公共管理學原理

（修訂版）陳振明等著公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第7章公共政策7.1公共管理學視野中的政策科學7.2公共政策的內容7.3公共政策系統及其運行公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材7.1公共管理學視野中的政策科學7.1.1政策科學的形成公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材政策科學又稱政策分析、公共政策（學）和政策研究，是二戰后在西方（主要是美國）的思想庫和大學興起的一個全新的跨學科、應用性的研究領域。一般認為，“政策科學”的概念是美國政治科學家拉斯韋爾首先提出的。關于政策科學及其研究對象、范圍及學科性質，學者們有不同的界定。我們認為，政策科學以現實的政策實踐、政策系統及政策過程為研究對象，主要目標是提供政策相關知識，改進公共政策制定系統，提高公共政策質量，從而端正一個國家或地區的社會發展方向。因此，可以一般地將政策科學或政策分析定義為一門綜合地運用各種科學知識和方法來研究政策系統及政策過程，揭示其本質或規律的新學科領域。7.1公共管理學視野中的政策科學7.1.1政策科學的形成政策科學或政策分析作為一個新的、獨立的學科，有它自身的“范式”及特征。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第三，政策科學不僅是描述性學科，而且是規范性學科。第一，它是一個跨學科的、綜合性的新研究領域。第二，它是一門應用性學科，體現理論與實踐的高度統一。第四，政策科學是軟科學的一個重要分支。特征7.1公共管理學視野中的政策科學7.1.2政策科學的演變拉斯韋爾、德洛爾等人所提倡的政策科學范式因自身的局限性而在20世紀70年代以后的發展中遇到了一些難題：公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材一是將政策科學當作一種統一的社會科學，這造成了在科學共同體中建立共識的困難，包括在劃定研究范圍邊界、建立學科理論體系和形成特有的研究方法等方面的困難；二是政策科學為自己確立的目標過于宏偉，難以在短時間內突破，而且它抽象地大談改善全人類公共決策系統，端正人類社會的發展方向，回避各國的政治制度和意識形態的差別和對立，因此被斥為“披著科學外衣的意識形態”三是拉斯韋爾和德洛爾所確立的政策科學范式過分注重政策制定的研究，而忽視了對政策過程的其他環節特別是政策執行和評估的研究。7.1公共管理學視野中的政策科學7.1.2政策科學的演變20世紀70年代以后，政策科學朝著新的方向發展，取得了新的突破。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材首先，政策分析范式迅速成長壯大。其次，20世紀七八十年代，政策科學加強了對政策過程的其他環節尤其是政策執行及評估的研究。再次，政策研究的理論基礎發生了變化。最后，政策科學的視野及主題進一步拓寬。7.1公共管理學視野中的政策科學7.1.3公共政策在公共管理中的地位和作用公共管理與公共政策是密切相關的。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材地位和作用1.公共政策是公共管理的起點。2.公共政策是公共管理履行各項功能的基礎。3.公共政策貫穿于整個公共管理過程的始終。7.2公共政策的內容7.2.1公共政策的性質參考國外學者的看法，我們可以將公共政策界定為：這個定義強調了公共政策的如下內涵：第一，公共政策由特定的主體，即由國家或政府、執政黨及其他政治團體所制定及執行；第二，公共政策具有特定的價值取向，要實現特定目標或目的；第三，公共政策是政府為解決特定社會問題以及調整相關利益關系而采取的政治行動；第四，公共政策是一種行為準則或行為規范。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策公共政策是國家(政府)執政黨及其他政治團體在特定時期為實現一定的社會政治、經濟和文化目標所采取的政治行動或所規定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。7.2公共政策的內容7.2.1公共政策的性質政策的本質及功能集中地體現在三個方面：公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材一是它集中反映或體現統治階級的意志和愿望，是執政黨、國家或政府進行政治控制或階級統治的工具或手段。二是政策作為執政黨、國家或政府的公共管理的手段，服務于社會經濟的發展和文化的進步。三是政策作為分配或調整各種利益關系的工具或手段，是各種利益關系的調節器。分配性政策分配性政策涉及將服務和利益分配給社會中的特定部分的個人、團體、公司和社區。調節性政策自我調節性政策調節性政策與將限制與約束加之于個人和團體的行動有關。自我調節性政策涉及對某一事物或團體的限制或控制，是受調節的團體主動要求，并作為保護和促進自我利益的手段而出現的。再分配性政策再分配性政策涉及政府在社會各階級(階層)或團體中進行有意識的財富、收入、財產或權利的轉移性分配。7.2.2公共政策的種類1.根據政策對社會和人們之間關系的影響，可以將公共政策劃分為分配性政策、調節性政策、自我調節性政策和再分配性政策四種類型。7.2公共政策的內容公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材7.2公共政策的內容7.2.2公共政策的種類2.從政策層次的角度，可以將公共政策劃分為總政策、基本政策和具體政策三種基本類型。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材總政策是一個國家或地區的帶有全局性、根本性、決定社會發展基本方向的政策，包括總路線、總方針、總綱領、總任務、基本路線等。基本政策是次于總政策而在社會生活的各個領域、部門或方面起主導作用的實質性政策。具體政策處于政策金字塔的底部，是實現基本政策目標的手段，或說是基本政策的具體規定，是為落實基本政策而制定的具體實施細則。政治政策政治政策就是政府處理政治問題或調整政治關系方面所采取的行動或規定的行為規范。經濟政策社會政策經濟政策是政府處理經濟問題或調整人們的經濟利益關系的手段。社會政策是指政府用來處理狹義的社會(社會學意義上的社會)問題所采取的行動或行為規范。文化政策文化政策即是政府用來處理文化問題以及發展文化事業方面的政策。7.2.2公共政策的種類3.按照所涉及的社會生活領域及其問題的不同，可以將公共政策劃分為政治政策、經濟政策、社會政策和文化政策。7.2公共政策的內容公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材7.2公共政策的內容7.2.3公共政策的目標和手段1.政策目標的價值前提公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材政策目標涉及主觀和客觀兩個方面，既要解決“是什么”的問題，又要解決“應該是什么”的問題。“價值判斷可以定義為對所認定的客觀效力的贊成或不贊成的判斷”，即對社會現象、事實的好壞、滿意不滿意、善惡等的一種判斷。價值因素成為政策目標不可或缺的前提條件。價值觀或價值判斷取決于個人或集團在社會中的經濟和政治地位、利益、倫理道德、傳統與歷史等因素，因而主要是一種主觀判斷。7.2公共政策的內容7.2.3公共政策的目標和手段2.基本政策目標公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材美國學者博爾丁在《經濟政策原理》(1959)一書中將基本政策目標歸納為四個：經濟進步、經濟穩定、經濟公正和經濟自由。他在該書1974年的新版序言中又增加了兩個目標——經濟和平和持續的可性能。阿羅認為，經濟政策目標按某種方法可以歸納為經濟穩定、資源配置優化和分配的公平三種。厄爾默指出，經濟的均衡、經濟的公正和經濟增長是經濟政策的三個基本目標。日本學者長谷川啟之認為,經濟政策的基本目標有資源有效配置、經濟增長與穩定、公平的分配、社會資本的擴大以及國際經濟關系的協調等五個。7.2公共政策的內容7.2.3公共政策的目標和手段3．公共政策的手段公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材(1)財政政策（2)貨幣政策（4)制度變遷（3)直接控制(管制)7.3公共政策系統及其運行7.3.1公共政策系統的構成現代化、科學化的公共政策系統是由信息、咨詢（參謀）、決斷、執行和監控等子系統所構成的大系統。1．信息子系統信息子系統由掌握信息技術的專門人才所組成，從事信息的收集、整理、貯存和傳遞等活動，為公共決策提供信息資料。信息子系統在公共決策活動中的主要作用是：公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）信息的收集。（2）信息的加工處理。（3）信息的傳遞。7.3公共政策系統及其運行7.3.1公共政策系統的構成2．咨詢子系統咨詢子系統又稱參謀子系統或智囊子系統，其最純粹的組織體現就是智庫或思想庫。咨詢子系統在政策制定活動中的主要作用是：公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）政策問題分析。（2）政策未來預測。（3）方案設計及論證。（4）其他政策相關問題的咨詢。（5）參與政策評估并反饋信息。7.3公共政策系統及其運行7.3.1公共政策系統的構成3．決斷子系統決斷子系統也稱中樞子系統，它由擁有決策權力的高層領導者所組成。決斷子系統在公共決策過程中的主要作用是：公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（3）組織政策方案的設計。（1）提出有關的政策課題。（2）考慮政策目標。（4）負責政策的最終決定。作用7.3公共政策系統及其運行7.3.1公共政策系統的構成4．執行子系統執行子系統是由政策執行組織及其人員，特別是政府行政機關和行政人員所構成的。它是政策系統的有機組成部分，其主要職責是將政策方案（理想）轉變為政策效果（現實）。執行子系統在公共決策活動中的作用是:公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材作用（1）為政策方案或項目的執行做好準備。（2）從事指揮、溝通、協調等方面的活動。（3）分析和總結執行情況。7.3公共政策系統及其運行7.3.1公共政策系統的構成5．監控子系統監控子系統是整個政策系統的一個有機組成部分，它是體制內和體制外的有關部門、單位和個人所組成的一個子系統，相對獨立于信息、咨詢、決斷、執行等子系統,其地位較為特殊。監控子系統在政策執行過程中的主要作用在于：公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材作用（1）確立政策執行的準繩和規則，提供檢查執行情況的依據。（2）監控政策執行情況。（3）反饋政策執行情況。1.立法機關立法機關是政策主體的最重要的構成因素之一，它的主要任務是立法，即履行制定法律和政策這一政治系統中的主要職責。2.行政機關3.司法機關行政機關(政府)及其官員是政策主體的另一個關鍵因素。作為國家機構組成部分的司法機關，是官方政策主體的構成因素之一，它在公共決策過程中也占有一席之地。4.政黨政黨尤其是執政黨是政策主體的核心力量，公共政策在很大程度上可以視為執政黨的政策。7.3.2公共政策主體7.3公共政策系統及其運行公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材5.利益集團利益集團是非官方政策主體的最重要的構成因素之一，它在公共政策過程中起著顯著作用。6.智庫（思想庫）7.大眾傳播媒介智庫或思想庫是指由各種專家、學者和社會賢達所構成的跨學科、綜合性的政策研究組織。智庫或思想庫是政策主體的一個獨特而又重要的構成因素，現代大眾傳播媒介是政策主體的一個組成部分，是政府與社會之間的另一個主要中介。8.公民(選民)公民或選民是政策主體的一個重要而又廣泛的構成因素。在現代民主社會中，公民通過各種政治參與途徑，去影響或制約政府的公共政策制定與執行。7.3.2公共政策主體7.3公共政策系統及其運行公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材7.3公共政策系統及其運行7.3.3公共政策過程1．政策過程本質上是一種政治過程公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材政策主體、政策客體及其與政策環境的相互聯系和相互作用，使得政策系統呈現一個動態的運行過程。政策系統的運行即是公共決策的過程或政策過程，它本質上是一種政治過程。公共決策(非市場決策)可以一般地定義為國家、政府及執政黨為公共物品的生產及供應，為宏觀調控經濟及社會的運行而做出決策，它不同于市場決策(個人決策和企業決策)。7.3公共政策系統及其運行7.3.3公共政策過程2．政策過程的基本環節參考國外學者的看法，結合我國的政策實踐情況，我們將政策系統的運行看作由政策制定、政策執行、政策評估、政策監控、政策終結以及政策變遷等功能環節所組成的過程，這些環節構成一個政策周期。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）政策制定——從發現問題到政策方案的出臺的一系列功能活動環節所組成的過程。(2)政策執行——將政策方案付諸實踐，解決實際政策問題的過程。(3)政策評估——依據一定的標準和程序，對政策的效果做出判斷。(4)政策監控——為達到政策方案的預期目標，避免政策失誤而對政策過程尤其是執行階段的監督和控制。(5)政策終結——政策已過時、不必要或不起作用，采取措施予以結束的過程或行為。（6）政策變遷——政策因外部環境或自身構成要素的變化而不斷演化的過程。制度理性選擇框架這一類框架的焦點是，制度規則是如何改變由物質上的自我利益所激勵的自覺理性個人的行為。多源流框架中斷—平衡框架在現實政治中，一些獨立的政策制定傾向同時流過該系統，它們各自都具有自己的特性。這一框架最初被用于解釋立法變化，最近它的應用范圍被擴展，用于分析和解釋聯邦政府預算的長期變化。倡導聯盟框架這種框架花了大量的時間來描繪政策精英的信念系統，并分析那些可能出現的跨聯盟政策取向學習的條件。政策擴散框架它力圖解釋跨州或地方在采納特殊政策創新（如彩票抽獎法）中的不同。它認為這種創新被采納是特殊政治制度的特點和不同擴散過程的結果。7.3.3公共政策過程3．政策過程的新理論框架7.3公共政策系統及其運行公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材7.3公共政策系統及其運行7.3.4我國公共政策系統及其運行的優化1.公共決策的科學化公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策的科學化（1）建立健全公共決策系統。（2）遵循科學的決策原則。（3）提高決策者和參與者的素質。7.3公共政策系統及其運行7.3.4我國公共政策系統及其運行的優化2.公共決策的民主化所謂的決策民主化，是指必須保障廣大人民群眾和各種社會團體以及政策研究組織能夠充分參與公共決策的過程，在政策中反映廣大人民群眾的根本利益和要求；并在決策系統及其運行過程中，形成民主的體制、程序及氣氛。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策的民主化（1）把民主機制引入決策系統，營造良好的決策氛圍。（2）重視發揮參謀咨詢人員在決策中的作用。（3）提高政治生活透明度，實現決策目標的民主化。7.3公共政策系統及其運行7.3.4我國公共政策系統及其運行的優化3.公共決策的法制化所謂的決策法制化，是指通過憲法和法律來規定和約束決策主體的行為、決策體制和決策過程，特別是通過法律來保障廣大人民群眾參與公共決策的民主權利，并使黨政機關及領導者的決策權力受到法律的和人民群眾的有效監督。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材公共政策的法制化（1）理順公共決策主體關系，完善決策規則。（2）決策程序法制化。（3）充分發揮決策監控子系統的作用。Thanks!公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材

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（修訂版）陳振明等著公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第8章人力資源管理8.1人力資源管理的新觀念8.2國家公務員制度8.3公共部門人力資源的開發公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材8.1人力資源管理的新觀念8.1.1從人事管理到人力資源管理人力資源管理來源于傳統的人事管理，但又超越并取代了后者。與傳統的人事管理相比，人力資源管理在管理范圍、管理內容、管理體制及管理方式上都有質的區別，這些區別主要表現在如下四個方面：公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第三，人力資源管理的范圍更加廣泛，管理的內容更加豐富。第一，人力資源管理將員工視為組織的最重要的資源，強調人事管理與組織發展戰略之間的相互作用。第二，人力資源管理著眼于未來，注重人力資源的預測、規劃和開發。第四，人力資源管理的體制及方式更加靈活，特別重視培養職業的認同感和責任感及自我管理能力。區別8.1人力資源管理的新觀念8.1.2公共部門人力資源管理新潮1．傳統的政府人事管理理論及模式的局限性所謂人事管理，就是對人事關系的管理，其目的在于調整好各個方面的人事關系，使人與事、共事的人與人之間的相互關系達到最佳狀態，有效地實現組織目標。傳統的政府人事管理理論及模式的特征及局限性在于：公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第一，視事為中心。第二，管理活動局限于給人找個位置，為事找人，人才的發現和利用相當薄弱。第三，視人為集體財產，只重擁有而不重使用，更談不上開發。第四，人事管理過程受政治影響較大，否定個人的需要與個性。第五，不重視人事管理的地位與作用，把其看作管理的次要部分。8.1人力資源管理的新觀念8.1.2公共部門人力資源管理新潮1．傳統的政府人事管理理論及模式的局限性我國傳統的政府人事管理制度及模式，在實際工作中帶來一系列不良后果：公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材其一，高度集中的單一管理模式，導致人與事的脫節、人事矛盾的激化。其二，管理權限過分集中的結果，是強化了“人治”，而忽視了法治。其三，高度集中單一的管理體制，阻礙了競爭機制發生作用。其四，陳舊單一的管理模式，不利于優秀人才的脫穎而出，嚴重阻礙各類人才的成長。8.1人力資源管理的新觀念8.1.2公共部門人力資源管理新潮2．公共部門人力資源管理理論及模式的興起公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材20世紀80年代末以來，隨著全球化、信息化、市場化和科技迅猛發展趨勢的不斷加強，以及國內經濟社會發展所面臨的種種新問題及壓力，西方各國政府普遍進行了政府改革以及公務員制度改革。正是由于公共部門人力資源所具有的特殊性和重要性，對公共部門人力資源的有效開發與管理成為必要。在某種意義上，公共部門人力資源管理新潮是企業人力資源管理模式在公共部門人事管理活動上的推廣和應用。8.1人力資源管理的新觀念8.1.2公共部門人力資源管理新潮3．公共部門人力資源管理的特征公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）在關于人的假定上，傳統人事管理視人為成本，而人力資源管理則把人看作資源。（2）在管理原則上，傳統人事管理注重以事為中心，而人力資源管理則奉行以人為中心。（3）在管理方法上，傳統人事管理靠紀律和監督，而人力資源管理實行主動開發型、有預見性的方式。8.1人力資源管理的新觀念8.1.2公共部門人力資源管理新潮3．公共部門人力資源管理的特征公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（4）在管理內容上，傳統人事管理的主要任務是為本組織招募新人，而人力資源管理視野廣闊，內容豐富。（5）在管理部門的地位上，傳統人事管理把人事部門視作非生產、非效益部門，而現代人力資源管理部門已經成長為協調管理系統、提供決策預案的咨詢專業技術的中樞性機構。（6）在對國家公務人員的管理上，人力資源管理一改傳統人事管理將其與其他行業人員一樣對待，采用同一管理模式。8.1人力資源管理的新觀念8.1.3人力資源管理模式在我國公共部門的推廣公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材首先，人力資源管理的觀念和模式的引入有助于我國人事管理體制的創新。其次，人力資源管理觀念和模式的引入可以加快我國人事管理方式的更新。最后，人力資源管理觀念和模式的引入將促進我國公共部門人力資源的有效開發和利用，提高國家公務員的能力及素質，并進而改善政府的工作效率。8.1人力資源管理的新觀念8.1.3人力資源管理模式在我國公共部門的推廣我國人事制度從傳統的人事管理到當代的公共部門人力資源管理的轉變將呈現出以下幾大發展趨勢：公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）人事職位體系由大一統型轉變為分類型。（2）人事管理模式由單一型轉變為多元型。（3）人事權力形態由集中型轉變為分散型。（4）人事管理行為由封閉型轉變為開放型，由經驗型、依靠政策型轉變為依靠法律管理的科學型、現代化管理型。（5）人力資源配置方式由計劃型轉變為市場型。（6）政府管理行為由微觀型轉變為宏觀型。8.2國家公務員制度8.2.1西方文官制度的形成與特點西方的文官制度（公務員制度）是西方各國為文官的分類、考試、錄用、考核、獎懲、待遇、培訓、晉升、調動、解職、退休、保障等做出系統規定的規章制度和體制。雖然各國建立文官制度的時間不同，制度本身也各有一些特點，但仍具有一些共同特征。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（1）文官制度的法律化。（2）嚴格區分政務官與事務官。（3）強調“政治中立”。（4）以公開、平等為原則，以考試為核心的任用制度。（5）實行功績晉升制，即“重表現看才能”“論功行賞”，強調權責一致、獎懲結合、公平對待。（6）嚴格的培訓制度，強調公務員的知識化、專業化。8.2國家公務員制度8.2.1西方文官制度的形成與特點公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材（7）科學的管理體系。（8）強調官紀官風和職業道德，重視公務員隊伍的廉潔。（9）合理優厚的公務員福利保障制度。8.2國家公務員制度8.2.2我國公務員制度的建立我國公務員制度，從醞釀到提出，從后臺到前臺，從理論探討到實際推行有一個準備過程。我國公務員制度的建立與發展，從根本上說，是適應社會主義現代化建設和改革開放新形勢的需要，是深化干部人事制度改革的必然產物。我國公務員制度具有與西方國家文官制度相同的某些特點，但二者有著某些原則性區別。公共管理學原理（修訂版）公共管理碩士（MPA）系列教材第三，管理方式不同。第一，動因不同。第二，基本原則不同。第四，服務宗旨和利益關系不同。區別8.2國家公務員制度8.2.2我國公務員制度的建立與《國家公務員暫行條例》相比，《公務員法》在保證制度的連續性和穩定性的同時，有較大的發展及突破。第一，公務員的定義更加準確。第二，完善了公務員的分類管理制度。第三，增加了我國公務員的“入口”渠道，特別是建立起職位聘用制。第四，明確規定了公務員的“出口”。第五，《公務員法》