漢能控股集團光伏產業發展問題及完善對策研究目錄TOC\o"1-2"\h\u202861.1漢能控股集團光伏產業發展現狀 197151.2漢能集團光伏產業SWOT分析 312901.2.1優勢（Strength） 4237581.2.2劣勢（Weakness） 5231301.2.3機會（Opportunities） 6264641.2.4風險（Threats） 7129901.3問題及原因 8120321.3.1主要問題 8158961.3.2政策原因分析 10267242促進我國新能源（光伏）產業發展的政策建議 17310322.1國際新能源（光伏）產業發展政策的經驗借鑒 1751902.1.1美國制定有效政策，保持產業穩定發展 1793272.1.2德國加大重視力度，樹立整體戰略地位 18128424.1.3日本采取強制措施，加大政策效果保障 18265632.2我國新能源（光伏）產業發展政策的幾點建議 1977582.2.1合理把握產業發展方向，制定有序準入和退出機制 19229432.2.2深入落實部門責任，建立主管部門聯動機制 2171722.2.3持續注重產研補貼，加大科技創新和人才培養 2110842.2.4積極探索金融市場，實現融資結構多元化 21225432.2.5探索引入復合定價模式，提高價格補貼效率 22漢能控股集團光伏產業發展現狀1994年，漢能控股集團（以下均簡稱為漢能集團）成立，是全球化的薄膜太陽能跨國公司，國內乃至全球薄膜太陽能發電的領導者，經歷了長達十余年的創業期和發展期，形成了上游技術開發及高端裝備制造，中游薄膜太陽能電池組件生產，下游薄膜發電系統集成解決方案的全產業鏈發展格局，市估值1444億，子公司上百家，奠基了以傳統清潔能源水利發電為基礎，以太陽能研發、生產、光伏應用為核心的產業結構。漢能集團全球擁有32個海外國家分支機構，2010—2018年全資收購全球四家頂級太陽能薄膜高科技產品線，如美國的MiaSolé、AltaDevices、GSE(GlobalSolarEnergy)、德國的Solibro等，具有北京、四川、江蘇、河源、德國、瑞典、美國硅谷等地共計八個研發中心，其中銅銦鎵硒電池、砷化鎵電池、儲能技研發專利超過3200項，參與了十余項薄膜發電國家標準和行業標準的起草和編制，擁有國家級“高新技術企業”稱號和“博士后科研工作站”。尤其是銅銦鎵硒組件以最高達到21.7%的轉換率，獲得了德國弗勞恩霍夫太陽能系統研究院認證，砷化鎵組件單結電池轉換率達到29.1%，又一次打破了世界紀錄。齊花蕊．漢能控股集團太陽能光伏業務發展戰略研究[D]．蘭州：蘭州大學工商管理學院，2019．24薄膜齊花蕊．漢能控股集團太陽能光伏業務發展戰略研究[D]．蘭州：蘭州大學工商管理學院，2019．24漢能集團清潔能源發電板塊，囊括了水電、風電、太陽能薄膜發電等領域，包含了高難度技術研發、高端裝備制造、光伏組件生產和移動能源應用等薄膜發電產業，是上、中、下游全產業鏈相結合的高科技清潔能源企業。水電、風電傳統清潔能源主要涵蓋水電站和風電場。諸如云南省的金沙江金安橋水電站以及江蘇省的東風電場等。漢能集團光伏產業共涉及四個模塊，一是上游的高端裝備，即美國MiaSolé、AltaDevices、GSE、德國Solibro四條全球領先的產線；二是BIPV光伏建筑一體化，該定義是指將光伏產品集成到建筑上，使每一個建筑體也是發電體，奧體中心外側使用的此項；三是中游薄膜組件，包含漢窗、漢墻、漢瓦、漢傘、漢路；四是下游移動能源設備，電子設備、可穿戴設備、公交站、汽車等，產品銷往國內外市場，2012年總產能已突破了3G瓦，相當于每年可新增發電量40億度，可以滿足千萬級人口規模的城市一年的居民生活用電，2017年在現有光伏市場中，作為領先薄膜太陽能技術，可謂是進入一片藍海，進軍國內企業500強，營業收入可達179億，詳見（表3—1），利潤近50億，詳見（表3—2）。“531”新政后，國家補貼幅度極度下降，全國推動平價上網，漢能集團國內銷售市場極具萎縮，國際市場砥礪前行。漢能國際銷售總部作為漢能控股集團唯一一個面向海外市場的子公司，2018全年達到1億銷售指標，勉強度日，2019年營業收入直線下滑，僅1年時間，由人員規模近萬人到年底減至幾十人，漢能集團大量員工欠薪消息屢上新聞，印鈔機“金安橋水電站”被三抵，產線、專利數次拍賣仍無公司收購，2020年上海薄膜發電公司宣告破產清算，漢能控股集團逐漸消失在市場和大眾視野中。表3-SEQ表3-\*ARABIC19家主營\o"光伏企業"\t"/2019-07/_blank"光伏企業上榜名稱及利潤圖片來源：北極星太陽能光伏網表3-SEQ表3-\*ARABIC29家主營\o"光伏企業"\t"/2019-07/_blank"光伏企業企業財報數據統計表圖片來自：北極星太陽能光伏網漢能集團光伏產業SWOT分析漢能集團作為清潔能源行業的佼佼者，薄膜太陽能電池領域的龍頭，擁有眾多得天獨厚的條件，同時也承載著大量的不足。下面依據SWOT理論，全面地分析漢能集團光伏產業的內、外部因素。優勢（Strength）（1）產品特性優良相較于晶硅太陽能電池，薄膜太陽能電池材料消耗少、制備能耗低、生命周期結束后可回收、電池和組件生產在一個車間內完成，可通過在柔性襯底上制備，具有重量輕、可卷曲、不怕摔、強弱光均可發電等獨特優勢，未來擁有廣闊的應用前景。漢能集團光伏產業所運用的是第二代的銅銦鎵硒薄膜電池以及第三次砷化鎵電池。漢能集團光伏產業擁有美國MiaSolé技術銅銦鎵硒柔性薄膜濺射法、美國GSE技術銅銦鎵硒柔性薄膜共蒸發法、德國Solibro技術銅銦鎵硒玻璃基薄膜共蒸發法、美國AltaDevices砷化鎵柔性薄膜技術組件。銅銦鎵硒薄膜電池組件是指在玻璃或其它柔性軟體的襯底上利用磁控濺射設備，依次鍍多層薄膜再鍍上金屬柵極，一次制備完成的薄膜太陽能電池組件。具備傳統晶硅不具有的輕、薄、柔，特別是高溫及弱光條件下表現優良，每天可從早上5、6點到晚上9、10持續發電，適用性極強，在產品發電率高且大氣美觀的基礎上，發電時間長，提供價值大，更易于滿足客戶個性化需求。（2）技術先進轉化率高漢能集團先后收購德國Q-CELLS子公司Solibro（轉換效率達21%，量產冠軍組件效率達到18.72%），美國MiaSole（量產冠軍組件達到17.44%）、GSE（量產冠軍組件可達18.7%）和AltaDevices(實驗室單結轉換效率29.1%，雙結轉換效率31.6%)共計四家海外公司，四大全球高端產線轉化率持續提升，AltaDevices連續2次打破世界紀錄，然而晶硅類組件轉換效率一直處于行業無明顯增長的狀態。2018年，漢能集團成立了應用產品全球研發總部，建立了“4+1”的應用產品研發體系。其中4是指中國北京、深圳，美國硅谷，德國慕尼黑共計四個研發中心，1是指米蘭設計中心，通過此次整合，加快了薄膜太陽能技術的創新速度，提升了光伏組件的轉換效率。（3）清潔環保低污染從生產工藝以及原材料來說，生產晶體硅太陽能電池組件工藝分共兩步，先利用高純石英，電熱熔化，鑄造為晶體硅棒，然后將硅捧制備成太陽能電池組件。硅材料耗能巨大，每公斤耗電量200~400千瓦/時，需經過切片—酸洗—背電極—金屬電極減反射層雙面玻璃封裝過程，產生污染嚴重，而銅銦鎵硒薄膜電池則可一次制備完成，污染程度極低。銅銦鎵硒薄膜電池組件是指在玻璃或其它柔性軟體的襯底上利用磁控濺射設備，依次鍍多層薄膜再鍍上金屬柵極，一次制備完成的薄膜太陽能電池組件。漢能集團銅銦鎵硒薄膜電池，利用濺射法或者共蒸發法從原料到組件全程45分鐘一次性制備完成，清潔環保低污染。劣勢（Weakness）（1）總體成本高漢能集團銅銦鎵硒薄膜太陽能電池單價是晶硅的2—3倍，與Nasa戰略公司合作的砷化鎵技術，以單片100美金價格成交，雖科技含量高，但成本劣勢極具明顯。薄膜太陽能電池在未能規模化量產之前，價格始終是漢能集團無法逾越的鴻溝，更是薄膜太陽能在中國領域阻礙不前的根源所在。（2）供應鏈端深受牽制漢能集團不僅僅受到我國光伏產業環境影響導致的“兩頭在外”（即原材料在國外，市場也在國外）的局面，原材料更是增加了銅、銦、鎵、硒四種稀有材料，其中銦、鎵全部源自國外，雖然國內已有美國MiaSole的國產化生產技術，但原材料的供應鏈端仍然嚴重受到外部牽制。（3）資金大量短缺一方面，漢能集團營業收入來源單一。據不完全統計，每月專利申請成倍數增長，由于光伏產業薄膜太陽能電池本身高技術壁壘的特性，可想而知，研發資金投入如流水。此外，單個產線收購成本極高，可上千億；為吸引大量人員，員工成本極高，就面向國外的子公司漢能國際銷售總部來說，包含辦公租金、員工成本等各項成本開支每月近4億，2009年漢能集團由以清潔能源為主轉型至薄膜太陽能領域幾乎主要依靠靠金安橋等水電站全權支撐。另一方面，融資難問題日均凸顯，由于前期于港股退市，身價已經暴跌，2019年漢能集團本計劃預計回歸A股上市，但遲遲未能成功，直至A股上市功虧一簣，另外，國內各項產業園、研發補貼已幾乎竭盡所能申請，但補貼資金卻遲遲不到位。（4）產品使用壽命有限一般情況來說，光伏電池組件會常年暴露在外，特別是在復雜環境下，長期使用后，電池材料就會老化，影響發電效率，盡管大多數太陽能電池的制造商向客戶承諾產品的最長使用壽命為25年，但實際情況并不達標。就漢能集團來說，電池組件前十年發電效率幾乎影響不大，而后從第十年開始，發電效率每隔一年下降10%，實際使用壽命根本達不到25年，即使到了25年，也早已失去了發電的作用和意義。機會（Opportunities）（1）光伏產業的發展潛力大，市場前景好一方面，光伏產業技術的領先是各國綜合實力的體現，在薄膜領域的藍海，躍躍欲試。到2035年，光伏發電可達21%，詳見表（4—1）全球范圍內范圍，根據BNEF（彭博新能源財經）的整體預測，截止到2050年，全球光伏加上風電等清潔能源發電量將占全球總發電量的50%左右，預計帶動2018—2050年產業集聚投資總額超過8萬億美元數據來自于索比光伏網，詳見表（4—2）數據來自于索比光伏網另一方面，實驗室的發電效率逐漸提高，科學預計最高可達50-70%，而晶硅卻到30%封頂。規模化效應可使得總成本降低，以10兆瓦規模計算為例，運用銅銦鎵硒（CIGS）技術生產的薄膜太陽電池預計成本可將至0.7美元/瓦左右，約占當前晶硅太陽能電池成本的四分之一。（2）各國政府政策支持全球海外以美、德、日本國家為例，光伏產業起步早，發展快，在政府頂層設計上受到高度重視。近幾年，中國從加強規范監督力度、頒布光伏扶貧政策、鼓勵領跑者計劃、調整土地管理政策和財稅價格等多項措施并舉支持光伏產業發展。表4-SEQ表4-\*ARABIC12035年我國各類電源裝機容量占比預測

圖片來源：產業信息網表4-SEQ表4-\*ARABIC2全球能源項目投資總額展望

圖片來源：產業信息網風險（Threats）潛在風險從以下幾個方面來談。（1）同行業的競爭從國際市場來說，美國Firstsolar是世界上最大的薄膜太陽能組件制造商。其生產的碲化鎘薄膜太陽能電池市場份額大幅提升，公司利潤大幅增長，技術創新能力強，且生產成本逐年下降。特別是以Firstsolar生產的FS系列2光伏組件為最先進的太陽能組件技術代表，迅速降低了太陽能發電成本。同時，掌握先進的第二代光伏發電碲化鎘（CdTe）薄膜技術，引領著世界光伏領域的革命，占據全球近20%的市場份額。從產品類型來看，碲化鎘薄膜電池的產量在薄膜太陽能電池中占比達到92.8%，銅銦鎵硒薄膜電池僅為7.2%。其中碲化鎘薄膜電池市場主要是以美國市場為主的大型地面電站項目，銅銦鎵硒薄膜電池市場主要是工商業分布式電站、戶用分布式以及移動能源產品市場等。（2）光伏產業內部成熟度差異光伏產業內部成熟度差異即薄膜太陽能電池發展的不成熟與晶硅電池的成熟度對比。隨著產業整合發展相對穩定，晶硅太陽能電池在已規模化的市場價格持續走低，從一開始進入國內市場，就使用的晶硅太陽能電池，該市場已經飽和、甚至進入了惡意競爭的階段，而薄膜太陽能電池在國內其實也就不到15年時間，對政府政策的依賴性仍然很高，漢能集團雖持續處于薄膜電池領域龍頭，但因國內對環境要求不高，消費者是否選擇銅銦鎵硒薄膜太陽能電池更多的取決于政府補貼力度，光伏產業市場主流還是主要以晶硅為主，因此，整體競爭力相比于晶硅來說在國內市場來說不占優勢。（3）光伏產業外部成熟度差異光伏產業占整個新能源領域中比重并不高，除太陽能外，還有風能、生物質能、潮汐能、地熱能、氫能和核能。產業信息網顯示在2017年光伏僅占7.1%，主要新能源還是水電為中，占據65%以上，水電的使用率和價格光伏產業仍然有大量的上升空間。問題及原因主要問題盡管漢能集團具有上述的劣勢和威脅，但在國內市場2018年以前一直是薄膜領域行業的龍頭，作為9年主營光伏企業上榜進軍世界500強，然而為什么上千億市值，每年上百億收入，蓬勃發展30余年被無數人看好的高科技朝陽企業短短在兩年內瀕臨破產并無人問津，通過深刻探究，我們不難發現，其問題是多方面的。（1）戰略定位不成熟，業務方向不聚焦①漢能以實現資本化為導向無論是從港股退市還是從A股上市，均是利用高科技吸引大眾眼球，增加大眾對光伏行業的關注，從而順利推進上市計劃，實現資本化方案，其操作風險性極高。同時忽略了腳踏實際的客觀路徑，不專注于產品規模化，導致產品價值概念化，勢必猶如空中樓閣，灰飛煙滅、稍縱即逝。②公司用薄膜太陽能改變世界為目標以薄膜為核心，小到移動能源和戶外用品，充電寶、發電紙、手機殼、漢包、夜跑服，中到薄膜太陽能組件生產、研發、銷售，產線、產業園合作大到光伏建筑一體化打造智慧城市，產品從市場調研—研發—生產—銷售這一系列市場化行為，囊括了人類活動的衣、住、行三大方面，涉足產業極廣、領域極為寬泛、布局空間龐大，需要長遠戰略和定位，漢能的核心優勢在于薄膜技術，而凡事皆事無巨細、親身躬行、勞心勞力，幾乎是無法達到帕累托最優，更無法在該領域成為龍頭。③片面追求組件研發效率盲目一味重視專利申請，擴大了企業知名度，卻忽視了研發應用、交付質量、售后服務，避重就輕，最終導致生產成本居高不下，企業應對市場能力極弱。（2）資金鏈供給不足，資金支持不及時①光伏產業融資困難內源融資能力不足，外源融資所獲得的資金比例較高，外源融資包含金融機構的貸款、資本市場、股權和債權融資、企業間的商業信用、融資租賃等風險高，特別是該行業需要高額的資金支持，在光伏應用推廣方面，普遍存在融資難的問題，商業貸款時間周期短，未能有與光伏電站運行壽命相匹配的資金支持，企業整體財務負擔較重。②資本投入高正是因為原有產業水電站穩定的源源不斷地支持和投入，才能出現薄膜領域中的漢能，但每天上百萬的資金流水，仍然入不敷出，可想而知，這對于本就依托強大資金鏈的高科技產業來說需要更大的政府支持。③光伏產業補貼拖欠問題的嚴重光伏產業作為靠政府補貼生存的高依存度的高科技產業，隨著歷史問題累計，補貼拖欠情形愈演愈烈。例如，2016年頒布的《關于公布可再生能源電價附加資金補助目錄（第六批）的通知》財政部．關于公布可再生能源電價附加資金補助目錄（第六批）的通知（財建[2016]669號）[Z]．2016-08-24．，顯示那些早在兩三年前就已并網的光伏項目卻剛剛納入資金補助名單，由此可見光伏產業補貼資金周期至少還要在兩財政部．關于公布可再生能源電價附加資金補助目錄（第六批）的通知（財建[2016]669號）[Z]．2016-08-24．（3）企業管理水平弱，內部分化不通暢①內部競爭激烈漢能控股集團在全球范圍內共達上百家子公司，除了AltaDevices外，三條產線MiaSolé、GSE、德國的Solibro，具體在銷售中就運用哪一條產線的問題上，各子公司內部競爭十分激烈。②公司管理混亂管理方式形式化嚴重，每日總結，每月總結層層遞交。過分夸大企業文化的作用，企業文化作為定期考核目標，教條化。內部制度規章流程繁瑣且不具有權威可依性，審批流程周期長，但問題得不到實際性解決。③人員穩定性不高大批招人，大批裁員，招人難，留人更難。忽略成本意識的同時也疏忽了品牌形象，無法妥善處理員工關懷，經常出現招的進人，留不住人的尷尬局面，各事業負責人及員工極不穩定，有隨時更換的風險，“531”政策后，優質人才逐漸流失，國內市場大批裁員，品牌形象急轉直下，造成整體企業招聘困難的囧境。政策原因分析造成前述問題的原因很多，諸如企業自身的戰略定位偏移、創新力度不夠、管理水平較弱等。但是，作者認為“產業政策”才是其中的主要原因之一。政府產業政策作為“無形手”，在國內經濟發展中一直扮演極其重要的角色。特別是光伏產業處于初創期、成長期中，較大程度地影響了產業的發展。（1）產業政策“一刀切”，市場失靈和政府失靈問題迭生市場失靈表現為光伏產業的正外部性。新能源（光伏）產業與傳統發電產業相比具有顯著的正外部性。追本溯源是因為光伏太陽能發電的原理是利用光能，而光能具有取之不盡用之不竭的特性，不會產生能源危機，更不會對市場發展造成不確定性；同時，光伏發電過程中不會排放出溫室氣體等有害物質加重環境負擔。政府失靈的表現為以下兩點：①信息不對稱問題光伏產業因國家2005年補貼機制的下發而突增發展，引發了大批投機者進入，長期存在產業鏈發展失衡的問題，上游原材料環節的多晶硅產業卻“優質產能”不足，而下游光伏電池、光伏組件產能嚴重過剩。在我國光伏產業在極具增長期間，部分光伏產業的投資者在面對準入門檻低、補貼力度大的光伏產業，一時間對我國新能源（光伏）產業發展的信息獲取不全面，因此容易做出非理性判斷，導致光伏行業相關企業盲目擴張產能。然而，針對產能過剩這一問題，政府和企業卻因利益相關者考慮角度不同而產生差異，政府從供給端考慮，并未及時意識到問題的嚴重性，認為只是“輕微過剩”；而企業卻從需求角度思考，指出供需矛盾從短期來看主要事在于實際需求是不夠充分，長期來看需求峰值并沒有到來，這種信息的持續不對稱的問題導致了政府政策沒有及時調整以適應市場的健康發展，引來了過激行為“531”新政急剎車的到來。②政策執行上的障礙補貼支持的長期放任致使“531”新政急剎車的到來，顯示了光伏產業補貼等相關政策缺乏一定的穩定性和科學性，更要注重政策的可行性和預見性，尤其是像光伏產業這樣的以政策主導型產業。“531”政策發布背景一方面來自于光伏補貼政策帶來的尋租企業的無序性，另一方面是常年累計光伏企業補貼巨大缺口，我國現階段以高質量發展為目標，解決因政府過度投入和干預造成的產能過剩問題，要充分運用市場這只“看不見的手”來調節產能過剩問題，發揮市場的決定性作用，使部分落后以及創新能力不足的中小企業逐漸破產，以消除落后的產能；此外，還可以通過促進部分企業進行重組、并購等方式，從而達到強強聯合的效果。然而，對于高成本、高技術含量、高投入且處于低維度成長期的薄膜太陽能領域來說，切斷了光伏產業發展的資金扶持政策，無疑造成了致命性的打擊，也加速了薄膜太陽能領域頭部企業的滅亡。另外，在政策執行的合法性方面存在一個重大的問題，“531”新政出臺前未公布征求意見稿，未考慮利益相關者的意見和建議，在市場上中存在政策不合理。常規的政策實施應嚴格按照程序和形式的要求，提前進行合法性、合理性審查，并在廣泛征求民意、擴大公眾參與的基礎上進行，也唯有合法、科學和民主的決策才能夠充分的反映民意、保障民利，行政決策的社會接受度和認可度才能提高。柴源．我國光伏補貼政策的法律問題研究[D]．廣東：廣東東外語外貿大學法學院，2017．（2）財政政策不完善，有效支持力度不及時政府財政政策大體分為三類，一是降低光伏系統購買成本的激勵措施，如補貼和退款；二是增加收入或保障光伏系統安裝后的收入流，即收入激勵，如上網電價等財政激勵；三是其他財政獎勵，包括政府采購、租賃所得稅獎勵等等。趙賢．中國光伏產業政府補貼_研發創新與產能利用率[D]．大連：東北財經大學經濟學院，2019．趙賢．中國光伏產業政府補貼_研發創新與產能利用率[D]．大連：東北財經大學經濟學院，2019．表5-SEQ表5-\*ARABIC1我國光伏重點財政政策圖片來源：網上公開資料整理政府政策例如重產前補貼，忽略產后補貼的制定，導致了整個光伏產業的結構性誤導。依據《金太陽示范工程財政補助資金管理暫行辦法》財政部科技部國家能源局．關于實施金太陽示范工程的通知的通知（財建[2009]397號）[Z]．2009-07-16．，指出在已有的補助方式中，財政部體用提前撥付資金的補貼方式，即根據項目投資額和補助標準確定補助金額，按其70%下達預算，促使部分企業注重項目申報和設備安裝能力，輕視了實際生產能力，造成補貼資金使用效率低下等嚴重結果。更有甚者，部分企業為了謀取租金甚至騙取補貼，在發電能力、并網規模、電站質量等方面遠遠未達到標準財政部科技部國家能源局．關于實施金太陽示范工程的通知的通知（財建[2009]397號）[Z]．2009-07-16．有效支持力度不及時主要體現在以下兩方面：一方面，在光伏產業發展初期，為實現光伏發電產業的快速增長，政府從建設期一次性投資補貼到“標桿電價+財政補貼”，制定了多種補貼政策。在政府補貼制度的推動下，我國新能源（光伏）產業呈現爆發式增長，造成了中央財政沉重的補貼資金負擔。特別是完全依靠以價格補貼為主的政策將面臨更大的供需失衡。隨著光伏產業規模的擴大，對國家政策補貼的絕對需求迅速增加。國家價格補貼政策主要靠財政收入，而財政收入增速遠遠低于補貼需求增速，這種供求差異使得我國價格補貼政策效果大打折扣。國內光伏市場，依靠政府的戶用補貼政策才勉強維系，政府扶持包括專門設立的鼓勵資金、中小企業國際市場開拓資金、創新支持資金、LED項目改造補貼、產業提升計劃補貼、軟件著作權登記資助費等。然而光伏新能源企業有別于其他企業的最大特點是，營業外收入有一半是來自于政府提供的，這本身就極具風險。另一方面，補貼到位流程時間長。各項研發補貼、扶貧補貼申請與實際補貼發放的主管即財政部，有一定的時間周期差，流程時間較長。我國光伏產業補貼申報審核流程共分為四個階段。一階段：發電企業填報申請。包括集中式和分布式發電項目兩類。集中式先經過信息員培訓認證后進入發電項目填報流程，分布式則需要從用戶注冊等直至項目運營結束全流程；二階段：補助目錄申報流程。省級電網需經過補助目錄申報，經由省級財政，價格，能源主管部門形式校驗后初審行文交由財政部、國家能源局、國家發改委信息復核后公布補助目錄，分布式發電還要通過國家電網審核；三階段：政府發放資金并層層批復。首先，由地方政府向國家電網實行資金申請；其次，再由國家電網向財政部、發改委、能源局提出資金申請，經過多層審批手續之后由上到下垂直下發補助款項；四階段：資金清算，最終確定電價的價格，發放補貼。孫麗娜．中央政府扶持光伏發電行業發展對策研究[D]．大連：大連海事大學公共管理學院，2018．38程序繁瑣冗長，再加上之前提到的，能源局下發的補貼通知本身就具有延時性，使得光伏整體有效支持力度不足。漢能集團雖在2019年底進入后續的補貼名錄，但距離補貼資金到位早已不具時效性。國家電網自身屬于壟斷企業，光伏項目必須要向國家電網報批，因此部分地方電網就會設置很多政策及技術屏障限制了光伏電站進入電力系統，特別是針對民企來說，無疑是雪上加霜，這些均嚴重阻礙了我國新能源（光伏）產業的發展。孫麗娜．中央政府扶持光伏發電行業發展對策研究[D]．大連：大連海事大學公共管理學院，2018．38（3）創新政策效果不佳，創新激勵力度不強政府引導創新大致方式有三種：一是財政政策上的支持，例如通過稅收優惠、政府補貼等方式；二是利用貨幣政策，例如調整貸款利息等；三是通過有關部門的立法，例如《知識產權保護法》。當政府對企業創新活動進行介入時，會傳達出信號效應和激勵效應，我國光伏項目包括兩類：一類項目是需要國家補貼支持；另一類則是無需國家補貼支持。隨著平價時代的來臨，通過補貼手段來實現新能源（光伏）產業的創新激勵效果將進一步減弱。漢能集團雖全資收購四家全球頂級的產線，但忽略了研發效率的實際應用，內在創新力度不足，外在創新政策效果不佳，使得研發效率沒有實現應用端的轉化，只是用在了表面功夫。然而同樣經歷著政策洗禮的Firstsolar實現了2020年光伏組件出貨5.5GW，凈利潤約4億美元，主要原因在于該公司所擁有產品價值及美國以創新為驅動的產業政策。美國的產業政策穩定且極具戰略性，在產業創新力度方面發揮了巨大的影響。Firstsolar公司的產品價值具體包括兩大部分：一是產品生產，二是電站建設。其中電站建設的商業模式雖然是可復制的，但碲化鎘的技術、設備與全套生產過程卻是不可復制的。研發實力很強，引領整個行業的研究。采用在生產線上做研發，研發出的技術直接用于生產，避免了實驗室研發成果難以轉化為大規模生產的困境，因而該公司生產的碲化鎘太陽能電池光電轉化效率一直遙遙領先。尤其是其獨家專利技術—氣相輸運薄膜沉積技術，幾乎在光伏行業內形成了技術壟斷，特別是模組化生產極具簡便性，致使該電池在制作過程耗時只需幾分鐘，成本大幅降低。，盲目追求資本化之路斷送了漢能，一定程度上來說，也間斷了中國薄膜領域的發展，雖然實驗室華北電力大學還在進行提升轉化率研究，中建材也仍然涉足，但總體上，仍有不可逆的影響。Firstsolar用事實證明了企業想要持續穩定發展，必然制定高瞻遠矚的戰略，適應市場化要求，重視技術創新研發。（4）人才政策重視力度不足，專業人才不到位人才作為高科技新技術行業蓬勃發展的最重要的基礎，專業人才極具缺乏，特別是相應的人才政策遲遲無法充分匹配。我國新能源（光伏）產業技術創新落后，主要原因源于政府人才重視力度不足，人才政策匱乏。我國光伏產業政策中，僅在以下三項政策文本中有所涉及。首先是在《關于印發可再生能源發展“十二五”規劃的通知》國務院．關于印發能源發展“十二五”規劃的通知（國發[2013]2號）[Z]．2013-01-01．重點任務第九條提到了“加大對人才培養機構能力建設的支持力度，完善人才培養和選拔機制，培養一批可再生能源產業所急需的高級復合型人才、高級技術研發人才”。其次是《關于印發實施光伏扶貧工程方案的通知》國家能源局國務院扶貧辦．關于印發實施光伏扶貧工程工作方案的通知（國能新能[2014]447號）[Z]．2014-10-11．中工作內容第四條提出了“統一開展光伏扶貧工程技術培訓”、最后《關于印發太陽能發展“十三五”規劃的通知》國務院．關于印發能源發展“十二五”規劃的通知（國發[2013]2號）[Z]．2013-01-01．國家能源局國務院扶貧辦．關于印發實施光伏扶貧工程工作方案的通知（國能新能[2014]447號）[Z]．2014-10-11．國家能源局國務院扶貧辦．關于印發《太陽能發展“十三五規劃”》的通知（國能新能[2016]354號）[Z]．2016-12-08．國內大部分企業都是靠企業自身實力進行研發，因而，尚未形成有效的“產學研”鏈條。另外，產業、學校、科研機構在發揮各自優勢，開展科研創新活動的過程中往往缺乏有效地協調，使得聯盟優勢無法充分發揮，進而影響了光伏產業自主創新能力的提高。2005年，因補貼政策光伏產業迅猛發展，光伏技術人才匾乏問題異常凸顯。光伏產業作為國內的新興產業，自身的發展相當迅速，造成該產業的專業人才及其匱乏，現在從事光伏產業的技術人才大多是相關專業，例如石油、材料專業等。專業不對口問題導致了轉型人員在進入企業后，需要更長時間的過渡期。2008年，國內第一所大學的南昌大學太陽能光伏學院才剛剛成立，雖然該學院與全國多家光伏企業建立了合作伙伴關系，但主要研究領域還是晶體硅；2012年，“國家863銅銦硒太陽能薄膜電池試點基地”成功研制了玻璃基襯底的銅銦鎵硒太陽能電池組件。產學研合作在“973”計劃（國家重點基礎研究發展計劃）和“863”計劃（國家高技術研究發展計劃）戚汝慶．中國光伏產業創新系統研究[D]．上海：華中科技大學經戚汝慶．中國光伏產業創新系統研究[D]．上海：華中科技大學經濟學院，2012．45以漢能控股為例漢能人員規模共計近1萬人，漢能國際銷售總部作為漢能集團唯一面向海外的子公司，人員規模不到300人，其中32%人員為海外留學人員，還有部分國外當地員工，在職人員學校專業大多數均不是新能源領域，整個集團人員結構非能源專業的人員還是占絕大多數。漢能集團共有八大研發中心，研發團隊聘請主要是的德國、美國的院士及相關研發負責人共近50人，從2018年起人員流失逐年遞增，同時實驗室應用以及實際的研發技術未完全轉化為國內光伏產業核心競爭力。（5）國際合作政策引導不足，見效成果微弱我國在國際合作政策方面明顯不足，近幾年僅在2017年5月，國家發改委、能源局才發布“推動絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路能源合作愿景與行動”于佳，王勇．中國光伏產業發展與“一帶一路”新機遇——基于新結構經濟學視角的解析[J]．西安交通大學學報（社會科學版），2020，（01）1-17．于佳，王勇．中國光伏產業發展與“一帶一路”新機遇——基于新結構經濟學視角的解析[J]．西安交通大學學報（社會科學版），2020，（01）1-17．在國際環境中，鑒于此前歐美國家制定的“雙反”政策，暴露了我國新能源（光伏）產業缺少行業標準等問題，造成了國外光伏企業寬進寬出、我國光伏企業嚴進嚴出的局面。針對各國之間的政策風險，我國政府應積極協助國際光伏行業企業維護其合法權益。特別是當反補貼、反傾銷等貿易保護盛行時，我國政府應加強國際社會的溝通，積極參與多邊貿易規則的制定和完善，盡量避免因缺少行業標準等問題導致過度損失的政策風險，為我國企業構建公平開放的客觀環境。漢能集團因在海外設立分公司，更多依托的是海外國家當地的光伏產業政策，對于光伏組件出口，未能借助國際合作政策。漢能集團更多地依靠以前在海外國家市場的歷史扎根經驗和原始積累，例如荷蘭、美國、德國、日本等海外國家新能源（光伏）產業發展早、起步快、技術先進，同時依托全資收購的四條全球頂級的產線，在國際市場才有了一席之地。促進我國新能源（光伏）產業發展的政策建議國際新能源（光伏）產業發展政策的經驗借鑒美國制定有效政策，保持產業穩定發展從1978年的《能源稅法案》開始，美國全力推動了太陽能利用，為新能源（光伏）產業創造了公平的競爭環境。2005年，美國政府加大重視力度，制定了“百萬屋頂計劃”能源部研發總投資共達7.66億元。同年，《能源政策法案》對居家和商業光伏用品的安裝提供30%的免稅政策，該法案規定了針對企業、個人在屋頂安裝太陽能設備的減免及抵扣稅額。在1992—2012年二十年中，能源部為太陽能和風能技術研發提供的大量研發資金，以2011年為例，分別達34億美元和12億美元。2010年，美國通過“千萬太陽能屋頂”計劃，利用十年時間在千萬屋頂上安裝總裝機量可達35GW的太陽能光伏系統，并每年投入專項資金進行補貼，補貼方式為太陽能系統投資成本的50%。孫紅湘．基于國別比較的中國光伏產業發展政策創新研究[J]．技術與創新管理，2015，（3）：230-247．2011年提出“Sunshot重大挑戰計劃”轉引自邊文越．世界主要發達國家能源政策研究與啟示[J]．中國科學院院刊，2019，（4）488-496．，美國能源部利用“多年國家實驗室合作”等方式，以“基礎研究、應用開發、技術轉化”為創新鏈，部署了“光伏研發”等一系列研究項目；成立了多個能源前沿研究中心推動協同創新。特別是2015年，麻省理工學院發布了《太陽能未來》研究報告中孫紅湘．基于國別比較的中國光伏產業發展政策創新研究[J]．技術與創新管理，2015，（3）：230-247．轉引自邊文越．世界主要發達國家能源政策研究與啟示[J]．中國科學院院刊，2019，（4）488-496．美國新能源（光伏）產業發展經驗豐富、成果豐碩，主要有以下三點可借鑒的經驗：一是著眼于全球領先的新能源（光伏）產業技術，戰略程度高，總體支持力度極大；二是美國光伏產業支持政策系統性強、連續性佳，稅收支持、融資支持、財政支持并舉，且補貼政策并不完全取決太陽能電池板的數量，而是覆蓋了光伏產業發展的各個階段，不僅如此，除補貼方式外，還充分利用稅收優惠和稅收減免手段；另外還對政策扶持效果進行動態調查，監測了政府政策的有效性，提高了資源的有效利用率；三是制定了科學的價格機制和動態調整機制，使得光伏價格和補貼價格如實反映市場的實際情況。德國加大重視力度，樹立整體戰略地位1999年，德國實施了“十萬太陽能屋頂計劃”，通過商業銀行直接向消費者提供優惠貸款。2000年以來，德國政府在此基礎上增加了光伏發電補貼。同時，將新能源產業健康有序發展提升到“基本國策”的戰略高度，從產學研結合的角度全面調整新能源產業扶持政策，轉變研發成果，優化扶持政策，進一步提高新能源產業發展效率。2004年《可再生能源法》規定，政府對新能源產業的補貼最遲在2009年前逐步減少，指出公共電力公司將義務以高出市場固定價格來回收在光伏系統安裝后20年內的電力，以分階段、分重點地推進光伏產業的市場化；2015年5月，歐盟啟動sharc25項目，支持CIGS薄膜技術。目標是將CIGS薄膜太陽能電池的最大轉換效率從21.7%提高到25%，并將歐洲組件的生產成本降低到35歐分/瓦。作為歐盟成員國，德國的薄膜太陽能電池受到鼓勵。2018年，德國政府通過“第七能源研究計劃——能源轉型創新”邊文越．世界主要邊文越．世界主要發達國家能源政策研究與啟示[J]．中國科學院院刊，2019，（4）：488-496．德國新能源（光伏）產業的主要經驗體現在：一是結合歐盟成員國優勢，大力推進產學研一體化發展模式，積極推進科研成果轉化；二是從頂層設計的角度將發展光伏產業作為國家的基本國策，高度重視光伏產業技術的研發和升級，利用《可再生能源法》等法律法規的修訂，逐步實現光伏產業的發展目標，特別是在產業政策方面，持續引導光伏產業從“政府主導”走向“市場競爭”，循序漸進地引導企業積極參與市場競爭。4.1.3日本采取強制措施，加大政策效果保障1974年，從“陽光計劃”開始，日本先后推出了“月光計劃（1978）”和“新陽光計劃（1994）”。1997年，日本首次躍居世界第一，累計太陽能發電量達到9萬多千瓦。2006年，光伏補貼政策驟然撤銷，造成市場萎靡。日本政府在意識到市場逐漸下降的趨勢后，果斷于2009年恢復了補貼政策。2004年出臺的《新能源產業化愿景》、2006年《新國家能源戰略》和2010年的《促進新能源利用特別措施法》，采取了責任制與補貼制相結合的措施，切實履行了由“服務型政府”向“管理型政府”的轉變，為新能源（光伏）產業發展提供了有效的法律保障。2018年，《第五次能源基本規劃》的頒布，奠定了日本新能源（光伏）產業的未來發展規劃的總基調。總體而言，首先，日本政府“有形手”有效發揮作用，光伏產業目標和規劃可操作性強；其次，高效利用法律和金融手段為新能源（光伏）產業的發展提供有力支持。再次，日本政府高度重視電網系統的穩定性。例如發電系統并網審批十分嚴格，流程極為復雜等。同時日本政府在制定標準規范的基礎上，給予并網優先權，具有一定得靈活性，為光伏產業發展提供了廣袤的市場空間；最后，在總體戰略布局指導下，日本高度重視新能源產業技術研發，對新能源產業技術研發突出的企業給予豐厚的投資補貼。同時，注重降低成本，增強產品性能，以消費者為導向，提高生產力水平，滿足消費者需求，推動光伏系統的普及，使日本企業在光伏系統性能、系統容量、安裝位置等方面取得了長效進步。我國新能源（光伏）產業發展政策的幾點建議合理把握產業發展方向，制定有序準入和退出機制（1）加強政策有效引導，優化調整產業結構政府應針對產業內部的不同特點，合理設計產業政策，進一步提升新能源（光伏）產業發展的戰略地位，制定穩定、長遠、建設性的發展戰略，尤其是鑒于我國新能源（光伏）產業處于下游環節易擴張、上游環節缺增長，發展極為不平衡的現狀，政府應降低對部分易擴張環節的支持強度。同時，要適度加大對那些發展緩慢環節的扶持力度，及時優化調整扶持政策，形成我國新能源（光伏）產業政策有序退出機制，發揮市場引導企業的基礎性和決定性作用，形成具有多數企業“自主造血”的整體布局，推進光伏產業鏈各環節之間的有效協調。舉例來說，為保持新能源（光伏）產業政策在產業初期有效，而在擴張期無效，可將是否能自主獲得銀行大規模融資作為在產業進入擴張期產業政策退出的信號。重視產業政策體系建設，改善產業發展模式①重構補貼政策體系，提高核心產業創新能力由于前期我國政府在鼓勵核心產業技術進步的產業政策較少，特別是單一的補貼只會導致光伏產業發電市場的短期擴張，現階段中國的光伏組件的生產規模和產能已處于世界領先水平，且基本已達到飽和狀態，國內終端光伏發電項目市場的擴大并不能顯著提高光伏產業的產量，也并沒有起到降低成本的作用。因此，需提高政策支持的針對性，落實補貼政策的精準性，根據新能源（光伏）產業發展狀況準確定位補貼項目，有的放矢。②打造公平競爭環境，促進國內市場有序進行我國構建了以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，新能源（光伏）產業政策需要適應WTO等國際組織的要求和規則，以打造公平競爭的市場環境。同時，運用公平競爭審查等方式，防止扶持政策架空競爭政策推動產業政策由歧視性、選擇性向包容性、功能性轉變，以引導性資金和獎勵代替補貼，推動新能源（光伏）產業政策由直接干預向間接引導轉變。③增設產業強制性規則，提升行業門檻科學性政府增設強制性規則將有助于企業充分考慮光伏產業鏈相關環節的技術等特點與自身條件的匹配，以防止企業盲目跟風，過分追求政府制定的短期扶持政策的“租金”，避免“尋租”以及“搭便車”行為的發生，企業應正確評估自身是否能夠達到進入光伏產業鏈目標環節的要求，當在經營出現困難時，要充分提高抵御外部沖擊的能力，更不能草率退出。④采用多種融資政策，加大產業資金保障力度為改善新能源（光伏）產業融資外部環境，政府應廣泛拓寬融資渠道，可通過政府設立專項扶持基金，例如搭建信托融資平臺、適時調整政策等多種方式引導民間資本進入光伏技術研發企業，實現資金保障方式多元化、融資渠道多樣化，促進光伏產業技術交易，提高光伏產業科技成果轉化率。⑤加大科技服務政策，增強可持續性服務支持構建光伏產業科技信息服務共享平臺，有利于增強我國新能源（光伏）產業發展的持續性。一方面，為從事光伏產業的企業提供先進的光伏技術經驗和前沿信息，形成一個新能源（光伏）產業技術市場，從而使各個光伏企業及時了解光伏技術動態