控規(guī)開(kāi)展趨勢(shì)及問(wèn)題研究主講人：李江云北京.2009年9月案例分析理論開(kāi)展研究技術(shù)開(kāi)展研究典型問(wèn)題剖析淵源反思現(xiàn)實(shí)困境規(guī)劃出路開(kāi)展趨勢(shì)法制化科學(xué)管理現(xiàn)狀內(nèi)容和方法技術(shù)體系美國(guó)區(qū)劃控規(guī)課程框架我國(guó)控規(guī)科學(xué)編制控規(guī)研討內(nèi)容緣起和本質(zhì)現(xiàn)狀和趨勢(shì)困境和出路1.國(guó)外區(qū)劃開(kāi)展德國(guó)的區(qū)劃普遍認(rèn)為，區(qū)劃起源于十九世紀(jì)末期的德國(guó)。1884年，德國(guó)在Altona率先實(shí)行區(qū)劃，隨后法蘭克福〔1891〕、柏林〔1892〕、漢堡〔1896〕、紐綸堡〔1902〕、慕尼黑〔1903〕相繼制訂了土地分區(qū)管理?xiàng)l例。1909年，英國(guó)也有了區(qū)劃。區(qū)劃成為立法措施并得到普遍意義的開(kāi)展是在1916年美國(guó)紐約提出第一部區(qū)劃法之后。一、緣起和本質(zhì)美國(guó)的區(qū)劃法〔Zoning〕19世紀(jì)初，隨著城市人口聚集，土地利用強(qiáng)度加大，為了在自己擁有的一片土地上獲取最大的個(gè)人利益，無(wú)節(jié)制地濫用土地造成了城市區(qū)域的衛(wèi)生條件下降，陽(yáng)光和空氣喪失，火災(zāi)危險(xiǎn)增加以及城市面貌被破壞等惡果。為了城市的整體利益，政府需要有管理城市土地的權(quán)利，德國(guó)的分區(qū)管理方法被引入美國(guó)，并逐漸實(shí)踐開(kāi)展。在律師EdwardBassett等人建議下，紐約市議會(huì)及地方政府在1916年7月25日根據(jù)聯(lián)邦憲法為保護(hù)民眾的“健康、平安、福利和道德”，通過(guò)了“紐約市用地區(qū)劃條例”，此管理規(guī)那么是由早先的三種土地使用管理控制的方法——建筑物高度限制〔1909年〕、建筑物退縮〔1912年〕及使用控制〔1915年〕合并而成，并首次提出警察權(quán)〔PolicePower〕應(yīng)用于土地使用的概念。這一法案的意義在于，首次通過(guò)法律的形式將私有土地納入了城市規(guī)劃控制的有序開(kāi)展軌道。何謂區(qū)劃Zoningisadeviceoflanduseregulationusedbylocalgovernmentsinmostdevelopedcountries.Thewordisderivedfromthepracticeofdesignatingpermittedusesoflandbasedonmappedzoneswhichseparateonesetoflandusesfromanother.Zoningmaybeuse-based(regulatingtheusestowhichlandmaybeput),oritmayregulatebuildingheight,lotcoverage,andsimilarcharacteristics,orsomecombinationofthese.——來(lái)自維基百科的定義摘錄翻譯：區(qū)劃是大多數(shù)興旺國(guó)家的地方政府用以管制土地用途的一種工具。它可以標(biāo)準(zhǔn)建筑高度、地塊密度以及類(lèi)似的屬性，或者某種以上屬性的綜合。區(qū)劃的精髓和要義初衷是保護(hù)即得利益,本質(zhì)是對(duì)利益分配的認(rèn)定與控制。其作用如下：通過(guò)減輕開(kāi)發(fā)密度來(lái)改善居住條件；幫助市政府分布公用設(shè)施；限制開(kāi)發(fā)的天際線改善防火、衛(wèi)生條件和提高交通效率；穩(wěn)定土地價(jià)格；將工業(yè)使用和居住使用分開(kāi)，活在事實(shí)上隔離一切不希望的使用。

核心價(jià)值觀：大多數(shù)的實(shí)踐中，區(qū)劃依據(jù)不是公共利益準(zhǔn)那么，而是“保護(hù)已建立起來(lái)的地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征的同一性，以便保持土地的價(jià)值，以防止外部低等階層的闖入”。資料來(lái)源：尹稚，城市規(guī)劃工作中的綜合性土地利用規(guī)劃研究[博士學(xué)位論文]，清華大學(xué)，1992.8區(qū)劃法的重要價(jià)值區(qū)劃法使社區(qū)可以利用它控制土地利用。因?yàn)樗哂邢喈?dāng)大的權(quán)利能夠使社區(qū)到達(dá)預(yù)期的目的，而且不必付出任何費(fèi)用。由于區(qū)劃法對(duì)于土地利用類(lèi)型、范圍和密集程度做出了各種限制使得土地?fù)碛姓卟荒茈S心所欲地任意開(kāi)發(fā)，土地不一定能夠到達(dá)其最大的利用率，然而，也不必因?yàn)橛纱硕鸬姆康禺a(chǎn)價(jià)值的減少而付給房地產(chǎn)擁有者任何補(bǔ)償費(fèi)用。由此，區(qū)劃成為實(shí)施城市建設(shè)與設(shè)計(jì)管理的有力工具。以公共利益的原因，可以限制土地的開(kāi)展權(quán)力。區(qū)劃的突出特點(diǎn)法制化區(qū)劃法本質(zhì)是一種地方法規(guī)，它是城市政府為了對(duì)城市土地開(kāi)發(fā)進(jìn)行控制而制訂的條例。區(qū)劃?rùn)?quán)建立在警察權(quán)力〔policepower)根底上，對(duì)這種權(quán)利的裁決在法院手中，因此區(qū)劃的實(shí)質(zhì)是地方或國(guó)家層面上的法律過(guò)程。區(qū)劃法公布的一段時(shí)期，美國(guó)出現(xiàn)大量私人土地開(kāi)展權(quán)與公共控制之間的爭(zhēng)端，最終通過(guò)法庭按程序做出裁決而得到解決。

程式化——公開(kāi)程序和廣泛的公眾參與區(qū)劃的修訂和變動(dòng)都通過(guò)公開(kāi)程序，包含有法律援助的公眾參與過(guò)程。TheWashingtonZoningCommission’sJuly28publichearingonaproposaltobuildaninnandresortat101WykehamRoaddrewmorethan50people.ApplicantMatthewKlauerspokeofhisplansfora54-roomresortwithrestaurant,spa,tenniscourtsandswimmingpoolonthe27-acresiteofaformerprivateschool.重要原那么公共利益原那么區(qū)劃通過(guò)法律賦有的權(quán)利，以公共利益為出發(fā)限制約束土地開(kāi)展權(quán)。在區(qū)劃中，幾乎每一個(gè)影響地價(jià)的重要變量都得到了嚴(yán)格的控制，而非控制視覺(jué)美感，視覺(jué)美感通過(guò)其它引導(dǎo)性手段來(lái)控制。公平性原那么區(qū)劃的另一精髓是“求同”原那么，即在同一區(qū)位相鄰地段的控制要求根本一致，甚至在其根底層面產(chǎn)權(quán)地塊的劃分上也根本保持一致，表達(dá)了公平性原那么。

區(qū)劃的開(kāi)展和變革初期的區(qū)劃法只能保證建設(shè)出不太壞的城市，但不能保證建設(shè)出有特色和有魅力的城市。1961年，紐約對(duì)區(qū)劃法進(jìn)行了全面的修改，增設(shè)了城市設(shè)計(jì)導(dǎo)引原那么和設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等新內(nèi)容，增加了設(shè)計(jì)評(píng)審過(guò)程，使區(qū)劃成為實(shí)施城市建設(shè)與設(shè)計(jì)管理的有力工具。在控制內(nèi)容中增加了容積率〔FloorAreaRatio簡(jiǎn)寫(xiě)FAR〕、天空曝光面〔SkyExposurePlane〕、空地率〔OpenSpaceRatio〕等內(nèi)容。另外，為克服早期傳統(tǒng)區(qū)劃技術(shù)控制缺乏彈性和適應(yīng)性的弱點(diǎn)，出現(xiàn)了規(guī)劃單元開(kāi)發(fā)〔PlannedUnitDevelopment〕、獎(jiǎng)勵(lì)區(qū)劃〔IncentiveZoning〕、開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓〔DevelopmentRightsTransfer〕等控制引導(dǎo)政策。右表資料來(lái)源：張?zhí)K梅、顧朝林，深圳法定圖那么的幾點(diǎn)思考，城市規(guī)劃，2000年第8期控制參數(shù)之——天空曝光面

概念

天空曝光面指的是建筑從一定高度開(kāi)始的斜面，對(duì)于其斜率區(qū)劃有嚴(yán)格的規(guī)定。它的出現(xiàn)是為了更好地提供采光和通風(fēng)，特別是在中-高密度的地區(qū)。資料來(lái)源：紐約市政府網(wǎng)站://區(qū)劃的土地用途及控制通常的做法是，地方政府以法律的強(qiáng)制手段將城市的土地按級(jí)差的方法劃分為商業(yè)設(shè)施區(qū)、公寓住宅區(qū)、別墅住宅區(qū)、輕工業(yè)區(qū)和重工業(yè)區(qū)，土地的價(jià)值也隨之逐級(jí)降低。紐約區(qū)劃法采取通那么式規(guī)定的典型技術(shù)方法，將用地區(qū)劃分得很細(xì)致并對(duì)應(yīng)不同的指標(biāo)規(guī)定。在其通那么的規(guī)定下，用地的開(kāi)發(fā)屬性變更需要通過(guò)區(qū)劃分類(lèi)的變更。其區(qū)劃用地分為三大區(qū)〔Districts〕，即居住、商業(yè)、制造業(yè)區(qū)。其中居住區(qū)域〔ResidencesDistricts〕分為10中類(lèi)〔R1到R10〕，中類(lèi)下還有小類(lèi)。商業(yè)區(qū)分為8類(lèi)〔C1到C8〕、制造業(yè)分為3類(lèi)〔M1到M3〕。具體的分類(lèi)根本上按照開(kāi)發(fā)強(qiáng)度遞增排列。

用地分類(lèi)和圖示資料來(lái)源：紐約市政府網(wǎng)站://曼哈頓區(qū)劃索引圖舊金山的法定圖那么2.我國(guó)控規(guī)的起源和方法演變控規(guī)伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生而出現(xiàn)。其雛形首先出現(xiàn)在上海市：1982年上海市編制了虹橋開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃，是中國(guó)控制性詳細(xì)規(guī)劃的開(kāi)河之作。該規(guī)劃是在市府批準(zhǔn)的駐滬領(lǐng)事館集中建設(shè)區(qū)，根據(jù)外資建設(shè)的國(guó)際慣例要求，借鑒美國(guó)區(qū)劃技術(shù)〔zoning〕，編制了土地出讓規(guī)劃。規(guī)劃對(duì)用地進(jìn)行分區(qū)和土地細(xì)分，確定了每個(gè)地塊的用地性質(zhì)、用地面積、容積率、建筑密度、建筑后退、建筑高度限制、車(chē)輛出入口方位及小汽車(chē)停車(chē)庫(kù)位等8項(xiàng)控制指標(biāo)，受到外商的歡送。規(guī)劃打破了傳統(tǒng)“擺房子”式的詳細(xì)規(guī)劃模式，以一套經(jīng)過(guò)相關(guān)研究的明確的規(guī)劃指標(biāo)體系，以適應(yīng)規(guī)劃管理和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的土地出讓行為。資料來(lái)源：城市規(guī)劃資料集第四分冊(cè)，中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2002.蔡震，《控規(guī)的開(kāi)展趨勢(shì)》，清華大學(xué)碩士論文，2004.上海虹橋新區(qū)詳細(xì)規(guī)劃——用地布局圖3方面突出特點(diǎn)：1、用綜合指標(biāo)體系控制城市建設(shè)，更表達(dá)出規(guī)劃工作對(duì)城市建設(shè)予以控制引導(dǎo)的本質(zhì)；2、綜合指標(biāo)體系確實(shí)定中引入城市設(shè)計(jì)研究以期控制城市空間環(huán)境；3、區(qū)分了控制性指標(biāo)和引導(dǎo)性指標(biāo)。控規(guī)的開(kāi)展——1986年的桂林中心區(qū)工程蘇州桐芳巷改造規(guī)劃〔1987年〕按現(xiàn)狀——規(guī)劃——管理進(jìn)行三次分區(qū)，區(qū)分對(duì)待可開(kāi)發(fā)用地和公共設(shè)施。

汕頭龍湖片區(qū)分區(qū)規(guī)劃〔1989年〕適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的二級(jí)用地分類(lèi)，提出土地使用兼容表，探索了工業(yè)街坊的土細(xì)分開(kāi)發(fā)模式。步入成熟階段溫州舊城改造控制規(guī)劃〔1980年代末90年代初〕幾個(gè)相關(guān)課題研究：《上海市土地使用區(qū)劃管理法規(guī)的研究》〔上海市規(guī)劃局；《控制性詳細(xì)規(guī)劃編制方法〔建議稿〕》〔江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院〕溫州舊城改造控制規(guī)劃概況1988年開(kāi)始，溫州市在市政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下，開(kāi)展了舊城改造控制規(guī)劃的編制。規(guī)劃編制完成后經(jīng)市人民政府審查通過(guò)，公布實(shí)施。技術(shù)特點(diǎn)1、規(guī)劃文本與地方法規(guī)體系相配套，具有法律效力便于管理實(shí)施；2、規(guī)劃編制過(guò)程有設(shè)計(jì)人員、管理人員、市民代表等多方參與；3、分級(jí)管理區(qū)分控制等級(jí)，突出重點(diǎn)，解決主要矛盾；4、針對(duì)地方情況增加對(duì)私人建房和開(kāi)設(shè)商店的控制及規(guī)定；5、對(duì)于土地性質(zhì)的相容性提出控制方法和管理依據(jù)；6、土地使用分類(lèi)方法和代碼使用了正在編制的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)施和效果形成了規(guī)劃圖那么和文本對(duì)應(yīng)的成果形式，且均經(jīng)過(guò)市政府批準(zhǔn)，并形成了《溫州市舊城改造規(guī)劃管理試行方法》，具有一定的法律效力。它是對(duì)當(dāng)時(shí)各種控規(guī)編制的總結(jié)和集大成者，它廣泛吸取了國(guó)內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，具有廣泛的影響，而且實(shí)踐證明切實(shí)具有積極的作用。區(qū)劃和控規(guī)的比較資料來(lái)源：中美城市開(kāi)發(fā)控制機(jī)制的比較，范潤(rùn)生，中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)2002年年會(huì)論文集：城市經(jīng)營(yíng)與管理制度背景不同，實(shí)行區(qū)劃的國(guó)家多為私有制國(guó)家。區(qū)劃作為法律而存在，我國(guó)的控規(guī)通常為具法律效力的技術(shù)文件〔具備立法權(quán)的城市除外〕；區(qū)劃控制內(nèi)容和參數(shù)更為細(xì)致嚴(yán)格，控規(guī)相對(duì)更加粗放；控規(guī)的很多創(chuàng)新和開(kāi)展也取材于區(qū)劃，如城市設(shè)計(jì)引導(dǎo)、街區(qū)規(guī)劃、包含性規(guī)劃等。控規(guī)的演變和進(jìn)化小結(jié)方法和趨勢(shì)目標(biāo)：從初始單純效勞于土地出讓到控制引導(dǎo)城市建設(shè)；技術(shù)方法：從簡(jiǎn)單粗曠到周密多樣化；從少量控制指標(biāo)到綜合豐富的控制引導(dǎo)內(nèi)容；從僅排房子定指標(biāo)到引入公眾參與、經(jīng)濟(jì)分析、城市設(shè)計(jì)導(dǎo)控、交通承載力平衡、環(huán)評(píng)等手段和內(nèi)容；從局部地段編制到按照近期建設(shè)規(guī)劃全覆蓋；開(kāi)展趨勢(shì)：從單純解決建設(shè)管理問(wèn)題到解決社會(huì)公平問(wèn)題；從解決開(kāi)展的“效率”到解決開(kāi)展的“公平”和“正義”。目標(biāo)和作用伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和土地有償使用而產(chǎn)生的規(guī)劃；借鑒區(qū)劃、開(kāi)發(fā)許可技術(shù)的中國(guó)特色的規(guī)劃；尋求開(kāi)發(fā)建設(shè)和設(shè)施的平衡，控制土地開(kāi)展的必要管理手段。第一階段1990年實(shí)施的《城市規(guī)劃法》明確了控規(guī)的法定規(guī)劃地位；1991年的《城市規(guī)劃編制方法》中，列入了控制性詳細(xì)規(guī)劃的內(nèi)容，并明確了編制要求；1990年出臺(tái)了《城市規(guī)劃用地分類(lèi)》等相關(guān)技術(shù)管理配套內(nèi)容，到1995年，建設(shè)部制定了《城市規(guī)劃編制方法實(shí)施細(xì)那么》，標(biāo)準(zhǔn)了控制性詳細(xì)規(guī)劃的具體編制內(nèi)容和要求。第二階段以深圳市法定圖那么為標(biāo)志的控規(guī)法定化進(jìn)程；2005年的《城市規(guī)劃編制方法》，強(qiáng)化了控規(guī)的編制內(nèi)容和要求。第三階段2008年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，先規(guī)劃后建設(shè)、規(guī)劃條件前置等內(nèi)容。控規(guī)法定地位的開(kāi)展歷程《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》進(jìn)一步提升控規(guī)的作用和地位先規(guī)劃后建設(shè)第四條制定和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約開(kāi)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原那么，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護(hù)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口開(kāi)展、國(guó)防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共平安的需要。以控規(guī)作為劃撥、出讓土地的前置條件第三十七條在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以劃撥方式提供國(guó)有土地使用權(quán)的建設(shè)工程，經(jīng)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)、核準(zhǔn)、備案后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)提出建設(shè)用地規(guī)劃許可申請(qǐng)，由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃核定建設(shè)用地的位置、面積、允許建設(shè)的范圍，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證。第三十八條在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以出讓方式提供國(guó)有土地使用權(quán)的，在國(guó)有土地使用權(quán)出讓前，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等規(guī)劃條件，作為國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的組成局部。未確定規(guī)劃條件的地塊，不得出讓國(guó)有土地使用權(quán)。法律地位第十九條城市人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)根據(jù)城市總體規(guī)劃的要求，組織編制城市的控制性詳細(xì)規(guī)劃，經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)人民政府備案。第二十條鎮(zhèn)人民政府根據(jù)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的要求，組織編制鎮(zhèn)的控制性詳細(xì)規(guī)劃，報(bào)上一級(jí)人民政府審批。縣人民政府所在地鎮(zhèn)的控制性詳細(xì)規(guī)劃，由縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)根據(jù)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的要求組織編制，經(jīng)縣人民政府批準(zhǔn)后，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)人民政府備案。

注：對(duì)于控制性詳細(xì)規(guī)劃的審批程序，城市規(guī)劃法中并未要求相應(yīng)城市人大的審查，控規(guī)本身的法律地位模糊。如果參照憲法、組織法的精神，其制訂過(guò)程意味著它只是(具有法律效力的〕技術(shù)文件。《城市規(guī)劃編制方法》〔2005年〕的相關(guān)規(guī)定第七條城市規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個(gè)階段。大、中城市根據(jù)需要，可以依法在總體規(guī)劃的根底上組織編制分區(qū)規(guī)劃。城市詳細(xì)規(guī)劃分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。第十一條城市人民政府負(fù)責(zé)組織編制城市總體規(guī)劃和城市分區(qū)規(guī)劃。具體工作由城市人民政府建設(shè)主管部門(mén)〔城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)〕承擔(dān)。城市人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)城市總體規(guī)劃，結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)開(kāi)展規(guī)劃以及土地利用總體規(guī)劃，組織制定近期建設(shè)規(guī)劃。控制性詳細(xì)規(guī)劃由城市人民政府建設(shè)主管部門(mén)〔城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)〕依據(jù)已經(jīng)批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃或者城市分區(qū)規(guī)劃組織編制。修建性詳細(xì)規(guī)劃可以由有關(guān)單位依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃及建設(shè)主管部門(mén)〔城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)〕提出的規(guī)劃條件，委托城市規(guī)劃編制單位編制。第十六條在城市總體規(guī)劃報(bào)送審批前，城市人民政府應(yīng)當(dāng)依法采取有效措施，充分征求社會(huì)公眾的意見(jiàn)。在城市詳細(xì)規(guī)劃的編制中，應(yīng)當(dāng)采取公示、征詢等方式，充分聽(tīng)取規(guī)劃涉及的單位、公眾的意見(jiàn)。對(duì)有關(guān)意見(jiàn)采納結(jié)果應(yīng)當(dāng)公布。第十七條城市總體規(guī)劃調(diào)整，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定向規(guī)劃審批機(jī)關(guān)提出調(diào)整報(bào)告，經(jīng)認(rèn)定后依照法律規(guī)定組織調(diào)整。城市詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整，應(yīng)當(dāng)取得規(guī)劃批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的同意。規(guī)劃調(diào)整方案，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)，聽(tīng)取有關(guān)單位和公眾的意見(jiàn)，并將有關(guān)意見(jiàn)的采納結(jié)果公示。第二十四條編制城市控制性詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)依據(jù)已經(jīng)依法批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃，考慮相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的要求，對(duì)具體地塊的土地利用和建設(shè)提出控制指標(biāo)，作為建設(shè)主管部門(mén)〔城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)〕作出建設(shè)工程規(guī)劃許可的依據(jù)。編制內(nèi)容〔《規(guī)劃編制方法》要求〕第四十一條控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：〔一〕確定規(guī)劃范圍內(nèi)不同性質(zhì)用地的界線，確定各類(lèi)用地內(nèi)適建，不適建或者有條件地允許建設(shè)的建筑類(lèi)型。〔二〕確定各地塊建筑高度、建筑密度、容積率、綠地率等控制指標(biāo)；確定公共設(shè)施配套要求、交通出入口方位、停車(chē)泊位、建筑后退紅線距離等要求。〔三〕提出各地塊的建筑體量、體型、色彩等城市設(shè)計(jì)指導(dǎo)原那么；〔四〕根據(jù)交通需求分析，確定地塊出入口位置、停車(chē)泊位、公共交通場(chǎng)站用地范圍和站點(diǎn)位置、步行交通以及其它交通設(shè)施。規(guī)定各級(jí)道路的紅線、斷面、交叉口形式及渠化措施、控制點(diǎn)坐標(biāo)和標(biāo)高。〔五〕根據(jù)規(guī)劃建設(shè)容量，確定市政工程管線位置、管徑和工程設(shè)施的用地界線，進(jìn)行管線綜合。確定地下空間開(kāi)發(fā)利用具體要求。〔六〕制定相應(yīng)的土地使用與建筑管理規(guī)定。第四十二條控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的各地塊的主要用途、建筑密度、建筑高度、容積率、綠地率、根底設(shè)施和公共效勞設(shè)施配套規(guī)定應(yīng)當(dāng)作為強(qiáng)制性內(nèi)容。第四十四條控制性詳細(xì)規(guī)劃成果應(yīng)當(dāng)包括規(guī)劃文本、圖件和附件。圖件由圖紙和圖那么兩局部組成，規(guī)劃說(shuō)明、根底資料和研究報(bào)告收入附件。二、開(kāi)展現(xiàn)狀和趨勢(shì)2.1開(kāi)展現(xiàn)狀編制體系編制內(nèi)容2.2開(kāi)展趨勢(shì)法制化科學(xué)管理科學(xué)編制開(kāi)展現(xiàn)狀——折衷的技術(shù)體系復(fù)合控制模式——許可〔判例〕+通那么+契約控制性詳細(xì)規(guī)劃是我國(guó)所特有的規(guī)劃類(lèi)型，是以城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，詳細(xì)規(guī)定城市建設(shè)的各項(xiàng)具體控制指標(biāo)和其他規(guī)劃管理要求，為深入設(shè)計(jì)提供設(shè)計(jì)條件，為城市建設(shè)依法管理和依法行政提供依據(jù)的規(guī)劃。但我國(guó)的開(kāi)發(fā)申請(qǐng)的審批方式既不是通那么式，又不是完全的判例式，而是兩者結(jié)合的方式。在實(shí)施土地招拍掛，政府壟斷土地市場(chǎng)之后，又增加了契約模式。在我國(guó)目前城市化高速開(kāi)展階段，城市開(kāi)發(fā)建設(shè)熱情空前高漲，為適應(yīng)高效的開(kāi)發(fā)運(yùn)作需要，控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)該提供通那么式的控制模式，提高操作的法制透明度和工作效率。許可制有助于發(fā)揮其彈性，增加規(guī)劃的適應(yīng)性。我國(guó)的土地使用控制模式既不是完全的規(guī)劃主導(dǎo)型，更不是區(qū)劃主導(dǎo)型，應(yīng)該是偏于規(guī)劃主導(dǎo)型的一種綜合型的土地使用控制模式。這就要求我們采取城市規(guī)劃與城市立法相結(jié)合的方式來(lái)控制城市土地使用，目前的控制性詳細(xì)規(guī)劃根本上還屬于規(guī)劃層面，在城市立法上還有廣闊的開(kāi)展空間。另一方面，為彌補(bǔ)通那么式的彈性和適應(yīng)性缺乏的方面，提供具有針對(duì)性的引導(dǎo)控制內(nèi)容，通過(guò)靈活但符合法定程序的修改，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，成為判例式管理的根底。同時(shí)，通過(guò)廣泛的公眾參與、嚴(yán)密的監(jiān)督反響機(jī)制最大限度地消除判例式管理的不良因素。英國(guó)的開(kāi)發(fā)許可1960—70年代，英國(guó)確立了開(kāi)展規(guī)劃的二級(jí)體系，即戰(zhàn)略性的結(jié)構(gòu)規(guī)劃〔StructurePlan〕和實(shí)施性的地方規(guī)劃〔LocalPlan〕。地方規(guī)劃由地方政府編制，不需要上報(bào)環(huán)境與交通部，但必須與結(jié)構(gòu)規(guī)劃的開(kāi)展政策相符合。地方規(guī)劃的任務(wù)是制定未來(lái)10年詳細(xì)開(kāi)展政策和建議，包括土地使用、環(huán)境改善和交通管理方面，為開(kāi)發(fā)控制提供依據(jù)。地方規(guī)劃的編制過(guò)程包括磋商、質(zhì)詢和修改三個(gè)階段，在所有的這些階段中，公眾參與(包括一般公眾、土地業(yè)主和開(kāi)發(fā)商等)是地方規(guī)劃編制過(guò)程的重要環(huán)節(jié)。開(kāi)發(fā)商假設(shè)對(duì)地方規(guī)劃當(dāng)局的決定不滿，發(fā)生行政爭(zhēng)議時(shí)，可以向中央政府的有關(guān)規(guī)劃復(fù)議委員會(huì)提出申請(qǐng)，要去對(duì)地方規(guī)劃當(dāng)局的決定進(jìn)行復(fù)議。開(kāi)發(fā)商假設(shè)對(duì)復(fù)議結(jié)果仍不滿意，可繼續(xù)向最高法院提出上訴，但法庭只能對(duì)復(fù)議的程序性問(wèn)題進(jìn)行審議，而不能對(duì)復(fù)議的合理性作出司法裁決。復(fù)議的程序過(guò)程包括了書(shū)面報(bào)告程序，聽(tīng)證會(huì)程序、聆訊會(huì)程序以及最后決定。復(fù)議的具體程序比較復(fù)雜，但任何復(fù)議成功的時(shí)機(jī)主要依賴于方案的合理性及其與地方和國(guó)家政策相適應(yīng)的程度。美國(guó)區(qū)劃的通那么式控制〔1〕用地分類(lèi)表達(dá)密度分類(lèi)住宅用地是按照密度的從低到高的不同劃分，公共設(shè)施分類(lèi)主要是按效勞、建設(shè)規(guī)模從小到大的原那么劃分。用地分類(lèi)就已先期植入了密度的設(shè)定。〔2〕通那么式控制不同具體分類(lèi)對(duì)應(yīng)不同的一套指標(biāo)，包括容積率、人口密度、空地率。除特定區(qū)外，無(wú)論在那里，只要屬于同一具體分類(lèi)，就要嚴(yán)格遵守同一套建設(shè)通那么的限制。

香港的批地契約香港的城市規(guī)劃體系可分三個(gè)層面：全港、次區(qū)域及地區(qū)，即宏觀、中觀與微觀的規(guī)劃。法定圖那么為管理核心，也是土地批租的直接依據(jù)。批地契約管制。在法定圖那么實(shí)施的層面上，還有批地契約這樣的重要管制手段，是一種適應(yīng)土地政府所有制度的具有很強(qiáng)控制能力的規(guī)劃體系。在香港不管以何種批租方式獲得土地，土地開(kāi)展商都必須與政府訂立批租土地契約，即“地契”。地契通常依據(jù)法規(guī)條款由政府有關(guān)部門(mén)擬訂。土地契約不僅明確規(guī)定租用年期，租金賦稅，同時(shí)對(duì)于土地的使用進(jìn)行了嚴(yán)格具體的規(guī)定。批地契約不僅對(duì)建設(shè)過(guò)程中的用地進(jìn)行控制，而且對(duì)今后的使用活動(dòng)也同樣具有控制效力，具有延續(xù)性。〔由于土地二級(jí)市場(chǎng)活潑〕批地條款詳細(xì)規(guī)定了拍賣(mài)土地使用的具體條件，包括適用于所有土地的一般條款，例如按期繳納租金、稅費(fèi)、違約收回土地等，也包括針對(duì)特定地塊的具體批地條件，例如使用年期、續(xù)展期限、土地用途、建筑高度、容積率、最低投資額等。我國(guó)的現(xiàn)實(shí)土地出讓方式的革命性的轉(zhuǎn)變〔土地招拍掛，政府壟斷土地供給〕將推進(jìn)土地開(kāi)發(fā)建設(shè)的批地契約控制，大大提高控規(guī)的地位，并增強(qiáng)城市規(guī)劃對(duì)于城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的調(diào)控能力。由于經(jīng)濟(jì)的周期性變動(dòng)和地方對(duì)土地財(cái)政的依賴，導(dǎo)致控規(guī)的編制難、執(zhí)行難。從形體設(shè)計(jì)走向形體示意；從形體示意到指標(biāo)抽象；從指標(biāo)抽象走向完整系統(tǒng)的控制性詳細(xì)規(guī)劃。

控規(guī)編制內(nèi)容和方法的三個(gè)階段圖那么+文本——具有法律效力的技術(shù)文件；說(shuō)明書(shū)——闡釋性的文件；其他〔城市設(shè)計(jì)導(dǎo)那么、交通承載力研究、經(jīng)濟(jì)分析等〕控規(guī)成果內(nèi)容控規(guī)編制方法編制程序:前期研究/用地規(guī)劃及工程規(guī)劃/用地細(xì)分/指標(biāo)確定/成果編制控制內(nèi)容:土地使用/建筑建造/設(shè)施配套/行為活動(dòng)控制方式:指標(biāo)量化/條文規(guī)定/圖那么標(biāo)定/城市設(shè)計(jì)引導(dǎo)賦值方法:形體模擬/經(jīng)驗(yàn)歸納/調(diào)查比較規(guī)劃控制指標(biāo)體系土地使用土地使用控制用地邊界用地面積用地性質(zhì)土地使用相容性環(huán)境容量控制容積率建筑密度居住人口密度綠地率空地率建筑建造建筑建造控制建筑高度建筑后退建筑間距城市設(shè)計(jì)引導(dǎo)建筑體量建筑色彩建筑形式其他環(huán)境要求建筑空間組合建筑小品設(shè)置規(guī)劃控制指標(biāo)體系設(shè)施配套市政設(shè)施配套給水設(shè)施排水設(shè)施供電設(shè)施交通設(shè)施其他公共設(shè)施配套教育設(shè)施醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施商業(yè)服務(wù)設(shè)施行政辦公設(shè)施文娛體育設(shè)施附屬設(shè)施其他行為活動(dòng)交通活動(dòng)控制交通組織出入口方位及數(shù)量裝卸場(chǎng)地規(guī)定環(huán)境保護(hù)規(guī)定噪音震動(dòng)等允許標(biāo)準(zhǔn)值水污染允許排放量水污染允許排放濃度廢氣污染允許排放量固體廢氣物控制其他新舊《編制方法》的控規(guī)編制內(nèi)容比較與變化舊《編制辦法》內(nèi)容新《編制辦法》內(nèi)容主要變化1）詳細(xì)規(guī)定所規(guī)劃范圍內(nèi)各類(lèi)不同使用性質(zhì)用地的界線，規(guī)定各類(lèi)用地內(nèi)適建，不適建或者有條件地允許建設(shè)的建筑類(lèi)型；1）確定規(guī)劃范圍內(nèi)不同性質(zhì)用地的界線，確定各類(lèi)用地內(nèi)適建，不適建或者有條件地允許建設(shè)的建筑類(lèi)型；無(wú)2）規(guī)定各地塊建筑高度、建筑密度、容積率、綠地率等控制指標(biāo)；規(guī)定交通出入口方位、停車(chē)泊位、建筑后退紅線距離、建筑間距等要求；2）確定各地塊建筑高度、建筑密度、容積率、綠地率等控制指標(biāo)；確定公共設(shè)施配套要求、交通出入口方位、停車(chē)泊位、建筑后退紅線距離等要求；增加了公共設(shè)施配套要求。3）提出各地塊的建筑體量、體型、色彩等要求；3）提出各地塊的建筑體量、體型、色彩等城市設(shè)計(jì)指導(dǎo)原則；強(qiáng)調(diào)了運(yùn)用城市設(shè)計(jì)的方法與手段。4）確定各級(jí)支路的紅線位置、控制點(diǎn)座標(biāo)和標(biāo)高；4）根據(jù)交通需求分析，確定地塊出入口位置、停車(chē)泊位、公共交通場(chǎng)站用地范圍和站點(diǎn)位置、步行交通以及其它交通設(shè)施。規(guī)定各級(jí)道路的紅線、斷面、交叉口形式及渠化措施、控制點(diǎn)坐標(biāo)和標(biāo)高；強(qiáng)調(diào)了交通需求分析的要求，增加了公共、步行及其它交通設(shè)施的要求，明確交叉口交通組織形式。5）根據(jù)規(guī)劃容量，確定工程管線的走向、管徑和工程設(shè)施的用地界線；5）根據(jù)規(guī)劃建設(shè)容量，確定市政工程管線位置、管徑和工程設(shè)施的用地界線，進(jìn)行管線綜合；確定地下空間開(kāi)發(fā)利用具體要求；增加工程管線綜合內(nèi)容，明確地下空間開(kāi)發(fā)利用具體要求。6）制定相應(yīng)的土地使用與建筑管理規(guī)定。6）制定相應(yīng)的土地使用與建筑管理規(guī)定。無(wú)控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的各地塊的主要用途、建筑密度、建筑高度、容積率、綠地率、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套規(guī)定應(yīng)當(dāng)作為強(qiáng)制性內(nèi)容。新增并明確了控規(guī)的強(qiáng)制性內(nèi)容。開(kāi)展趨勢(shì)1——法制化規(guī)劃立法及調(diào)整法制化行政管理法制化技術(shù)方法法制化接軌規(guī)劃立法控規(guī)立法包括控規(guī)的人大審批立法，廣義上還應(yīng)包括地方出臺(tái)的規(guī)劃管理?xiàng)l例〔如《廣東省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理?xiàng)l例》〕、技術(shù)管理規(guī)定以及配套的實(shí)施細(xì)那么等等。控規(guī)立法的實(shí)踐最早來(lái)自于深圳的法定圖那么。1998年7月1日，深圳市人大常委會(huì)正式公布實(shí)行了《深圳市城市規(guī)劃條例》，正式確立了深圳市城市規(guī)劃管理委員會(huì)和法定圖那么制度的法律地位。這實(shí)際上是建立了一個(gè)具有深圳特色的規(guī)劃體制。當(dāng)一般意義上的控規(guī)仍然只是具有法律效力的技術(shù)文件而不經(jīng)過(guò)地方人大審批時(shí)，深圳法定圖那么的出現(xiàn)具有里程碑的意義。它是我們所認(rèn)識(shí)的控規(guī)中一種最為直接和嚴(yán)格的立法過(guò)程，它直接借鑒自香港的法定圖那么。它將規(guī)劃文件關(guān)鍵內(nèi)容作為法律條款，通過(guò)立法機(jī)構(gòu)或立法機(jī)構(gòu)授權(quán)的機(jī)構(gòu)的審批獲得法律效力。當(dāng)然，這種規(guī)劃立法的前提是深圳市具有獨(dú)立立法權(quán)，并非大多數(shù)城市所能效仿。可以預(yù)見(jiàn)的是，伴隨著地方立法權(quán)擴(kuò)大的時(shí)代潮流和社會(huì)實(shí)踐，地方規(guī)劃立法將成為一種重要趨勢(shì)和方向。法定圖那么的困惑法定圖那么的優(yōu)點(diǎn)對(duì)公共利益有完整立法保障、嚴(yán)格的規(guī)劃審批及調(diào)整的審查程序。

法定圖那么的問(wèn)題效率問(wèn)題。相對(duì)冗長(zhǎng)的立法過(guò)程和相對(duì)緩慢的市場(chǎng)反響速度對(duì)于當(dāng)今處于快速開(kāi)展進(jìn)程中的城市客觀造成了效率和法治上的矛盾。它更適合于香港這樣的開(kāi)展成熟而建設(shè)相對(duì)趨緩的城市，可能不太適合于內(nèi)地大量處于高速開(kāi)展建設(shè)進(jìn)程中的城市。深圳推行法定圖那么初期進(jìn)展緩慢的歷史經(jīng)驗(yàn)，也從側(cè)面驗(yàn)證了它的使用特點(diǎn)。控規(guī)調(diào)整法制化相對(duì)于控規(guī)編制，控規(guī)實(shí)施問(wèn)題更多由于存在著管理中的“潛規(guī)那么”，規(guī)劃執(zhí)行起來(lái)往往障礙重重，其編制、管理實(shí)施與法制環(huán)境的建設(shè)需要在長(zhǎng)期的實(shí)踐過(guò)程當(dāng)中不斷完善。

發(fā)生在規(guī)劃實(shí)施當(dāng)中的規(guī)劃變動(dòng)——當(dāng)前的焦點(diǎn)建設(shè)階段的規(guī)劃變更由于往往直接涉及到公民的切身財(cái)產(chǎn)利益，在《行政許可法》、《物權(quán)法》生效后，由此引起的官司特別多。現(xiàn)象1——社會(huì)的熱點(diǎn)規(guī)劃變更——侵權(quán)——訴訟法制、社會(huì)的進(jìn)步，公民對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的認(rèn)知及其權(quán)利的呼聲更高漲，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中屢屢有和規(guī)劃變更相關(guān)的糾紛、訴訟，如北京的富潤(rùn)家園案例、芳古園案例等。規(guī)劃變更——重大購(gòu)房風(fēng)險(xiǎn)?規(guī)劃變更也被認(rèn)為是房改后社會(huì)步入商品房購(gòu)置階段后出現(xiàn)的重大購(gòu)房風(fēng)險(xiǎn)之一；在《樓市〉雜志的2003購(gòu)房人眼球關(guān)注的10大焦點(diǎn)中，規(guī)劃是否變更位列第三〔當(dāng)年排在前兩位的分別是房?jī)r(jià)是升是降、購(gòu)房合同條款是否合理、完善〕。現(xiàn)象2——潛規(guī)那么規(guī)劃變更改變規(guī)劃建設(shè)條件，也改變了開(kāi)發(fā)商的利潤(rùn)預(yù)期，成為一種為開(kāi)發(fā)商很快熟練的廉價(jià)工具，也是規(guī)劃管理部門(mén)最容易失守的城門(mén)，也一度是局部設(shè)計(jì)單位的搖錢(qián)樹(shù)。

后果——漸變地改變城市分散、零星的控規(guī)調(diào)整逐漸積累，最終爆發(fā)。由于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中住宅工程開(kāi)發(fā)具有投資回收快、收益高的特點(diǎn)，大量的控規(guī)調(diào)整工程的用地性質(zhì)調(diào)整都指向了居住類(lèi)。這種現(xiàn)象的普遍存在，導(dǎo)致這些局部地區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)失去平衡，帶來(lái)居住環(huán)境質(zhì)量下降、交通堵塞等一系列的問(wèn)題。北京CBD、望京新區(qū)是最明顯的例證。香港法定規(guī)劃申請(qǐng)及上訴的程序

在制定新的分區(qū)方案大綱圖或?qū)ΜF(xiàn)有圖那么進(jìn)行重要修訂前，需要先公布規(guī)劃研究報(bào)告，供公眾查詢或發(fā)表意見(jiàn)。規(guī)劃研究報(bào)告和公眾意見(jiàn)作為參考，圖那么草案送交各個(gè)部門(mén)征詢意見(jiàn)，直到公開(kāi)展示，供市民發(fā)表意見(jiàn)，受圖那么影響的人士可在此間提出反對(duì)。規(guī)劃委員會(huì)在聆訊和審議反對(duì)意見(jiàn)后，將圖那么草案提交特區(qū)行政長(zhǎng)官會(huì)同行政局審批，批準(zhǔn)后可供市民查閱。美國(guó)區(qū)劃的修改及變動(dòng)

區(qū)劃法的執(zhí)行有三項(xiàng)主要工作，即區(qū)劃的修訂；審核要求變更區(qū)劃的要求、投訴事件和特例；區(qū)劃的強(qiáng)制執(zhí)行。(1)區(qū)劃修改及程序修改區(qū)劃是地方政府最常見(jiàn)的工作之一，申請(qǐng)修改區(qū)劃實(shí)際就是要求修改法律，主管機(jī)構(gòu)可以修改，但要受憲法、州立法的限制。修改區(qū)劃的程序與最初通過(guò)區(qū)劃的程序相同，必須要經(jīng)過(guò)公眾聽(tīng)證，必須要經(jīng)過(guò)規(guī)劃委員會(huì)的預(yù)先審查、公開(kāi)聽(tīng)證等法定程序。在日常審批時(shí)，由規(guī)劃主管部門(mén)或規(guī)劃委員會(huì)直接修改用地控制法規(guī)是不合法的。區(qū)劃的修改可以由規(guī)劃委員會(huì)、納稅人以及社團(tuán)機(jī)構(gòu)等發(fā)起。修改一般分為區(qū)劃文本的修改和圖紙的修改。實(shí)際上，由于區(qū)劃法存在相當(dāng)?shù)木窒扌裕绻凑辗謪^(qū)規(guī)定的用途，其地價(jià)大大低于市場(chǎng)存在的其他用途的地價(jià)，地產(chǎn)擁有者必然懷有強(qiáng)烈的愿望，想方設(shè)法修改區(qū)劃法。而且，通過(guò)一些方法，有可能使得區(qū)劃法作出修改。玩分區(qū)游戲的不僅僅限于私人，市政府也經(jīng)常把相當(dāng)大批量的土地規(guī)劃到經(jīng)濟(jì)上不現(xiàn)實(shí)的程度。這樣做非常符合市政府的利益，使它們自己處于討價(jià)還價(jià)的有利地位。(2)區(qū)劃變動(dòng)及程序通常由于土地本身自然特點(diǎn)而無(wú)法滿足區(qū)劃法規(guī)的要求，開(kāi)發(fā)商可以申請(qǐng)變動(dòng)。如在一塊形狀不規(guī)那么的土地上，申請(qǐng)有關(guān)不必嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)建筑后退紅線的要求。又如區(qū)劃要求建筑形式為方形的地區(qū)內(nèi)，有一塊形狀特殊的用地，這個(gè)用地上的建筑形式也可以申請(qǐng)變動(dòng)。變動(dòng)用于減輕在用地和建筑形式上“不必要的難度”。但由于經(jīng)濟(jì)上的原因，申請(qǐng)變動(dòng)或申請(qǐng)變更規(guī)劃用地性質(zhì)的請(qǐng)求通常不會(huì)被批準(zhǔn)。變動(dòng)程序業(yè)主申請(qǐng)——區(qū)劃官員拒絕批準(zhǔn)許可擬申請(qǐng)的用途不符合有關(guān)條款的要求——業(yè)主向上訴委員會(huì)申請(qǐng)變動(dòng)——上訴委員會(huì)提前10-30天公布聽(tīng)證會(huì)日程——上訴委員會(huì)主持聽(tīng)證會(huì)——復(fù)查證據(jù)、了解事實(shí)真相后，做出肯定、修改或否決變動(dòng)請(qǐng)求——區(qū)劃官員按照上訴委員會(huì)裁決發(fā)放許可。行政管理法制化《行政許可法》、《物權(quán)法》等重要法律的出臺(tái)倒逼規(guī)劃行政管理的法制化進(jìn)程。法律環(huán)境的改善很大程度上改變了規(guī)劃人員慣有的理想藍(lán)圖式的思維方式。

《行政許可法》包含了三大制度和七大原那么，三大制度即行政許可的設(shè)定制度、行政許可的實(shí)施制度、行政許可的監(jiān)督和責(zé)任制度；七大原那么包括合法性原那么；公開(kāi)、公平、公正原那么；便民原那么、救濟(jì)原那么；信賴保護(hù)原那么；行政許可不得轉(zhuǎn)讓原那么；監(jiān)督原那么。《行政許可法》對(duì)于推進(jìn)、建立公眾參與制度的重要里程碑，對(duì)于保障公民權(quán)利能起到非常重要的作用。它對(duì)于制約行政審批部門(mén)、適應(yīng)反腐倡廉，控制行政管理部門(mén)自由裁量空間的必要法制進(jìn)程。《物權(quán)法》的公布和實(shí)施，表達(dá)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)和維護(hù)公共利益的共同需要，也使城市規(guī)劃面臨維護(hù)公共利益目標(biāo)同時(shí)保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)的使命。當(dāng)然，政府也可以通過(guò)征收的手段到達(dá)維護(hù)公共利益的目的，當(dāng)然前提必須是以公共利益的原因，盡管當(dāng)前對(duì)于公共利益的界定仍存在較多爭(zhēng)論。行政許可法的突出作用信賴保護(hù)原那么出于公共利益的控規(guī)調(diào)整，應(yīng)當(dāng)給受影響人以合理補(bǔ)償，從而增大隨意調(diào)整的本錢(qián)，客觀上降低調(diào)整出現(xiàn)的可能。行政許可期限制度——控規(guī)調(diào)整申請(qǐng)的批復(fù)時(shí)限。行政許可公開(kāi)的原那么——對(duì)于控規(guī)調(diào)整、規(guī)劃變更類(lèi)型的行政許可，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)，并使公眾可以查閱。行政許可申辯、陳述以及聽(tīng)證制度對(duì)規(guī)劃的相應(yīng)影響謹(jǐn)防規(guī)劃觸雷——規(guī)劃管理者行事倍加小心，唯恐規(guī)劃許可前后矛盾陷入法律訴訟的漩渦，唯恐不當(dāng)?shù)男姓芾砟程鞂⒆约核蜕媳桓嫦Ｒ虼耍匾?guī)需要仔細(xì)核對(duì)、反復(fù)斟酌，防止出現(xiàn)沒(méi)有公共利益追求情況下和已有有效行政許可相矛盾的內(nèi)容。理想尊重現(xiàn)實(shí)——城市不再是理性和完美的圖案、純粹和完整的功能分區(qū)，而應(yīng)當(dāng)更多地考慮復(fù)雜的現(xiàn)狀和已有行政許可。如北京市2006年控規(guī)修編實(shí)施細(xì)那么中明確“已有有效行政許可的地塊，按照行政許可執(zhí)行”。這種態(tài)度在很多城市甚至也延伸到了總體規(guī)劃的修編當(dāng)中，以至于局部城市規(guī)劃管理部門(mén)會(huì)理直氣壯地以完成的控規(guī)技術(shù)成果反過(guò)來(lái)調(diào)整修編中的總規(guī)。技術(shù)方法法制化接軌

良性的社會(huì)開(kāi)展必然伴隨著公民的財(cái)富增長(zhǎng)，而財(cái)富的保全和二次分配需要民主的制度保障。規(guī)劃作為一種能夠改變財(cái)富分配和財(cái)產(chǎn)價(jià)值的重要過(guò)程，也必須注入民主的精神和法那么。可見(jiàn)到兩種值得注意和借鑒的技術(shù)方法和方式。其一是控規(guī)公眾參與的推進(jìn)和深化；其二為通那么式控規(guī)設(shè)計(jì)和管理實(shí)踐，它集中表達(dá)了規(guī)劃編制中公平以及公開(kāi)的思想原那么。控規(guī)的公眾參與法制化法律依據(jù)行政許可申辯、陳述以及聽(tīng)證制度

第四十六、四十七條分別規(guī)定：“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的事項(xiàng)，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽(tīng)證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告，并舉行聽(tīng)證；行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽(tīng)證的權(quán)利；申請(qǐng)人、利害關(guān)系人在被告知聽(tīng)證權(quán)利之日起五日內(nèi)提出聽(tīng)證申請(qǐng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在二十日內(nèi)組織聽(tīng)證。”深圳規(guī)劃圖那么走進(jìn)千家萬(wàn)戶圖片來(lái)源：來(lái)自深圳市規(guī)劃院網(wǎng)站，2004規(guī)劃中的公共參與過(guò)程現(xiàn)實(shí)情況自上而下式的所謂公眾參與多，自下而上的公眾參與鮮見(jiàn).探索得較遠(yuǎn)的自上而下的公眾參與更像是一種對(duì)公眾的啟蒙和扶助。過(guò)去我們習(xí)慣于站在政府的立場(chǎng)，秉承方案經(jīng)濟(jì)的思維，在精英規(guī)劃的思路上行走，只是出于職業(yè)道德和良知憐憫將公眾參與施舍給民眾。走得遠(yuǎn)的如深圳參謀規(guī)劃師制度、北京的“規(guī)劃下基層”、“責(zé)任規(guī)劃師”制度。如果按照謝莉·安斯汀(SherryArnstein)的公眾參與階梯論看國(guó)內(nèi)城市規(guī)劃的公眾參與，除臺(tái)灣、香港外的絕大多數(shù)省、市，由于體制阻隔和民眾社會(huì)參與的積極性和意識(shí)較差，未見(jiàn)有能超過(guò)市民參與的象征性的參與階段，很多至多也就到達(dá)了象征性參與的最低級(jí)——“告知”的水平。法治化要求公共參與已不僅是一種技術(shù)方法，而是必要的法制過(guò)程。公共參與已不應(yīng)是一種象征性的法制過(guò)程，而是涉及公民切身利益的法律渠道。出自謝莉·安斯汀在1969年的美國(guó)規(guī)劃師協(xié)會(huì)雜志上發(fā)表《市民參與階梯》(“ALadderofCitizenParticapation”)。公民控制（CitizenControl）權(quán)力轉(zhuǎn)移（DelegatedPower）合作（Partnership）展示（Placation）咨詢（Consultation）告知（Informing）治療（Therapy）操縱（Manipulation）通那么式規(guī)劃指標(biāo)控制保證公平的通那么控制對(duì)于控規(guī)中指標(biāo)確定的科學(xué)性的討論之聲一直不絕于耳，尤其是對(duì)于土地開(kāi)展權(quán)的控規(guī)限制中公平性如何把握的問(wèn)題。屬性類(lèi)似的地塊，如無(wú)特殊原因出現(xiàn)不同的控制指標(biāo)是令人費(fèi)解的，這也影響到規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性。僅用美學(xué)控制的理由解釋?zhuān)粫?huì)更顯規(guī)劃的蒼白無(wú)力和規(guī)劃師的黔驢技窮。而通那么式的指標(biāo)控制方法是一種返璞歸真的思路。成都市控規(guī)的通那么式技術(shù)方法通那么式控規(guī)管理體系之下，規(guī)劃師不必再過(guò)分沉溺于單個(gè)地塊的指標(biāo)確實(shí)定，更多需要在保證公共利益的根底上，根據(jù)對(duì)用地的經(jīng)濟(jì)、交通等屬性的分析研究，提出用地的空間分類(lèi)。國(guó)內(nèi)的極端典型范例有成都市的控制性詳細(xì)規(guī)劃。其規(guī)劃圖更像是索引圖，集中表達(dá)城市強(qiáng)度和密度分區(qū)的研究成果并將之轉(zhuǎn)化為分類(lèi)控制空間分布索引。在此前提下，不必單獨(dú)討論個(gè)別地塊指標(biāo)是否合理，規(guī)劃部門(mén)需要做的事定期審視確定的指標(biāo)體系，是否能貼合開(kāi)發(fā)建設(shè)目標(biāo)需要、是否能保證設(shè)施和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度相平衡，并依據(jù)程序?qū)@套指標(biāo)體系進(jìn)行修訂。開(kāi)展趨勢(shì)2——科學(xué)管理方向精細(xì)管理、完整系統(tǒng)〔技術(shù)管理規(guī)定、實(shí)施細(xì)那么配套等〕管理分層、彈性控制；〔規(guī)劃編制單元、街區(qū)的開(kāi)展〕定期檢討、動(dòng)態(tài)維護(hù)；〔案例——北京控規(guī)動(dòng)態(tài)維護(hù)〕政策平臺(tái)、保障工具；〔案例——包含性規(guī)劃、密度控制〕1.精細(xì)管理、完整系統(tǒng)控規(guī)的編制是一個(gè)管理系統(tǒng)復(fù)雜和精細(xì)的管理系統(tǒng)；控規(guī)需要配套的技術(shù)管理方法、實(shí)施細(xì)那么等的配合；特大城市相對(duì)完善，二、三線城市相對(duì)薄弱。2.管理分層、彈性控制一般控規(guī)的編制模式局部特大城市由于規(guī)劃管理范圍大，通常會(huì)采用編制分區(qū)規(guī)劃然后編制控規(guī)的層層分解的方式落實(shí)總體規(guī)劃的目標(biāo)，以適應(yīng)“二級(jí)政府、四級(jí)管理”的行政管理模式。規(guī)劃編制單元的出現(xiàn)〔同類(lèi)還有街區(qū)控規(guī)，規(guī)劃控制單元等名稱〕分區(qū)規(guī)劃通常幾十個(gè)平方公里的規(guī)模，和規(guī)劃的精細(xì)化管理不相匹配，由此出現(xiàn)了相當(dāng)于街道規(guī)模甚至更小規(guī)模的規(guī)劃編制單元。規(guī)劃編制單元的意義最初是用于應(yīng)對(duì)規(guī)劃編制中開(kāi)發(fā)規(guī)模的不確定性而采取的一種技術(shù)方法，其核心在于強(qiáng)化這個(gè)層面下的總量控制、公益性設(shè)施、根底設(shè)施建設(shè)控制，在開(kāi)發(fā)主體不確定、開(kāi)發(fā)規(guī)模不可預(yù)知情況下保存一定程度的規(guī)劃彈性和有限合理的自由裁量權(quán)。案例一：上海市中心城控制性編制單元規(guī)劃1.和分級(jí)規(guī)劃管理相結(jié)合“規(guī)劃編制單元”在技術(shù)力量成熟的條件下，可通過(guò)分層多級(jí)管理，提高管理效率。上海市級(jí)規(guī)劃管理部門(mén)抓大放小，嚴(yán)格控制公益性設(shè)施，嚴(yán)格把關(guān)市政、道路等根底設(shè)施，并負(fù)責(zé)管理控制重點(diǎn)地段和特殊地段，而將控規(guī)編制單元層次的內(nèi)容管理實(shí)施授權(quán)給下一級(jí)區(qū)級(jí)政府，以實(shí)現(xiàn)更高效和務(wù)實(shí)的管理。上海控制性編制單元由區(qū)規(guī)劃局組織編制，報(bào)市政府批后由區(qū)分局在市局授權(quán)下管理。2.和傳統(tǒng)管理結(jié)構(gòu)接軌控制性編制單元同社區(qū)相結(jié)合，謀求和傳統(tǒng)行政管理相接軌的模式。每個(gè)街道劃分為幾個(gè)單元，可以利用街道的行政管理資源。

案例二：北京中心城區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃修編〔2006〕1、控制總體規(guī)模2、舊城整體保護(hù)3、效勞中央單位4、保障公共設(shè)施5、完善根底設(shè)施6、改善城市環(huán)境7、提升城市品質(zhì)8、高效利用土地9、統(tǒng)籌安排建設(shè)規(guī)劃重點(diǎn)內(nèi)容街區(qū)規(guī)劃的原理——區(qū)劃的地塊融合資料來(lái)源：紐約市政府網(wǎng)站://街區(qū)規(guī)劃的原理——單元規(guī)劃〔PUDs〕的總量控制使得大地塊的開(kāi)發(fā)申請(qǐng)更具靈活性。該管理模式允許土地的混合使用，使得建筑布局更為靈活，并放寬了對(duì)開(kāi)發(fā)要求標(biāo)準(zhǔn)的限制。按照這種管理模式，批準(zhǔn)的規(guī)劃單元開(kāi)發(fā)方案中關(guān)于建筑的用途和布局將可以更好的表達(dá)用地的特性。馬里蘭州的BelAir片區(qū)層面簡(jiǎn)要規(guī)劃說(shuō)明；片區(qū)層面規(guī)劃圖,包括總圖、分析圖、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃等；街區(qū)圖那么〔現(xiàn)狀用地功能、影像圖、建筑高度控制分區(qū)、規(guī)劃用地功能、規(guī)劃控制指標(biāo)〕；規(guī)劃控制調(diào)整意向及規(guī)劃處理說(shuō)明。工作成果內(nèi)容片區(qū)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、校核市政實(shí)施專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、校核郵電設(shè)施——郵電局、所；交通設(shè)施——停車(chē)場(chǎng)、公交首末站；供給設(shè)施——供電設(shè)施：110KV、220KV變電站及其高壓走廊；供氣設(shè)施：燃?xì)庵小⒏邏赫荆还┧O(shè)施：水廠、調(diào)蓄水廠；其他：加油站。消防設(shè)施——消防站；公共設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、校核醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施——綜合醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生站；商業(yè)設(shè)施——商業(yè)中心；教育設(shè)施規(guī)劃——高校規(guī)劃。案例三：某中等城市控規(guī)規(guī)劃單元圖那么3.定期檢討、動(dòng)態(tài)維護(hù)規(guī)劃師的困惑——死了也要改當(dāng)習(xí)慣于用方案經(jīng)濟(jì)背景下的靜態(tài)和終極式的思維來(lái)思考控規(guī)時(shí)，市場(chǎng)的變化總會(huì)讓人感覺(jué)措手不及。要么認(rèn)為市場(chǎng)暫時(shí)是錯(cuò)誤的，規(guī)劃總有實(shí)現(xiàn)的一天；要么是認(rèn)為規(guī)劃還不盡合理，研究分析不夠充分全面，沒(méi)有掌握城市開(kāi)展的規(guī)律。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，投資主體多元化，要素流動(dòng)難以預(yù)測(cè)，技術(shù)上的機(jī)械的理性主義往往徒勞和無(wú)效。“城市規(guī)劃從來(lái)不是一成不變的，世界在變，形勢(shì)在變，城市規(guī)劃必然也要適應(yīng)這種變化。根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的開(kāi)展，政治形勢(shì)的變化對(duì)控規(guī)進(jìn)行動(dòng)態(tài)完善是必要的，控規(guī)變更的存在也是必然的。”〔溫宗勇〕轉(zhuǎn)變思維，采用動(dòng)態(tài)的視角去審視控規(guī)，才會(huì)適應(yīng)社會(huì)開(kāi)展。這種變化不是隨意的調(diào)整、變更，而是法制保障下的民主決策。通過(guò)運(yùn)用技術(shù)程序甄別，通過(guò)公開(kāi)、公正的技術(shù)或法律程序確定變更調(diào)整工程是否符合規(guī)劃控制原那么。并通過(guò)定期對(duì)控規(guī)的反思和不間斷的更新維護(hù)，使控規(guī)能始終有效地控制規(guī)劃建設(shè)。樣本案例庫(kù)〔判例法〕管理方法、實(shí)施細(xì)那么法定程序公眾參與4.政策平臺(tái)，保障工具

控規(guī)也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的一種必要規(guī)劃工具，諸多政策都可通過(guò)控規(guī)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)。這些政策包括保障性住房、人口控制〔通過(guò)人口密度控制〕以及貫徹公交優(yōu)先理念〔通過(guò)停車(chē)控制〕等。以保障性住房為例，通過(guò)包含性住房〔InclusionaryHousing〕工具，在很大程度上能實(shí)現(xiàn)住房保障、階層混居的目的。是否能夠順利實(shí)施主要取決于政府的決心、能力和效率。開(kāi)展趨勢(shì)3——科學(xué)編制編制技術(shù)的完善是規(guī)劃技術(shù)人員最為關(guān)注和專(zhuān)業(yè)的內(nèi)容，這方面的探索相對(duì)成熟。鑒于控規(guī)天生和管理實(shí)施密不可分，故除去一系列標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)外，實(shí)施路徑師需要同樣也應(yīng)當(dāng)是規(guī)劃格外關(guān)注的內(nèi)容，規(guī)劃設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)盡可能有利于規(guī)劃管理、實(shí)施，尤其是控規(guī)中配套公益性教育的實(shí)現(xiàn)路徑。〔1〕設(shè)施平衡根底設(shè)施空間布局及支撐平衡的分析研究，包括交通承載力、市政設(shè)施承載力；〔2〕城市設(shè)計(jì)城市設(shè)計(jì)方法引入，強(qiáng)化公共空間、形象控制和特色創(chuàng)造；〔3〕設(shè)施控制公益性公共設(shè)施建設(shè)控制體系及實(shí)施路徑；〔4〕技術(shù)平臺(tái)技術(shù)管理智能平臺(tái)的使用和推廣；〔5〕管理工具控規(guī)實(shí)用技術(shù)、政策工具的實(shí)踐嘗試，如開(kāi)展權(quán)轉(zhuǎn)移、容積率獎(jiǎng)勵(lì)等。……〔1〕設(shè)施平衡技術(shù)理性局部微觀地區(qū)人口或活動(dòng)的總量同所提供的根底設(shè)施相平衡、相匹配至適宜的程度，并同城市的總體規(guī)模相吻合。而由于根底設(shè)施的建設(shè)提供并非無(wú)限，故對(duì)于開(kāi)發(fā)強(qiáng)度通常采用限制的思路和方法。理想和現(xiàn)實(shí)理想：容積率不受根底設(shè)施條件限制，提高土地利用的集約度，以最少的建設(shè)用地承載人口；現(xiàn)實(shí)：根底設(shè)施條件很大程度限制容積率。開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的評(píng)估——交通承載力測(cè)算城市密度分異和TOD開(kāi)展基于交通承載力的控規(guī)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的評(píng)估——交通承載力測(cè)算〔山東某城市〕關(guān)于交通承載力——宏觀方法關(guān)于交通承載力——微觀的核算開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的評(píng)估——交通承載力測(cè)算〔2003年前北京控規(guī)調(diào)整論證〕城市密度分異和TOD開(kāi)展交通方式和城市建筑密度關(guān)系示意圖由于軌道交通大運(yùn)量的特點(diǎn)，沿軌道線可以承載有高強(qiáng)度、高密度的開(kāi)發(fā)。由于軌道交通的速度快、交通時(shí)間穩(wěn)定、交通本錢(qián)低以及可延伸較遠(yuǎn)空間距離的特性，軌道線沿線能夠建設(shè)更多的售價(jià)較低的住宅，起到疏散中心區(qū)人口的作用。鼓勵(lì)站點(diǎn)周邊用地的綜合利用在確保城市合理容量下，適度提高站點(diǎn)周邊用地的開(kāi)發(fā)建設(shè)強(qiáng)度。突出“零距離換乘”的原那么，與公交等其它交通方式的銜接、安排自行車(chē)、機(jī)動(dòng)車(chē)停車(chē)設(shè)施。綜合考慮地下空間的利用與開(kāi)發(fā)。制定相關(guān)配套政策，保障政府有效控制和利用沿線土地的增值收益。軌道交通沿線的土地利用案例——北京中心城控規(guī)〔2006〕TOD開(kāi)發(fā)設(shè)想密度還是容積率？觀點(diǎn)

控規(guī)當(dāng)正本清源，淡化容積率控制，強(qiáng)調(diào)設(shè)施平衡、職住平衡，強(qiáng)化人口密度控制，強(qiáng)調(diào)居住環(huán)境質(zhì)量的精細(xì)控制。對(duì)于適宜的人口密度，不僅僅是學(xué)術(shù)問(wèn)題，應(yīng)有合理的解釋和界定人口密度并不代表著社區(qū)的活力的有無(wú)、居住是否擁擠，但適宜的人口密度確是營(yíng)造具有活力的社區(qū)的重要因子，過(guò)大和過(guò)小的密度都難以創(chuàng)造宜居的社區(qū)。“住宅的有效密度仍然是促進(jìn)多樣性的一個(gè)必要條件，同樣，對(duì)一些人們居住的地區(qū)來(lái)說(shuō)，這就是指在一些住宅區(qū)域里要有足夠高的住宅密度，如果沒(méi)有這個(gè)條件，促進(jìn)多樣性產(chǎn)生的其他因素也就不會(huì)有什么作用。而如何確定人口密度也會(huì)表達(dá)出控制居住環(huán)境的努力。”——簡(jiǎn).雅各布斯《美國(guó)大城市的死與生》如果規(guī)劃以人口為導(dǎo)向，按照人地對(duì)應(yīng)的邏輯，那么是不是人口密度就應(yīng)當(dāng)控制和可以控制？容積率作為開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的代表指標(biāo)得到了廣泛應(yīng)用，而同樣重要的戶均建筑面積、人口數(shù)量卻不被重視，成為規(guī)劃管理中的重要的自由裁量權(quán)所在。人口密度控制作為提供宜居城市的一個(gè)起點(diǎn)和手段而非常重要，非常有必要進(jìn)行科學(xué)控制。我們需要在控制指標(biāo)上轉(zhuǎn)變思維，轉(zhuǎn)變?yōu)槿丝跒榛鶞?zhǔn)。基于密度分區(qū)的總量控制控制住宅套數(shù)就是控制居住人口密度、環(huán)境質(zhì)量過(guò)高的人口密度不利于住宅的使用，降低舒適度，而過(guò)低的人口密度也不利于促進(jìn)適合國(guó)情的土地的集約使用。客觀而言，最直觀的控制居住人口密度的方法就是控制住宅套數(shù)。住宅套數(shù)的控制也有廣泛的社會(huì)意義缺乏戶型控制導(dǎo)致開(kāi)發(fā)商是否愿意承擔(dān)社會(huì)責(zé)任成為道德問(wèn)題。當(dāng)今社會(huì)百姓住房問(wèn)題矛盾日益突出、社會(huì)公平得到更多關(guān)注，政府除了推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)外，還應(yīng)當(dāng)控制開(kāi)發(fā)商的戶型自由裁量權(quán)，標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)發(fā)商的選擇住宅戶型的權(quán)利，表達(dá)出公共管理職能，給百姓購(gòu)房更多項(xiàng)選擇擇的自由，而不是讓開(kāi)發(fā)商有太多自由選擇權(quán)利。

如何控制引導(dǎo)戶型？有金融手段、行政手段，包括規(guī)劃手段。金融手段——升息，降低住房市場(chǎng)需求，調(diào)節(jié)住宅戶型結(jié)構(gòu)；契稅等設(shè)限，鼓勵(lì)普通住宅建設(shè)，抑制大戶型開(kāi)發(fā)。行政手段——提高二手房交易稅；設(shè)置住宅開(kāi)發(fā)戶型比例〔70%以下90m2〕。規(guī)劃手段——設(shè)定密度分區(qū)，根據(jù)合理的戶型比例，依據(jù)宏觀的規(guī)劃在實(shí)施性規(guī)劃中進(jìn)行空間布局優(yōu)化。從規(guī)劃角度而言，可借助控規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，通過(guò)制定參數(shù)，估算確定住宅套數(shù)規(guī)定來(lái)表達(dá)。優(yōu)化人口密度分區(qū)理想化的維護(hù)社會(huì)公平的方式比較理想的方式可能是采用在考慮了經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等住宅供給結(jié)構(gòu)后能夠得到一個(gè)有助于提高社區(qū)活力的均質(zhì)人口密度值。

而如果出現(xiàn)了達(dá)不到足夠人口密度的情況，那也許就意味著我們最好不必使用那么多的居住用地，那么規(guī)劃應(yīng)考慮到我國(guó)人多低少的資源條件，建議減少居住用地，提高居住用地的集約使用，保持居住用地的足夠的人口密度。如果實(shí)施過(guò)程中，人口密度超過(guò)了適宜的程度而到達(dá)了擁擠的程度，我們就需要考慮增加居住用地的數(shù)量。

實(shí)際情況變數(shù)較多，需要綜合考慮實(shí)踐中由于用地混合使用條件、交通條件、用地現(xiàn)狀條件等的不同，均質(zhì)的人口密度不可求。例如，對(duì)于人口密度和公共交通設(shè)施的關(guān)系、人口密度和公共設(shè)施的使用等已有頗多研究和相關(guān)制訂中的標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)區(qū)劃的容量控制的借鑒〔1〕通那么式控制不同具體分類(lèi)對(duì)應(yīng)不同的一套指標(biāo)，包括容積率、人口密度、空地率。除特定區(qū)外，無(wú)論在那里，只要屬于同一具體分類(lèi)，就要嚴(yán)格遵守同一套建設(shè)通那么的限制。〔2〕用地分類(lèi)表達(dá)密度分類(lèi)住宅用地是按照密度的從低到高的不同劃分，公共設(shè)施分類(lèi)主要是按效勞、建設(shè)規(guī)模從小到大的原那么劃分。用地分類(lèi)就已先期植入了密度的設(shè)定。〔3〕通過(guò)住宅套數(shù)、居室數(shù)量綜合控制人口密度〔4〕此外，還通過(guò)一些技術(shù)手段如包含性區(qū)劃規(guī)那么〔INCLUSIONARYORDINANCE〕來(lái)表達(dá)對(duì)弱勢(shì)群體的住房福利傾斜。

一個(gè)典型的區(qū)劃控制表

——紐約區(qū)劃中的居住用地通那么指標(biāo)控制表〔非文脈區(qū)〕資料來(lái)源：://香港的人口密度開(kāi)展指引制定指引的主要目的是使規(guī)劃師可以對(duì)劃作住宅開(kāi)展的地區(qū)可容納的人口作出可靠的估計(jì)，或就容納數(shù)目人口所需的土地面積作出估計(jì)。為了確保能夠規(guī)劃足夠的根底設(shè)施及效勞以滿足日后人口的需要，以及指示在到達(dá)這個(gè)目的方面某一地盤(pán)或地區(qū)所須施加的開(kāi)展密度限制，進(jìn)行這些估計(jì)是必需的。一般住宅開(kāi)展密度原那么必設(shè)立一個(gè)住宅開(kāi)展密度的分級(jí)架構(gòu)，以滿足市場(chǎng)對(duì)各種房屋類(lèi)別的需要；住宅開(kāi)展密度應(yīng)配合現(xiàn)有及已規(guī)劃根底設(shè)施的容量和環(huán)境吸納量所能負(fù)荷的水平；開(kāi)展工程所在的位置，應(yīng)可鼓勵(lì)居民使用公共交通工具，以減低交通需求。基于這個(gè)原那么，較高密度的住宅開(kāi)展應(yīng)盡可能建于鐵路車(chē)站及主要公共交通交匯處附近，以期善用開(kāi)展時(shí)機(jī)，并減低對(duì)路面車(chē)輛交通的依賴程度。要點(diǎn)分區(qū)要點(diǎn)交通住宅開(kāi)展密度應(yīng)隨著與鐵路車(chē)站及公共交通交匯處的距離增加而漸次下降；在主要交通走廊或鐵路車(chē)站效勞范圍以外的地方，倘設(shè)有足夠的接駁交通工具以連接鐵路車(chē)站及公共交通交匯處，也可考慮進(jìn)行較高密度的住宅開(kāi)展。居住環(huán)境在高容量運(yùn)輸樞紐附近進(jìn)行較高密度的住宅開(kāi)展，意味易受影響用途或會(huì)受到環(huán)境問(wèn)題所滋擾。因此，進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，必須周詳考慮環(huán)境事宜，以確保符合環(huán)境目標(biāo)，在適當(dāng)時(shí)候更須納入環(huán)境紓緩措施。城市面貌為防止城市形式單調(diào)乏味，并締造更有趣的城市面貌，應(yīng)考慮規(guī)劃不同密度的住宅開(kāi)展。生態(tài)環(huán)境位于環(huán)境易受破壞地區(qū)(例如濕地、自然保育區(qū)、郊野公園和具特殊科學(xué)價(jià)值地點(diǎn)等)附近的地點(diǎn)，那么以低密度住宅開(kāi)展較為協(xié)調(diào)，這樣可確保這些環(huán)境易受破壞地區(qū)受到保育，并可盡量防止受人類(lèi)滋擾。——摘自《香港規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)那么》實(shí)現(xiàn)手段法定權(quán)力+行政措施香港采用混合式的管理方法管制住宅開(kāi)展密度，局部方法以法定權(quán)力為依據(jù)，而局部那么以行政措施為根底。至于把開(kāi)展密度規(guī)限于《建筑物(規(guī)劃)規(guī)例》的法定最高住宅開(kāi)展密度以下的其他措施，均屬行政性質(zhì)，所以可在有需要時(shí)藉著把它們納入批地契約或列入分區(qū)方案大綱圖內(nèi)，予以執(zhí)行。

開(kāi)發(fā)強(qiáng)度控制確實(shí)定方法法那么一：基于上位規(guī)劃確定的人口規(guī)模進(jìn)行控制。控制總體規(guī)模，規(guī)劃人口、用地和建設(shè)規(guī)模。法那么二：參考已有建設(shè)工程，結(jié)合市場(chǎng)現(xiàn)實(shí)，并保證一定前瞻性。采用取樣和比較法綜合確定。以居住區(qū)和住宅為例：適當(dāng)提高用地集約度，增加高層住宅比例，適當(dāng)提高容積率。對(duì)建筑密度、綠地率、建筑控高度采用通那么式指標(biāo)，表達(dá)平等。盡早考慮停車(chē)問(wèn)題，提高停車(chē)比率。小區(qū)名稱用地面積（m2）建筑面積（m2）容積率建筑密度（%）綠地率（%）建筑控高（m）配建車(chē)位（個(gè)）建設(shè)年代荊善花園小區(qū)1474002189001.49333118.51501998.9荊西花園28087413421.47283018.5402004.6大同花園24585319451.3303018.5202005.11善南街道A區(qū)改造1000001178301.2274016120沒(méi)實(shí)施七彩陽(yáng)光城規(guī)劃1058001430001.353230161202006.11浦東花園35200352001.0264016452006.4櫻花苑小區(qū)1878002073141.1224018.52002007.4北辛區(qū)村莊改造1180001402001.222.83818.5130沒(méi)實(shí)施恒泰花園規(guī)333.83516.1302006.8鴻福佳苑規(guī)劃29200535771.83312718.550沒(méi)實(shí)施79327210116681.275合計(jì)79.33101.16平均8公頃10萬(wàn)1.28法那么三：基于經(jīng)濟(jì)測(cè)算考慮現(xiàn)狀情況，求資金平衡點(diǎn)，判斷和選取適合的容積率。山東某工程的經(jīng)濟(jì)測(cè)算開(kāi)發(fā)強(qiáng)度控制方式——通那么式規(guī)定某工程的容積率控制通那么理想的密度——關(guān)于新城市主義和緊湊開(kāi)展新城市主義及其理念和實(shí)踐緊湊城市的理念及研究新城市主義及其理念和實(shí)踐起源于美國(guó)，其根本上是針對(duì)蔓延的郊區(qū)化住宅的松散的城市形態(tài)而提出的改進(jìn)思想。以集約用地，提供良好的公共設(shè)施、交通設(shè)施為目標(biāo)，改變住宅建設(shè)過(guò)于依賴小轎車(chē)的開(kāi)展模式。卡爾索普的以交通導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模型資料來(lái)源：Calthorpe，theNorthAmericanMetropolis杜安尼和普拉特齊伯克的“傳統(tǒng)鄰里”開(kāi)發(fā)模型資料來(lái)源：JenningsGroupLtd〔1992年〕上海安亭新鎮(zhèn)規(guī)劃適當(dāng)密度，緊湊開(kāi)展，便于功能混合、鄰里交往；公共交通引入；精致的建筑設(shè)計(jì)。對(duì)郊區(qū)化住宅的反思城市蔓延產(chǎn)生的郊區(qū)住宅區(qū)斷然割裂了城市開(kāi)展歷史，制造了迥異的城市組成成分，這些新的成分千篇一律，破壞了城市原有的生動(dòng)的、有機(jī)的、多樣的開(kāi)展過(guò)程。城市蔓延占用了大量的土地特別是農(nóng)業(yè)用地，占用和摧毀了很多短缺的自然資源、破壞了城市和自然生態(tài)的平衡。郊區(qū)化客觀上鼓勵(lì)人們使用私人轎車(chē)作為交通工具，這不僅消耗了大量不可再生能源，而且增加了空氣污染，同時(shí)使得城市交通更加擁擠。低密度的分散建設(shè)使得經(jīng)濟(jì)性的公共交通無(wú)法維持，降低了交通經(jīng)濟(jì)性和實(shí)踐效率。同時(shí)，低密度的住宅區(qū)使得根底設(shè)施的建設(shè)不經(jīng)濟(jì)。戰(zhàn)后的郊區(qū)住宅區(qū)功能單一，強(qiáng)調(diào)獨(dú)立院落和私人空間，無(wú)視社區(qū)文化以及公共空間和設(shè)施的建設(shè)，抑制了居民之間的交往，使社區(qū)失去活力。典型的現(xiàn)代郊區(qū)住宅區(qū)新城市主義的居住區(qū)范例及其要義該設(shè)計(jì)可以用來(lái)說(shuō)明如何將傳統(tǒng)城市設(shè)計(jì)中的鄰里、地區(qū)、通道等準(zhǔn)那么應(yīng)用到現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的城市規(guī)劃中。要義：1、鄰里設(shè)計(jì)每個(gè)鄰里都有一個(gè)鄰里中心；每個(gè)鄰里中心的效勞半徑不超過(guò)400米；每個(gè)鄰里都有明確的邊界。2、通道和街景設(shè)計(jì)道路除了交通功能外，還有聯(lián)絡(luò)和溝通作用；3、路網(wǎng)設(shè)計(jì)方格網(wǎng)布局，道路寬度較小，層次清楚，道路盡可能設(shè)計(jì)成曲線形，供住宅背后小道。4、公共空間和城市設(shè)計(jì)盡可能為居民提供聚會(huì)交流場(chǎng)所；區(qū)內(nèi)街道作為重要的公共空間。5、公共交通提供工作時(shí)機(jī)，降低交通出行；鄰里中心設(shè)置公交站點(diǎn)。緊湊城市理念及研究緊湊城市的優(yōu)勢(shì)社會(huì)效益環(huán)境效益農(nóng)地保持能源效率公認(rèn)的可持續(xù)城市的密度標(biāo)準(zhǔn)為225-300人/公頃。〔2〕基于城市設(shè)計(jì)的控規(guī)為什么需要城市設(shè)計(jì)?城市設(shè)計(jì)如何起作用?如何進(jìn)行城市設(shè)計(jì)?案例1：重慶江北CBD城市設(shè)計(jì)〔2002〕案例2：山東某中等城市控規(guī)〔2007〕案例3：北京中心城控規(guī)某片區(qū)〔2006〕

城市設(shè)計(jì)的要素——多樣性〔街區(qū)和空間的尺度〕威尼斯、舊金山等城市的尺度宜人；紐約市是商業(yè)城市；洛杉磯是郊區(qū)化的車(chē)輪上的城市；漢城類(lèi)似于北京，新建道路尺度大，但毛細(xì)血管豐富。為何軸線是偏的？城市設(shè)計(jì)的要素——空間秩序和結(jié)構(gòu)〔軸線和結(jié)點(diǎn)〕〔3〕公益性公共設(shè)施建設(shè)控制體系及實(shí)施路徑控制方法五線控制落實(shí)總規(guī)的強(qiáng)制性內(nèi)容；〔五線——紅線、藍(lán)線、綠線、紫線、黃線〕出臺(tái)針對(duì)性措施，如非規(guī)模的公共設(shè)施配套指標(biāo)。實(shí)現(xiàn)路徑代征代建〔北京〕；配套費(fèi)方式〔上海〕；政府完成，稅收支持；民間資本平等進(jìn)入教育、醫(yī)療衛(wèi)生等傳統(tǒng)政府壟斷領(lǐng)域；BOT等方式。

用地分類(lèi)創(chuàng)新和建設(shè)控制厘清政府職能和市場(chǎng)作用“切實(shí)把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場(chǎng)主體效勞和創(chuàng)造良好開(kāi)展環(huán)境上來(lái)”。政府職能的轉(zhuǎn)變就是要完善政府社會(huì)管理和公共效勞職能，將應(yīng)該從傳統(tǒng)體制下的各級(jí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)成公共效勞型的政府，由投資主體轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫鹊墓┙o者和政策、規(guī)劃的制訂者，通過(guò)良好的公共效勞來(lái)增加社會(huì)投資。促進(jìn)實(shí)現(xiàn)用地的剛性控制和彈性控制規(guī)劃用地控制中的“剛性”通常是指政府所應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)提供建設(shè)的公共產(chǎn)品如城市根底設(shè)施用地、公益設(shè)施用地應(yīng)該是不可變的，一定需要要控制好、保存住地用地，以效勞于城市公共需要。對(duì)不確定用地作分類(lèi)預(yù)留局部大型工業(yè)企業(yè)或根底設(shè)施隨著時(shí)代的開(kāi)展，為了城市的開(kāi)展需要，或需要搬遷、改造，或需要尋找新的出路。北京控規(guī)修編的用地分類(lèi)技術(shù)創(chuàng)新規(guī)劃用地在劃分上，可分為A、B不同屬性的兩類(lèi)。A類(lèi)用地是表達(dá)剛性的、更多為城市提供公共產(chǎn)品、公共效勞的設(shè)施用地，這類(lèi)用地的位置和規(guī)模經(jīng)過(guò)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、規(guī)模、容量測(cè)算的根底上劃定，除非有重大的公共利益需要，一律不允許并更用地性質(zhì)。B類(lèi)的用地建設(shè)開(kāi)發(fā)由于投資渠道多元化，存在很大程度的不確定性。在規(guī)劃管理上，其用地性質(zhì)劃分宜粗不宜細(xì)。此外，在用地開(kāi)發(fā)的審批過(guò)程中，也允許在制定的規(guī)那么下進(jìn)行適度的變化。〔4〕技術(shù)管理平臺(tái)的使用和推廣電子、軟件平臺(tái)技術(shù)管理的規(guī)定、實(shí)施細(xì)那么的制定。規(guī)劃同管理相結(jié)合的思路用地的建筑適建性規(guī)定用地混合使用整體開(kāi)發(fā)彈性規(guī)定最小開(kāi)發(fā)地塊道路開(kāi)口管理規(guī)定停車(chē)泊位設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)用地建設(shè)的道路紅線退后協(xié)助制定紅線退后暫行規(guī)定建筑物退讓道路紅線建筑和圍墻后退道路交叉口距離建筑到基地邊界線的距離道路開(kāi)口管理規(guī)定沿主、次、支路的道路交叉口控制用地上的機(jī)動(dòng)車(chē)開(kāi)口。受開(kāi)口規(guī)定限制無(wú)法開(kāi)口的企事業(yè)單位、團(tuán)體等可與有條件開(kāi)口的單位合并開(kāi)口。主、次干路自身及相互間的十字交叉口及丁字路口的垂線路段，控制距離從交叉口視距切角點(diǎn)向外50米之內(nèi)不能開(kāi)口，支路控制距離從交叉口視距切角點(diǎn)向外30米內(nèi)不能開(kāi)口；丁字路口的道路開(kāi)口參考十字路口的開(kāi)口控制方法。〔5〕控規(guī)實(shí)用技術(shù)、政策工具的實(shí)踐嘗試單元開(kāi)發(fā)〔類(lèi)似街區(qū)規(guī)劃〕開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移容積率獎(jiǎng)勵(lì)

開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移(TransferofDevelopmentRights,TDR)此概念來(lái)源于美國(guó)區(qū)劃法相關(guān)實(shí)踐。指土地開(kāi)發(fā)權(quán)在設(shè)定相對(duì)嚴(yán)格條件下在不同地塊之間的轉(zhuǎn)換，設(shè)定的條件通常可能包括如下類(lèi)型：1、特殊性的保護(hù)公共利益的規(guī)定而導(dǎo)致某些地塊的開(kāi)發(fā)權(quán)利受約束；2、特殊地段的具有彈性的地標(biāo)性建筑的開(kāi)發(fā)權(quán)利轉(zhuǎn)移，以確保該區(qū)域的城市特色保存的前提下保持開(kāi)發(fā)的彈性。三個(gè)要點(diǎn)需要有開(kāi)發(fā)權(quán)法理的支撐，一般適合于土地私有的國(guó)家；適合于城市的文化古跡的保護(hù)、公共開(kāi)場(chǎng)空間創(chuàng)造甚至農(nóng)田保護(hù)、污染排放等。實(shí)際操作有一定技術(shù)難度，可能需要建立轉(zhuǎn)移容積率的市場(chǎng)。案例——紐約中央車(chē)站中央車(chē)站開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移的圖示容積率獎(jiǎng)勵(lì)

創(chuàng)立更好的公共空間的一種管理鼓勵(lì)措施，來(lái)源于美國(guó)區(qū)劃法相關(guān)條例與城市公共空間規(guī)劃的實(shí)踐。通常是指當(dāng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商通過(guò)在城市有關(guān)區(qū)域(主要是高密度區(qū))的開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí)主動(dòng)提供規(guī)劃管理要求之外的向公眾開(kāi)放的、能夠有效使用的廣場(chǎng)、拱廊、通道等公共空間或設(shè)施時(shí)，城市規(guī)劃行政管理部門(mén)酌情給予的一定的開(kāi)發(fā)權(quán)力獎(jiǎng)勵(lì)的管理行為。這種獎(jiǎng)勵(lì)應(yīng)當(dāng)同其所提供的公共空間或設(shè)施的使用價(jià)值相當(dāng)且成正比。三、困境和出路土地權(quán)益和開(kāi)展權(quán)限制潛規(guī)那么和容積率陷阱〔案例—某市控規(guī)案例〕技術(shù)上的方法和出路1.土地權(quán)益和開(kāi)展權(quán)限制對(duì)土地使用權(quán)的模糊定性產(chǎn)生的不確定性，導(dǎo)致了諸多社會(huì)沖突和矛盾。我國(guó)公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同開(kāi)展的根本經(jīng)濟(jì)制度安排，強(qiáng)調(diào)國(guó)有經(jīng)濟(jì)和整個(gè)公有制經(jīng)濟(jì)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中不斷開(kāi)展壯大。就土地而言，所有權(quán)國(guó)有，并有償出讓土地使用權(quán)。就土地的所有權(quán)所產(chǎn)生的權(quán)益而言，使用權(quán)只是一系列權(quán)利之中的一個(gè)，其他包括轉(zhuǎn)讓權(quán)、繼承權(quán)、贈(zèng)與權(quán)、開(kāi)展權(quán)、租賃權(quán)等。當(dāng)前，討論的熱點(diǎn)集中到了土地的所有權(quán)的衍生權(quán)益——土地開(kāi)展權(quán)。控規(guī)的核心是以公共利益的目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)土地的開(kāi)展權(quán)。在此根底上，衍生住了一系列的控制方法和管理體系。從強(qiáng)制性指標(biāo)到指導(dǎo)性指標(biāo)，林林總總。因此，對(duì)于土地權(quán)利特別是開(kāi)展權(quán)的界定是重要的法理根底，并具有非凡的意義。這使我們不得不正本清源，去探尋我國(guó)公有制下的土地權(quán)益屬性。2.容積率潛規(guī)那么和陷阱是誰(shuí)提出容積率的調(diào)整；容積率能調(diào)嗎？容積率調(diào)了土地重新拍賣(mài)；矛盾和焦點(diǎn)專(zhuān)家評(píng)審獲得好評(píng)，但規(guī)劃管理部門(mén)對(duì)容積率提出明確的調(diào)整要求；原有容積率大幅提高，如原住宅容積率由1.5~1.8全部提高到3.5以上；地方政府采用行政手段鼓勵(lì)高層住宅的建設(shè)，期望獲得高出讓金；我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)給予適宜的容積率指標(biāo)，主要基于如下幾個(gè)方面技術(shù)思考：控規(guī)貫徹、深化總規(guī)控規(guī)應(yīng)完善配套設(shè)施提供適宜的居住密度適宜密度有其經(jīng)濟(jì)理性某市控規(guī)容積率確定案例控規(guī)應(yīng)貫徹、深化總規(guī)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十八條有如下闡述：“控制性詳細(xì)規(guī)劃修改涉及城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容的，應(yīng)領(lǐng)先修改總體規(guī)劃。”《城市規(guī)劃編制方法》第二十四條有如下闡述：“編制城市控制性詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)依據(jù)已經(jīng)依法批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃，考慮相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的要求，對(duì)具體地塊的土地利用和建設(shè)提出控制指標(biāo)，作為建設(shè)主管部門(mén)〔城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)〕作出建設(shè)工程規(guī)劃許可的依據(jù)。”控規(guī)應(yīng)完善配套設(shè)施尤其是公益性設(shè)施——高容積率將大大增加公益性配套設(shè)施用地，降低可出讓用地規(guī)模。根據(jù)《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》〔GB50180-93〕，居住配套設(shè)施如根底教育設(shè)施必然用地大大增加。以規(guī)劃區(qū)為例，居住用地容積率如果從1.5和1.8增加到3.5，意味著現(xiàn)有住宅配套教育設(shè)施需要增加1.3~0.94倍，即需要增加大約37~51公頃〔目前規(guī)劃根底教育設(shè)施用地為39.35公頃〕。由零點(diǎn)研究咨詢集團(tuán)與第一財(cái)經(jīng)年度合作編制發(fā)布的《零點(diǎn)宜居指數(shù)——中國(guó)