻言獻策。通過主流媒體介紹北斗法治工作的做法、經驗，展示北斗

法治建設的成果，關心關注北斗法治建設的社會氛圍逐漸形成。

——推動構建中國特色北斗法治體系。根據北斗系統的實際需要和發

展需求，全方位、多角度推進北斗法律制度建設。推進嵌入式立法，交通、

測繪等多個領域涉及衛星導航的法律逐步更新。涉及衛星導航的法規和規

章陸續頒布。其中涉及衛星導航的行政法規12件，地方性法規97件，集

中于道路交通、民航、測繪地理等行業和無線電管理方面。國務院有關部

門發布涉及衛星導航的規章49件，其中交通運輸部發布的規章數量最多。

全國共22個省市、自治區共發布涉及衛星導航的規章44件，上海、山東、

廣東發布數量最多。在著力加強北斗法律制度體系建設的同時，積極推進

北斗法治實施體系、法治監督體系、法治保障體系，全方位構建中國特色

北斗法治體系。

二、發展啟示

2020年7月31日，習近平總書記親自宣布北斗三號全球衛星導航系

統正式開通，北斗邁進全球服務新時代。北斗系統“三步走”發展戰略的

圓滿完成，得益于黨的集中統一領導，得益于新型舉國體制巨大優勢，得

益于中國特色社會主義制度的根本保障，得益于北斗法治建設的不斷推進。

北斗法治建設成績來之不易，啟示彌足珍貴。

（一）堅持發揮舉國之力建設北斗制度優勢

北斗系統是國家重大科技工程，推進這項工程，需要調集各方力量、

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匯集各類資源、合力攻堅克難。只有充分發揮我國社會主義制度集中力量

辦大事的政治優勢，堅持以法治為重要依托，在戰略規劃、宏觀政策、法

律規范和領導管理體制機制上對北斗系統發展作出制度性設計和安排，才

能最大限度地凝聚各方共識、協調各方行動、統配各類資源，將制度優勢

轉換為奮斗偉力，戰勝前進道路上的一切困難，高效率、高質量完成北斗

系統各階段發展任務，實現北斗系統服務世界、造福人類的偉業。

（二）堅持從黨和國家事業全局體系化推進

北斗系統是國家關鍵基礎設施，涉及國家安全關乎國計民生，體現綜

合國力，北斗法治建設應當前瞻謀劃、整體設計，在國家戰略的統籌下體

系化推進。既要堅持站在黨和國家事業發展全局的高度，加強北斗法治建

設的頂層設計，加快推進《中華人民共和國衛星導航條例》出臺，充分發

揮法律的引導、規范和保障作用，確保北斗系統穩定運行、推動北斗系統

產業化發展、堅定全球用戶使用北斗的信心；又要注重完善配套制度，抓

好落地實施。既要建立健全法律制度體系，促進體系建設高質量發展；又

要下大力做好法律制度的實施、監督和保障工作。

（三）堅持服務于北斗系統建設發展的需要

北斗是龐大復雜的系統工程，北斗法治建設必須遵循北斗系統建設發

展規律和特點，發揮對北斗系統發展的引導、規范和保障作用。在北斗法

律制度建設上，突出創新導向，激勵創新、保護創新，采取特殊政策推動

北斗系統關鍵核心技術產品的創新突破；促進融合發展，建立多部門共建、

共管、共享的協調機制，推動“北斗+”與“+北斗”的融合，形成和完善

北斗應用新業態；加強安全監管保障，以制度筑牢安全底線、防范安全風

險。遵循北斗系統工作布局，在制度設計上，既強化布局各工作版塊的專

項功能，又確保提升布局發展的總體效能，形成了“總分結合、功能互補、

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整體聯動”的政策法規制度模式。

（四）堅持統籌行業地方著眼特色聯合推進

北斗應用與產業化迅速發展，較為快速地形成了基礎產品、應用終端、

應用系統和運營服務構成的產業鏈。這得益于堅持統籌行業部門和地方政

府，以服務國家總體戰略為目標，在北斗應用示范項目的帶動下，立足行

業特色和地區優勢，發布衛星導航相關政策法規，聯合組織推動北斗應用

推廣和產業發展，使行業部門和地方政府的力量得以充分發揮，形成制度

合力。

（五）堅持國內規則與國際規則的相互協調

北斗系統是中國貢獻給世界的全球公共服務產品。北斗法治建設需要

堅持統籌推進國內法治和涉外法治，在涉及衛星導航相關法律法規制定、

修訂過程中，始終堅持與國際規則的有效銜接，為全球衛星導航系統的兼

容發展提供公平的法治環境。堅持運用法治方式處理衛星導航國際事務，

積極主動地參與衛星導航國際規則制定，與世界各國共享北斗系統建設發

展成果。

（六）堅持破解難題開辟北斗法治新境界

北斗法治建設是在不斷破解北斗系統發展面臨的矛盾和問題中開辟前

進道路。特別是在重大難點問題上的突破，不僅有力地促進北斗系統的發

展，而且會使北斗法治建設別開生面、充滿活力。我國涉及衛星導航的法

律法規規章200余件，但缺少一部專門規范北斗系統的基本法規，這是制

約北斗法治建設的突出問題，北斗法治建設將《中華人民共和國衛星導航

條例》的制定作為重要抓手，在解決體制性障礙、結構性矛盾、政策性問

題上推出了一系列舉措，條例草案修改完善并趨于成熟的過程，是對北斗

法治建設規律認識不斷深化的過程，也是促進北斗法治的各項工作創新發

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展的過程，更為北斗法治建設開辟了更為廣闊的發展前景。

三、前景展望

奉法者強則國強。堅持以習近平法治思想為指導，立足北斗系統發展

全局，體系化推進北斗法治建設，保障北斗系統在法治軌道上長遠健康發

展，譜寫新時代北斗法治建設新篇章。一流北斗必然是法治北斗，北斗法

治必將護航中國北斗走向世界。

（一）進一步推動北斗法治理念深入人心

隨著習近平法治思想在全社會的深入貫徹落實，隨著全面依法治國基

本方略的不斷推進，北斗法治建設跨入新時代、開啟新征程，依法建設北

斗、發展北斗、保障北斗的法治北斗理念將貫穿北斗系統建設發展的全過

程，將融入到北斗系統工作的方方面面。

（二）進一步健全北斗法律制度體系

北斗系統越向前發展，越是現代化產業化國際化，越是要法治化。北

斗系統發展邁入綜合定位導航授時體系建設的新階段，新形勢、新需求對

北斗法律制度建設提出了新要求。全面推進法治中國建設將加快國家安全

領域、新興領域、涉外領域、信息技術領域