第5章公共組織5.1公共組織概述5.1.1公共組織的含義與特點政治性服務性系統性權威性公共性法制性5.1公共組織概述5.1.2公共組織的構成要素公共組織有能夠反映其公共權力和管理公共事務的其他組織要素。這些基本組織要素決定了公共組織與其他組織的區別，決定了公共組織具有管理公共事務的職能。5.2公共組織的類型5.2.1集權制與分權制集權制優點集權制組織可以做到政令統一，統一領導，統一指揮因為權力集中，中央或上級政府的行政首長面對出現的各種問題，反應比較靈活，決策比較及時，效率比較高集權制組織具有協調配合的全局觀念，有利于調動和集中各種資源有利于統一意志，統一行動5.2公共組織的類型5.2.1集權制與分權制集權制缺點集權制的組織體制比較僵化，下級缺少完全的自主權易產生官僚主義、主觀主義而造成決策失誤，也容易浪費時間和資源組織層級過多，信息傳遞遲緩，對外部環境反應較慢，不利于處理突發事件。同時也容易導致信息失真集權制易于走向高度集權，高度集權易于走向家長制或“一言堂”，甚至走向專制或獨裁5.2公共組織的類型5.2.1集權制與分權制分權制優點地方自治行政機關自治自理，獨立自主實行分層授權、分級管理的分權制，下級有一定的自主權，有利于調動下級的積極性和主動性職能分工明確，有利于專業化管理，有利于擴大管理權限5.2公共組織的類型5.2.1集權制與分權制分權制缺點分權會造成權力分散，不易形成統一意志，不易進行統一領導和統一指揮分權不易于集中資源、統籌全面發展，不容易形成統一的行政目標、發展有戰略意義的國家項目過度分權容易導致各自為政。地方自治形成地方主義，分層管理和職能分工都容易形成本位主義5.2公共組織的類型5.2.2完整制與分離制優點缺點5.2公共組織的類型5.2.2完整制與分離制優點缺點5.2公共組織的類型5.2.3首長制與委員會制優點權力集中，責任明確，可以避免推諉扯皮，減少沖突和矛盾，效率較高由于行政首長獨自掌握決策權，決策靈活快捷，對外部環境反應快統一領導、統一指揮有利于動員和集中力量辦大事缺點由于行政首長的知識、智慧的有限性，決定了行政首長個人決策有可能失誤，可能會造成巨大的損失由于行政首長獨攬大權，缺乏民主和參與，不利于調動下屬的積極性由于缺乏權力制衡，首長制容易演變為家長制，出現不受監督的權力，這樣就可能導致濫用職權，產生腐敗首長制5.2公共組織的類型5.2.3首長制與委員會制優點集思廣益，民主決策既有分工，又有合作互相監督，權力制衡缺點事權分散，難以集中統一，行動遲緩，容易貽誤時機決策成本高，容易出現議而不決、決而不行、行而不果等拖拉扯皮的現象互相推諉，責任不明確，容易出現大家都負責、大家又都不負責的現象委員會制5.2公共組織的類型5.2.4層級制與機能制層級制層級節制，一級管一級，權力關系清楚，有利于領導和指揮，有利于提高效率責任明確，有利于監督行政目標統一，有利于對公務員的績效考評有利于推行決策5.2公共組織的類型5.2.4層級制與機能制層級制如果層級過多，信息傳遞緩慢或失真，容易造成決策失誤節制嚴格，不利于調動下屬的積極性容易出現家長制和依附性的上下級關系5.2公共組織的類型5.2.4層級制與機能制層級制可以擴大公共組織的管理職能，滿足社會管理和功能分化的需求專業分工，有利于專業化管理，提高效率分權管理，有利于調動專業人員的工作積極性5.2公共組織的類型5.2.4層級制與機能制機能制職能分化過多，會造成政府機構過多，對社會和經濟干涉過多，不利于市場經濟的發展分工過細，會造成權力交叉，互相牽制，影響行政效率5.3公共組織理論的新發展5.3.1非營利組織在提供公共服務中的作用在制度建設方面有倡導作用監督市場中介作用維護良好的社會價值監督政府5.3公共組織理論的新發展5.3.1非營利組織對公共行政的影響非營利組織更民主、更開放非營利組織是公共行政的外延與擴大，它可以彌補政府管理能力的不足非營利組織重視公共價值非營利組織更強調提供多元化服務5.3公共組織理論的新發展5.3.1非營利組織政府對非營利組織的作用補助減免稅收委托與合作法律管制與輔導監督非營利組織的缺陷是：它的民間性質限制了它不能提供某些公共物品和公共服務，如國家安全、公共安全和法律執行等；它也可能失效，造成公益不足。5.3公共組織理論的新發展5.3.2學習型組織學習型組織是指組織通過個體學習、團體學習和組織學習，結合工作不斷學習、不斷改變觀念和不斷創新的過程。5.3公共組織理論的新發展5.3.2學習型組織自我超越系統思考改善心智模式建立共同愿景團體學習學習型組織五項核心修煉5.3公共組織理論的新發展5.3.3創新型組織創新型組織認為通過持續學習，“創新”成為一種“組織功能”，而不是創意活動和腦力震蕩。創新應該成為組織流程，并能產生持續的新價值。創新型組織的特點是：組織學習是為了組織創新，學習本身不是目的，創新才是學習目的組織學習貫穿于整個組織流程和整個組織，它是組織的一種功能組織學習應該發揮爵士樂隊即興演奏般的效果，進行自主創新從“框”到“線”的有機思考模式5.3公共組織理論的新發展5.3.3創新型組織活化學習觀念創新模式領導創新重新自我超越自由核心修煉5.3公共組織理論的新發展5.3.4危機管理組織危機管理組織也叫應急管理組織，是指在發生大規模的社會突發事件或嚴重的自然災害等公共危機事件條件下能夠統一領導、統一指揮的跨部門的處理這種突發公共事件的應急管理組織。危機管理組織的特點是必須在突發事件發生后立即進入管理狀態危機管理組織必須有一個有權威的堅強有力的領導核心危機管理組織必須負責評估突發事件發生與波及的地點、范圍、程度、性質以及發展趨勢，及時果斷地做出處理決策和方法，調動一切可以調動的資源。危機管理組織必須有一個及時、靈敏的信息中心危機管理組織必須有一個組織協調中心5.4公共組織結構與設計5.4.1公共組織結構公共組織的層級結構亦即層級化，是指公共組織內部按上下層級關系有序構成的形式。組織設計的等級原則要求職位、職權和職責等級垂直分布，形成等級結構。公共組織結構層級化的優點是權力沿直線分布，權力鏈清楚，有利于統一領導、統一指揮，有利于政令統一。公共組織的層級結構5.4公共組織結構與設計5.4.1公共組織結構公共組織的職能結構，亦稱部門化結構或專業化結構，它是指同級行政部門之間平衡分工的構成形式。公共組織的職能結構5.4公共組織結構與設計5.4.1公共組織結構公共組織新的結構+01+02+03+04+05分部型結構簡單結構矩陣結構網絡結構任務小組結構+06委員會結構5.4公共組織結構與設計5.4.2公共組織結構的設計原則設計原則管理層次與管理幅度適當原則職能目標原則職、責、權一致的原則統一領導與統一指揮原則精簡原則按照職務設計來設計組織結構的原則本章小結公共組織是指一切以實現公共利益為宗旨的組織，這里主要是指行政機關及其執行部門，我國傳統上稱為行政組織。公共組織具有政治性、公共性、服務性、權威性、法制性和系統性的特點，是由職能目標、機構設置、權責體系、法制規范、管理方式、運行過程和物資資源等要素構成的。公共組織可以分為集權制與分權制、完整制與分離制、首長制與委員會制、層級制與機能制。本章還介紹了非營利組織、學習型組織、創新型組織、危機管理組織以及公共組織結構及其設計原則。思考題1.什么是公共組織？2.公共組織有哪些構成要素？3.什么是非營利組織?4.什么是學習型組織？5.簡述公共組織的特點。6.簡述學習型組織的五項修煉。7.論述公共組織的類型。8.論述非營利組織的特點與作用。9.論述公共組織結構及其設計原則。第6章行政領導6.1行政領導與行政領導者6.1.1領導與領導者的含義關于領導可以歸納幾種觀點：領導是一種藝術領導是影響他人的一種力量領導是一種能力領導是一種影響力領導是一種過程或行為領導與領導者的概念，在我國幾乎是同義語。我們習慣上把有正式權威和正式職位的領導者稱為領導，也將領導者的行為稱為領導。6.1行政領導與行政領導者6.1.1領導與領導者的含義領導者是指在公共組織中具有權威的個人和集體，而領導則是領導者所進行的管理活動和管理行為。領導是領導者的領導藝術的實踐過程。領導是領導者為了達成一定的管理目標，運用一定的領導藝術激勵和影響被領導者共同努力的能力和行為。6.1行政領導與行政領導者6.1.2行政領導與行政領導者所謂行政領導，是指在公共組織中，經選舉或任命而享有法定權威的領導者個人或領導者集體，依法行使行政權力，運用各種方法和手段，有效地影響部屬，以實現行政目標的行為過程。行政領導者行政領導環境被領導者6.1行政領導與行政領導者6.1.2行政領導與行政領導者行政領導者是指在行政系統中有正式權威和正式職位的集體或個人行政領導者不僅包括政府的各級行政領導部門和職能部門的領導者，也包括政府各種其他部門的行政首長或負責人行政領導是國家公共行政活動中的領導活動，它既具有一般領導的共同特點，又有自身的特點；行政領導只是行政系統的領導。6.1行政領導與行政領導者6.1.3行政領導者的類型與產生方式行政領導者的類型政務類行政領導者行政類行政領導者技術類行政領導者6.1行政領導與行政領導者6.1.3行政領導者的類型與產生方式行政領導者的產生方式選任制委任制考任制聘任制6.2行政領導者的職責、責任與權力6.2.1行政領導者的職責制定發展規劃，進行決策貫徹執行憲法、法律與政策為社會提供市場不能提供的公共物品對下級進行監督，搞好政風政紀為社會提供秩序，確保社會公平與穩定選拔人才，使用人才行政領導者的職責6.2行政領導者的職責、責任與權力6.2.2行政領導者的責任行政領導責任的含義行政領導責任是指行政領導者違反其法定的義務所引起的必須承擔的法律后果。行政領導責任和行政職位、行政職權是統一的。行政領導者要有行政職位行政領導者要有行政職權行政領導者要履行行政領導責任6.2行政領導者的職責、責任與權力6.2.2行政領導者的責任行政領導責任的分類道德責任政治責任法律責任行政責任6.2行政領導者的職責、責任與權力6.2.3行政領導者的權力決策權一種支配力量一種能力一種關系領導權力概括6.2行政領導者的職責、責任與權力6.2.3行政領導者的權力6.2行政領導者的職責、責任與權力6.2.3行政領導者的權力6.2行政領導者的職責、責任與權力6.2.3行政領導者的權力6.3行政領導理論6.3.1領導特質理論領導特質理論著重研究領導者的人格特質，以便發現、培養和使用合格的領導者。領導特質理論側重于比較領導者與被領導者、高層領導者與基層領導者、成功的領導者與不成功的領導者之間的個體差異，試圖確定成功的領導者具有什么樣的人格特質，也就是確定具有什么樣特質的人適合做領導者，進而在此基礎上確定進行什么樣的訓練能夠培養出勝任領導工作的人。6.3行政領導理論6.3.2領導行為理論領導行為理論主要研究領導者在領導過程中的具體行為以及不同的領導行為對部屬的影響，以期尋求最佳的領導行為。領導雙因素理論管理方格理論領導系統模式代表性理論6.3行政領導理論6.3.3領導權變理論6.3行政領導理論6.3.4魅力型領導理論和變革型領導理論魅力型領導理論1變革型領導理論2126.4行政領導者的素質與能力6.4.1行政領導者的素質行政領導者的素質情商逆商智商膽商德商6.4行政領導者的素質與能力6.4.2行政領導者的能力綜合分析問題與解決問題的能力決策能力指揮、協調和監督能力應變能力激勵人的能力協調人際關系的能力技術能力是指專業能力，是指行政領導者專業行政的技術能力；技術能力是影響力，是行政領導者取得直接權力的重要能力。人際關系能力技術能力抽