西方行政學說史

治理學者從歷史上能夠吸取許多體會教訓，其中重要的一條確實是把研究

過去作為研究治理的入門。

緒論

西方行政學產生歷史與知識背景

公共行政學思想進展演變

教學的體例安排

一、西方行政學產生歷史與知識背景

1887年，行政治理學作為一門獨立的學科，產生于美國。美國的學

者和改革家對此作出了重要奉獻。1887年，威爾遜發表的《行政研究》，1900

年，古德諾出版《政治與行政》以及1926年懷特(LeonardDWhite1891?

1958)出版的《行政學導論》，對行政治理學的要緊內容作了論述，使行政治理

學成為一個獨立的重要學科。

西方國家公共行政學產生的條件：

19世紀末20世紀初，美國、德國

第二次工業革命----電氣時代

19世紀末20世紀初

引發了偉大的“治理運動”

政府職能由政治統治擴大到對經濟和社會事務的治理，由消極放任

i°守夜人i土變成主動干預社會生活的i°行政國家i土。行政職能加大

和行政活動范疇擴大，使行政機構迅速增加，行政人員隊伍日益壯大；而i°

功績制i士的實施和i°政治中立i土原則的確立，更促使行政成為i°非政

治化i土的治理領域。行政機構臃腫所造成的龐大的財政開支和效率極低的官

僚作風，阻礙了資本主義商品經濟的進展。

上述客觀條件，推動了行政治理學產生于當時的美國。因此，從這一

意義上講，行政治理學是資本主義社會經濟和政治進展到更高時期的產物，威

爾遜等人則是順應這一時代需要并開展了理論制造的聞名代表。

“行政國家”的顯現

“文官制度”改革運動的進展

專業教育和職業教育的進展

科學治理運動的阻礙

多種學科知識的形成和進展

二、行政學思想進展演變

北京大學張國慶教授依據新學派的創立、新理論的形成、新的研究方法的

提出為要緊劃分標準，把行政學的演變分為五個時代：(1)早期行政研究時期

(1887i@1911),(2)傳統行政研究時期(1911i@1933),(3)修正行政研

究時期(1933i且I960),(4)整合行政研究時期(I960年以來)，(5)重建

或革新行政研究時期(20世紀80年代i090年代以來)。

中山大學夏書章教授把行政學的演變分為三個時代：(1)形成時期izi

z傳統治理時期(19世紀末i020世紀20年代)，(2)成長時期i且i0科

學治理時期(20世紀20年代以后)，(3)科學化時期i?i現代化治理時

期(始于本世紀40年代)。

中山大學唐興霖的三分法：

(1)形成時期的行政思想(19世紀末?20世紀30年代)

主導范式：“制度一功能行政觀

(2)進展時期的行政思想(20世紀40年代?20世紀60年代)

主導范式：“行為一過程行政觀

(3)繁榮時期的行政思想(20世紀70年代?)

主導范式：”多元化行政觀

教材將行政學的演變分為六個時代：

(1)西方行政學的提出與創立(1887i?1918),

(2)西方行政學的正統時期(1919i@1941),

(3)西方行政學的批判與轉變時期(1941i?1959),

(4)西方行政學的應用與進展時期(20世紀60年代)，

(5)西方行政學的挑戰與創立時期(20世紀70年代)，

(6)西方行政學的總結與探究時期(20世紀80年代)。

結論

第一，行政治理思想或者學講的進展具有演進的性質。

第二，行政治理思想或者學講的內容是歷史選擇的結果。

第三，行政治理思想或者學講的內容的進展程度取決于實際生活的進展或

者成熟程度。

第一章行政學產生前的行政思想

行政學產生前最具代表性的思想家是：亞里士多德、馬基雅弗利、洛克、

盧梭、密爾。

第一節亞里士多德的行政思想

一、生平前384?前322

代表作：《政治學》《雅典政制》

二、亞里士多德的行政思想

(一)國家的起源與目的

國家起源于人的自然本性的必定進展。

國家的目的是使國家中的每一個成員都具備適量的財寶、強健的體魄和高

尚的靈魂。

(二)提出三權分立的雛形

政體的三個組成部分：議事部分、行政部分、審判部分。

(三)行政機構設置的依據

城邦事務治理的實際需要；

行政機構的設置要以治理的業務或對象為依據；

不同的政體有不同的行政機構與之相適應。

（四）行政組織應具備一定的職能

城邦監護職能

公共財政

軍事職能等等

（五）行政人員的任用與監督

行政人員任用方式上有差不的要緊因素為：負責選任的人員；受任的人員；

任用的手續

選任行政官員的差不多原則：適才適用原則、專人負責原則、德才兼備

原則

行政人員選拔的四種技術方案：（1）行政官員由全體公民負責選任，以選

舉、抓閹或二者兼用來決定。在實施時要把全體公民劃為若干選區。

或者（2）行政官員分為兩類，一種從全體公民中通過選舉、抓閹或

二者兼用的方式選出，另一種從部分公民中以同樣的方法選出。

或者（3）行政官員只由部分公民擔任，然而分為兩類，分不由由全體

公民以選舉和抓閹的方法選出。

或者（4）由部分公民負責選擇行政官員。官員一部分來自全體公民，

一部分來自部分公民。

（六）法治與依法行政

法治的兩重含義：已成文的法律獲得普遍的服從，而大伙兒所服從的法律

應本身是制訂的良好的法律。

前者強調法律至上，后者強調法律正當。

第二節馬基雅維利的行政思想簡介

一、生平馬基雅維利（1469?1527）代表作《君主論》

二、馬基雅維利的行政思想

（一）國家理論

國家的差不多職能

保證每個社會成員自由地使用財產

保證人民的安全

調劑社會矛盾

為民眾謀福利

（二）權力理論

權力是政治的基礎

國家的全然咨詢題確實是統治權

權力是法制制定與執行的保證

（三）領導理論

君主應具備的能力

預見能力

決策的能力

應變的能力

自我判定的能力

（四）反腐敗思想

1、腐敗的分類

公民的腐敗

城邦的腐敗

政治制度的腐敗

2、腐敗產生的緣故

3、反腐敗的反措施

第三節洛克的行政思想

一、生平與西方古典自由主義

洛克（1632?1704）是17世紀英國聞名的哲學家和思想家，是西方古典

自由主義的鼻祖。

要緊代表作：《政府論》（上、下）

二、洛克的行政思想

（一）政府權力的來源、性質和目的

1、政府的權力來自于人們的托付；

2、政府的權力是有限的；（政府同意的權力是有限的、政府的權力受到契

約內容的限制、政府權力受到人們同意的限制）

3、政府的目的是愛護人們的生命、自由和財產。

（二）政府的職能

國家的權力

孟德斯鳩的三權分立

三權分立與制衡

行政機關的專門職能有：一是召集和解散立法機關的權力；二是自由裁量

權。

三、依法行政

法律是自由的限度和保證

政府必須以正式公布和長期有效的法律來進行治理。

制定的法律應該被執行。

法律的施用應該堅持法律面前人人平等原則。

行政機關盡管有一定的自由裁量權，但也必須受到必要的限制。

四、政府的解體

社會解體導致政府的解體。

政府的內潰導致政府解體。

第四節密爾的行政思想

一、生平

（1806?1873）聞名的哲學家、經濟學和邏輯學家，自由主義政治思想的

代表人物。

代表作：《論自由》1859、《代議制政府》1861

二、密爾的行政思想

（一）政府理論

1、代議制政府是最好的政府形式。

代議制政府是最高權力屬于整個社會的政府。

代議制政府是既能“自保”又能“自助”的政府。

2、政府的治理職能

一個好的政府就應當能夠實現一種最開明最有效的行政治理，這種治理

能夠提供良好的效率、能夠把情況辦好，政府的一切治理都應當有助于推進個

人自由的進展。

（二）政府的行政治理

政府要緊從事國家具體事務的治理。

政府的行政治理應該專門化。

一個好政府必須要有好的行政治理。

良好的行政治理必須要有良好的治理制度。

（三）政府的行政機構咨詢題

行政部門的設置應同咨詢題相一致。

同一個咨詢題應該由同一個部門來治理。

行政機構的設置必須采取個人負責制的組織形式，但也注意委員會的咨詢

和參謀作用。

（四）人事行政咨詢題

行政官員的任命應該通過自上而下的逐級任命，而不是通過選舉任命。

對職業文官的性質、錄用及晉升和免職的咨詢題進行了討論。

第二章提出與創立時期的西方行政學講

威爾遜的《行政學之研究》,主張政治與行政分離古德諾的《政治與行政》,

明確的指出“政治是國家意志的表現，行政是國家意志的執行“，從而使威爾

遜開創的行政學正式從政治學中分離出來泰勒倡導科學治理運動，使人們將

政府行政與治理的科學化聯系在一起，被成為“科學治理之父”法約爾“治

理過程學派”奠基人。發表的《工業治理與一樣治理》一文，提出了一樣治理

理論

第一節威爾遜的行政思想

威爾遜(1856?1924)美國聞名的政治學家、行政學家、歷史學家、教育

家、改革家。

1886-1902：政治學教授，教學、研究；1902-1910：普林斯頓大學校長；

1910-1913：新澤西州州長；1新3-1917：美國總統；1924：去世

代表作：《行政學研究》1887

一、思想淵源與生產背景

1、思想淵源：

受德國行政研究思想的阻礙：行政研究在德國專門受重視

2、威爾遜行政思想產生的社會歷史背景

源自對之前美國盛行的自由放任主義的一種反思

二.要緊行政思想

1.關于行政學研究的必要性

(1)講明之前為何行政研究不受重視

(2)指出行政研究的必要性重要性：政府職能擴大化、復雜化、困難化

的結果

“與制定一部憲法相比，貫徹一部憲法變得愈來愈困難了”

政府的行政治理工作迫切地需要有科學的理論予以指導

當今的行政工作必須認真而又系統地加以調整，使之適合于小心試驗過的

政策標準

這確實是什么緣故我們現在正產生一種前所未有的行政科學”的全然緣故

2.關于行政學研究的目標與任務

目標有二個：

(1)弄清晰政府能夠適當且成功地承擔的是什么任務

即：明確政府的職能和任務范疇，明確該管什么，不該管什么；

2、弄清晰政府如何樣才能夠以盡可能高的效率和盡可能少的金鈔票或人

力上的消耗來完成這些專門任務

即用什么方式、什么方法進行治理，才能提升效率，完成任務，即如何管。

3.關于行政的實質

（1）行政治理是什么：

-行政治理是行動中的政府、是政府的執行、政府的操作

“行政治理是政府工作中極為明顯的一部分，它確實是行動中的政府；它

確實是政府的執行，政府的操作，確實是政府工作中最顯眼的部分，同時具有

與政府同樣悠久的歷史”。

（2）行政治理與政治的關系

行政不同于政治

政治是在“重大而且帶有普遍性的事項”方面的國家活動，是政治家的專

門活動范疇；

行政治理則是“國家在個不和細微事項方面的活動，是技術性職員的情

況”。

行政與政治緊密有關：行政治理是政治生活的一個組成部分；

行政治理高于純粹技術細節，受政治（科學）規范和價值取向的約束,

與政治規范、政治價值、政治中的永恒真理直截了當有關；

（3）行政與憲政制度的關系：專門手段與一樣決策之間的關系

行政在本質上不同于憲政制度；

憲政制度所要過咨詢（關注）的是政府用以操縱一樣性法律的那些手段

二者是一樣決策（憲政）與專門手段（行政）之間的關系。

4.指出行政學研究的歷史淵源

（1）英美兩國缺乏研究行政治理的歷史：

（2）對行政治理的研究源于歐洲大陸的法德兩國，同時與這些國家的需

要相適應；

（3）必須對歐洲的行政科學加以改造，使之（在思想、原則、目標上）

美國化，能為美國（一個復雜、形式多樣化的國家）所用。

5.指出行政學研究的方法

主張采納“比較研究法”與“歷史研究法”：

主張拿來主義但不應脫離實際的機構照搬：應以實踐為準繩，以美國為核

心。

6.關于人事行政的思想

豐富的人事行政思想，認為“為政在人”，十分關注美國當時的文官制度

改革。

(1)提出好的文官制度的建立是行政研究的目的之一：

(2)重視政府官員的素養：

7.關于行政監督的思想

指出要以公共輿論監督行政治理

8.其他思想

關于行政體制(政府間關系)的思想：

主張建立完善的公共行政機構；

要給予地點政府機構以新的生命；

要組建地點分權制度；

關于行政倫理的思想：

三.簡評

1.開行政學研究之先河，是行政學的鼻祖。

2.比較深入地分析、論證了研究國家行政治理和建立行政科學的必要性

和重要性；

3.較為準確地揭示了行政學研究的對象與實質，明確提出了行政學研究

的目標和任務；

第二節古德諾的行政思想

一、生平和著述Goodnow,1859-1939政治學家、行政學家、法學家和教育

家美國政治學會的創始人之一并擔任第一屆(1903年)會長

1914-1928霍布金斯大學校長

二、要緊思想內容述評

（-）政治與行政兩分論

所有政府體制中都存在著兩種要緊或差不多的政府功能：

“政治”一一國家意志的表達；

“行政”一一國家意志的執行

政治與行政二分既是必須的，又是相對的，二者相互和諧。

（二）政治適度操縱行政的思想

政治與行政不僅存在區不，還要取得兩者的和諧-----政治對行政的適度

操縱

“表達國家意志或制定法律的機關必須對執行這種國家意志或法律的機

關進行某種操縱。”一參見［美］古德諾：《政治與行政》中譯本，第21頁，北

京：華夏出版社，1987年版。

操縱方法：

A、通過法定制度達到

B、通過法外途徑實現的。

（三）行政適度集權的思想

和諧還取決于行政權力的必要集中

“因為只有行政在一定程度上被集權化了，才能達到政治和行政功能之間

必要的和諧。”［參見［美］古德諾：《政治與行政》中譯本，第69頁，北京：華

夏出版社，1987年版。

（四）政黨作為外部環境調劑的思想

“要使政府和諧地運轉，就必須找到某種使國家意志的表達和和諧一致的

方法……這種方法在政府體制內部不可能找到。因此，必須到政府以外的一些

法外的制度中去查找。事實上，能夠在政黨中找到它。政黨不僅擔負起了選擇

在政府體制理論中是表達國家意志的機關的成員，即立法機關的成員的責任，

而且擔負起了選擇執行這種意志的人員，即執行官員的責任。政黨必須選擇中

央的執行官員，因為分權原則的采納已使他們不受任何有效的立法操縱了。政

黨必須選擇所有的地點官員，因為行政體制極端分權的特點使他們不受任何有

效的國家（或州）的操縱。參見［美］古德諾：《政治與行政》中譯本，第57頁,

北京：華夏出版社，1987年版。

整個國家的政治機構由三大部分組成：執行國家意志的機構、表達國家意

志的機構以及政黨。

（五）政府體制改革的思想

第一要變革美國行政分權的體制，從而使政黨能對整個政府負起全責。

其次，由于美國政府體制高度分權所帶來的各種復雜矛盾并非是能夠為一

個微小的，渙散的政黨所解決的，因此從這種實際要求中形成的政黨差不多上

較為強大的全國性政黨。

最后，古德諾認為，美國的兩黨制實際上常常使選民對政黨四年的整個政

策作出單一的判定，如此往往導致許多咨詢題不能真正體現人民的意志

三、簡評

在威爾遜政治一行政二分法的基礎上作了進一步的闡釋；

著重對政治與行政的和諧關系以及如何實現這種和諧提出了自己的獨到

見解。

“所有的日?；顒又胁蛔⒁庑实男袨槎荚谑拐麄€國家資源遭受龐大缺

失，而補救低效能的方法不在于尋求某些出眾或是專門的人，而在于科學的治

理?！?/p>

第三節泰勒的科學治理理論

一、生平與著述

費雷德里克i0泰勒（FrederickW.Taylor,1856?1915）是美國

古典治理學家，科學治理的創始人

要緊著作：《科學治理原理》（1911）和《科學治理》（1912）。在兩部書中

所闡述的科學治理理論，使人們認識到了治理是一門建立在明確的法規、條文

和原則之上的科學，它適用于人類的各種活動，從最簡單的個人行為到通過充

分組織安排的大公司的業務活動。

泰羅的三大實驗

搬運生鐵實驗

實驗背景：

原先每個工人每天搬運量：12T

實驗后每個工人每天搬運量:47.5T

原先每個工人每天工資:$1.15

實驗后每個工人每天工資:$1.85

鐵鍬實驗

實驗前:干不同的活拿同樣的鍬

鏟不同的東西每鍬重量不一樣

應當有一個效率最高的重量

實驗發覺22磅時效率最高

鏟不同的東西拿不同的鍬

生產效率得到提升

金屬切削實驗

定了人動時刻，也應該定機動時刻

進行了26年

切削了80萬噸鋼鐵

進行了三萬次實驗

發明了高速鋼，獲得了專利

用專利的收入宣傳科學治理

1903,泰勒的科學治理理論產生

二、科學治理理論的差不多內容

（一）科學治理的中心咨詢題是提升勞動生產率

泰勒的科學治理的全然目的是謀求最高效率，而最高的工作效率是雇主和

雇員達到共同富裕的基礎，使較高工資和較低的勞動成本統一起來，從而擴大

再生產的進展。

（二）差不多的治理制度

1.對工人提出科學的操作方法，以便有效利用工時，提升工效。

研究工人工作時動作的合理性，去掉余外的動作，改善必要動作，并規

定出完成每一個單位操作的標準時刻，制定出勞動時刻定額。

2.對工人進行科學的選擇、培訓網晉升。

選擇合適的工人安排在合適的崗位上，并培訓工人使用標準的操作方法,

使之在工作中逐步成長。

3.制定科學的工藝規程，使工具、機器、材料標準化，并對作業環境標

準化，用文件形式固定下來。

4.實行具有鼓舞性的計件工資酬勞制度。

對完成和超額完成工作定額的工人以較高的工資率計件支付工資，對完

不成定額的工人，則按較低的工資率支付工資。

5.治理和勞動分離。

治理者和勞動者在工作中緊密合作，以保證工作按標準的設計程序進行。

例外原理

例外原理確實是高層主管人員為了減輕處理紛繁事務的負擔，把處理一樣

日常事務的權力授予下級治理人員，高層主管人員只保留對例外事項（即偶發

性或重要事項）的決策和監督權，如差不多政策的制定和重要人事的任免等。

（三）精神革命

科學治理是一場重大的精神變革，每個人都要對工作、對同事建立起責任

觀念；每個人都要有專門強的敬業心和事業心。

泰勒的科學治理要緊有兩大奉獻：一是治理要走向科學；二是勞資雙方的

精神革命

治理理論是“指有關治理的、得到普遍承認的理論，是通過普遍體會檢驗

并得到論證的一套有關原則、標準、方法、程序等內容的完整體系”

第四節法約爾的一樣治理理論

一、生平與著述

亨利?法約爾（HenriFayol,1841~1925）,法國人

“現代經營治理之父二

最要緊的代表作：

1916年出版的《工業治理和一樣治理》

二、要緊內容

1、從企業經營活動中提煉出治理活動

通過對企業全部活動的分析，將治理活動從經營職能（包括技術、商業、業務、

安全和會計等五大職能）中提煉出來，成為經營的第六項職能。

2、倡導治理教育

法約爾認為治理能力能夠通過教育來獲得，“缺少治理教育”是由于

“沒有治理理論”，每一個治理者都按照他自己的方法、原則和個人的體會行

事，然而誰也不曾設法使那些被人們同意的規則和體會變成普遍的治理理論。

普遍性意義的體會

不管哪一種職能，下屬的職能要緊能力是具有某種職能特點；而高級人員

的要緊能力是治理能力。

各種規模工業企業領導人必要能力的相對重要性比較表

3、提出五大治理職能

法約爾將治理活動分為打算、組織、指揮、和諧和操縱等五大治理職

能，并開展了相應的分析和討論。

4.治理的14條原則

5、組織理論

層級制度與跳板法則

組織在一樣情形下，其治理活動應沿著等級序列進行（自上而下的指揮

監督與自下而上的要求匯報）。

2、線性組織理論

治理層次的設置一樣堅持“2~5”原則

要緊的奉獻在于三個方面：從經營職能中獨立出治理活動;提出治理活

動所需的五大職能和14條治理原則。

第二章正統時期的行政學講

韋伯被稱為“社會學之父”的韋伯在其《論官僚制》一文中關于官僚制

的論述是這一時期提出的聞名理論

懷特對行政學進展成為以門獨立學科起到了重要作用。美國第一本行政

學教科書《行政學導論》。

古利克從分工與整合，全體與部分的關系入手，指出了分工的局限性和

工作和諧的重要性，在其論文《組織理論按語》中提出了聞名的治理七職能論。

厄威克要緊是對行政組織治理的原則進行了歸納和概括

第一節馬克斯?韋伯的行政思想

馬克斯?韋伯（MaxWeber,1864—1920）,德國聞名社會學家，也是現

代一位最具生命力和阻礙力的思想家。

著作

《新教倫理與資本主義精神》1904?1905）；《政治論文集》（1921）；《學

術理論論文集》（1922）

《社會史與經濟史論文集》（1924）；《社會學和社會政策論文集》（1924）；《經

濟與社會》（1922）

Bureaucracy；行政制、行政組織、科層制、集權制

社會或組織中的人什么緣故會服從？

一、1911,韋伯的組織理論

（1）“傳統的”權力，它是以古老的傳統神圣不可侵犯的信念以及對其下

屬行使權力的人的地位的合法性為基礎的；

（2）“神授的”權力，它是以“對個人的明確而專門的威嚴、英雄主義或

典范的品行的信仰”為基礎的。

(3)合理且合法的權力，它是以“法律”或者“升上掌權地位的那些人……

公布命令的權益”為基礎的；

合理且合法的權力才是官僚集權組織的基礎的緣故：

(二)理想的官僚行政組織體

1、官僚制的含義

一種以法理型權威為基礎，具有專業化功能和固定的規章制度，設

科分層的現代社會所特有的組織制度或治理形式。

2、特點：

(1)實現勞動分工

(2)職權等級

(3)正式的選拔

(4)非人格化

(5)職業定向

(6)正式的規則和制度

(7)合理合法的人事治理制度

官僚制的優越性

嚴密性。通過等級結構進行操縱，按專業化標準，權力分層、層層克制，

嚴格的崗位責任制使一切個人都統一在一個法則系統之中。

合理性。由專業技術知識居于中心地位，任何規定都詳盡且具有可操作性,

因而顯示出精確、迅速、統一、和諧節約和高效等。

穩固性。非人格化秩序的確立，使治理都源于法規，擺脫了長官意志，

保證了體制的連續性和穩固性。

普適性。適用面廣，政府機關、公共事業，各種企業甚至私人組織都可

采納。

官僚制面臨的挑戰

(1)過分強調了層級克制體制，要求下級對上級在職務上絕對服從，忽

視了下級人員的主動性和主動性，缺乏民主精神。

(2)過分強調組織利益和組織效率，難以應對社會個性化的進展要

求，難以應對多樣化的社會需求。

(3)過分強調專業分工和職能權限的劃分，忽視了宏觀和諧以及排

除本位主義的咨詢題。

(4)過分強調人員的穩固性，無過失便終身任職的制度，最終造就

出不求有功但求無過的治理人員，造成治理人員得過且過混生活的狀況。

古典治理理論演進圖

第二節懷特的行政思想

一.生平與著述

1.生平：(1891?1958)美國人，早期杰出的行政學家和人事行政學專家；一

2.職業與工作經歷：教授：芝加哥大學

政府官員：曾任美國文官委員會主席，親自組織和參與了美國文官制

度改革

3.代表性著作：1926年《行政學研究》，該書是世界公認的第一本行

政學教科書，體現了懷特為對行政學理論系統化的努力，為行政學的學科體系

構建了一個比較完整的理論框架；

此外還有：《近代公共行政的趨勢》，《聯邦主義者》，《外國公務員制

度》

懷特一確立了行政學作為一門學科的地位

咨詢題：到底什么是行政學學科？

成為一門學(科)的必備要素是什么？

學科必備要素一：

1、確定的研究對象

2、由研究對象展開而來的各種具體咨詢題，即研究范疇。

學科必備要素二：

----確定的研究目標與任務

學科必備要素三：

——由研究該領域各具體咨詢題而得到的各種研究結論或成果所構成的

知識體系。

學科必備要素四：

------定的研究手段與方法

倫納德?D?懷特的理論行政學思想確立了行政學作為一門學科的地位

標志：1926年《行政學導論》一書的出版

二、懷特行政學思想的要緊內容

1、對行政學行政對象和范疇的界定

(1)關于行政學研究對象：

即對“國家政府中的市政，聯邦或聯邦行政進行研究”；

(2)關于行政學研究范疇：

行政中的各種咨詢題，包括：公務員才能的進展，工作的勝任，廉潔，

負責，合作，財政，監督，領導資格，紀律，及各級政府的行政程序等。

(3)關于行政學研究的目標(目的)：

Ao運用物質材料完成國家建議的任務；

Bo權限范疇內最有效的利用一切資源；

Co以最靈敏/經濟的方式圓滿完成政務打算；

Do政務的有效推行和治理；

E。防止行政權的濫用。

2、提出了行政環境的思想

(1)對“行政環境”含義的界定：

為“圍繞著行政活動直截了當或間接地作用和阻礙行政治理，行政行為以

及行政成效的各種因素總和”；

(2)分析了各種具體的行政環境如何阻礙(作用于)行政活動，行政行為及

成效；

Ao經濟環境的阻礙一行政職能與任務范疇：

Bo政治環境的阻礙一政府職能，。行政制度與組織；

Co科技環境的阻礙一行政方法，行政技術，行政研究；

Do客觀社會環境的阻礙一公民的要求，國際經貿環境；

3、系統地探討了行政組織的有關咨詢題

(1)關于行政組織體制方面的思想：歸納了行政組織體制的類型及特點:

Ao自治型對官僚型

自治型：民選制，任期制，政治責任制，

官僚型：委任制，長期制，治理責任制

Bo中央集權型對地點分權型

地點分權型：地點政府對地點事務有決定權；

Co獨立型對權力匯一型；

獨立制型：將每種服務機關視為一種獨立單位，與其他服務機關之間保持

極少或毫無直截了當聯系；

權力匯一型：將各種服務分集于各部門，各部門間緊密聯系與配合并有

著統一的行政首長負責領導與和諧；

(2)對行政責任與權力的分配咨詢題的分析

Ao指出：權力與責任的適當分配關系到政府的行政效率；

Bo權力責任分配的含義：”每一個行政官員必須專門給予一種固定任

務”，為此，必須配以行政權力(法律上和財政上的固定權力)；

Co實踐中權責一致的困難和障礙所在：

民選官員缺少上級監督；委員會制易致責任不清；職權分配不當；機關之

間缺乏和諧；機構設置過多；機構越權；等等；

Do提出了權責適當配置的原則及具體措施：

法定權力與立法依據；

配以充足財源；

將同一目標的事務(其權力與責任)歸于同一部門；

權責分配與任務相一致，與人員相一致；

按區域，工作性質，方法和程序的不同進行分配；

(3)對行政組織有效監控幅度的探討

必須對行政權力的行使進行監控，以防止其被濫用，

因精力限制，監控幅度不應太大，以保證監控的有效性；

“任何行政首長，其有效監督不能超出七個部或七個行政單位，否則將導

致效率下降”；

(4)提出了優良行政組織的標準

能獲得最優秀的人才；

組織成員應有一致的責任及適當的權力；

將行政官員區分為政務官與事務官，明確各自的權責，任務，以職務劃

分為原則，確實指標；

設置有專門的和諧機構；

對組織的治理效率進行精確合理的測量；

4、提出了行政和諧的思想

(1)和諧的含義：

行政和諧一一是指行政主體引導行政組織，部門，人員之間建立良好的

協作和配合關系，以達到共同目標的治理行為，是行政治理的重要內容

(2)如何和諧:

Ao應精簡機構；

Bo應當設置行政和諧機關；

Co及時而周密的和諧；

Do以首長裁定為最后決定

5、提出了豐富的人事行政思想

(1)關于人才的選撥咨詢題

Ao指出人才選撥的重要性：認為此為當代人事治理的二大支柱之一(另

為職位分類)

Bo人才選撥的方式

a。設置獨立的考試機構

bo考試方法應科學化，多樣化

筆試，口試，操作試驗，工作試驗，心理測驗；

(2)關于職位分類一分級和工資制定的咨詢題

重要性：職位分類對實行工資治理意義重大；

如何分類：

工資多少應按照所完成的工作加以確定；

同工同酬；

必須按按現代標準改進工資政策，確定生活費用，公平酬勞；

(3)關于職務晉升的咨詢題

Ao進行考核，實行功績晉升制度；

Bo確保能干的人員得到擢升和重用；

Co應擴大晉升選才的范疇，內晉與外聘兼用：

Do綜合運用職務晉升的依據；

工作資格；

工作成績；

職務晉升考試成績；

(領導評判)；

6、行政倫理思想

(1)行政倫理：

行政人員在行政治理活動中的行為規范的總和；

是堅持行政治理活動參與者之間，即行政機關與其工作人員，其他各機

關，企事業單位，社會團體，以及公民之間等的合理，正當關系的原則與規范;

(2)關于官紀的本質及其重要性

官紀：-的表現于行政人員的熱望，忠誠，合作盡力負責及以服務為榮

的精神，有高尚和衰微之分；

高尚官紀的重要性：-能鼓舞人的主動性，保持官界純潔，培養良好素

養，免除各種私利之事；

(3)官紀敗壞的因素：

缺乏獎勵；懲處無度

(3)有效的立法監督方法

Ao會計及支出上的監督；

Bo款額與分配的監督；

Co行政政策的監督；

Do人員的監督；

E。調查監督；

Fo詰咨詢(質詢)

(4)系統闡述了司法監督的有關咨詢題

Ao必要性與目的：對行政過失進行補救，保證公民與公務員的權益

Bo分析了三個方面的司法監督：

a。對公務員的司法監督；

bo對一般行政行為及專門行政行為的監督；

Co對行政自由裁量權行使的監督

6、行政倫理思想

(1)行政倫理：

行政人員在行政治理活動中的行為規范的總和；

是堅持行政治理活動參與者之間，即行政機關與其工作人員，其他各機

關，企事業單位，社會團體，以及公民之間等的合理，正當關系的原則與規范;

(2)關于官紀的本質及其重要性

官紀：-的表現于行政人員的熱望，忠誠，合作盡力負責及以服務為榮

的精神，有高尚和衰微之分；

高尚官紀的重要性：-能鼓舞人的主動性，保持官界純潔，培養良好素

養，免除各種私利之事；

(3)導致官紀敗壞的因素：

Ao缺乏獎勵；

Bo懲處無度；

Co疏略社交生活；

Do調資不及時；

Eo取消權益；

Fo缺失創制權；

(4)端正官紀的途徑：

直截了當地：獎勵工作表現突出者，倡導合作與忠誠；

間接地：善于利用外界環境阻礙，提供適當的工作條件，鼓舞有關的社

交活動。

(5)良好官紀的標志：

行政組織中良好的人際關系，領導關懷下屬，重視讓下屬民主參與有關

決策；

7、行政法規思想

(1)要注意研究政策與法律法規之間的關系：

政策(通則化)法制(經行政體會通則化)行政案例

(通則化)憲法條文

(2)重點探討了行政條例制定權的咨詢題

Ao范疇：

據憲法，法律，立法來行使，必須有授予的委任立法權；

Bo限度：

環境情形極端復雜瑣碎；

情形變化或執行中發覺不妥之處導致需要制定新條例；

情形極端復雜且需要較強的專業性或非專家不能處理時；

緊急情形時。

Co行政條例制定權的保證：

提出了實施行政條例制定權的七項主張；

Do行政條例制定的重要性：

可使行政治理納入法制化軌道并具有權威性；

鼓舞官員的負責精神與制造才能，使其勝任工作，忠實公平履行職責；

減輕立法機關的工作。

8、行政監督思想

(1)行政監督的必要性與作用

Ao必要性：存在著濫用權力，違法亂紀，侵犯公民權益，治理無力,

不負責任的不良情形；

Bo具體作用：

a。確保和諧一致，政府高效運作；

bo愛護公民利益，防止侵害憲法規定的個人自由；

Co促進社會福利

(2)立法監督的要緊職責

確保立法與行政政策的和諧；

確保政府支出適當；

確保行政監督的實施目的真正在于提升效率；

使立法機關完全了解行政情形以便制定補救性立法；

(3)有效的立法監督方法

Ao會計及支出上的監督；

Bo款額與分配的監督；

Co行政政策的監督；

Do人員的監督；

Eo調查監督；

Fo詰咨詢(質詢)

(4)系統闡述了司法監督的有關咨詢題

Ao必要性與目的：對行政過失進行補救，保證公民與公務員的權益

Bo分析了三個方面的司法監督：

a。對公務員的司法監督;

bo對一般行政行為及專門行政行為的監督；

Co對行政自由裁量權行使的監督

懷特要緊行政思想歸納

對行政學研究對象和范疇的界定：

研究對象：國家政府中的市政、聯邦或聯邦行政；

研究范疇：行政中的各種咨詢題，如公務員才能發揮、工作勝任、廉潔負

責、合作，財政監督等。

提出了行政環境的思想：

給行政環境作出界定，并分析了各種具體的行政環境如何阻礙（作用于）行

政活動，行政行為及成效；

就行政組織、人事行政、行政和諧、行政倫理、行政監督以及行政法規等

各種具體行政咨詢題做出系統的分析和探討。

三、懷特行政學思想簡評

1、領先提出了一個比較完整的行政科學的理論體系：

是融合了前人的行政實踐的理論總結和各種政府治理的研究成果，

是西方行政學進展史上的第一部系統性的教科書，

將行政學的研究重點轉向了行政治理內部，轉向技術性細節，滿足了行

政治理作為一門獨立學科的要求，豐富了行政學研究的內容。

標志著行政學的正式產生。

2、具體思想方法上的創新與超越

提出了建立行政學的四個差不多假定；

在行政與各方面（環境）的關系上，專門談到了行政與平民組織的關系；

運用進展的眼光看待中央集權的限度咨詢題；

開放性：認識到自身研究的探干脆與臨時性。

第三節古立克的一體化行政思想

一、生平與著述

1、出身：1892生于美國一傳教士之家，幼時生活于日本，深受父母''致力

于人類進步”之努力的阻礙。

2、教育與求學：神學，政治學，法學；

3、任職經歷：

A、大學教授：1931-1942,哥倫比亞大學市政學與公共行政學教授；

B、漫長的公共服務經歷：在紐約和聯邦多個政府部門工作過：

(2)學術著述：

1935-1937：與與厄威克合著：《行政科學論文集》，

其中自己撰寫兩篇：《組織理論評論》，《科學，價值觀與公共行

政》；

其它有關文章：連續發表在《美國國家公共行政研究所》刊物及其它刊物上

二、古立克的要緊行政思想

1、對政府在社會中角色的界定

(1)關于政府存在的必要性：

i0政府是任性、堅強且自私的人們能夠協作共生的手段i土；當基

于自身利益且由市場所支配的私人行為被證明是不適當的時候，政府活動的必

要性就產生了。

(2)關于政府工作的目的：

對過度的自由行為施加必要的操縱；提供(公私)合作的社區服務；

表現對弱者的公平的人類同情心(促進社會公平).

(3)關于政府的工作方式：不應單方面發揮作用，而應與私人部門合作,

專門是在制定打算上；

政府制定的打算指標不能絕對化，要留有余地，有彈性。

(4)主張限制政府的作用，防止政府膨脹。

政府機構的日益膨脹是多種因素造成的；

市場失敗會導致政府增長；

熱心公益者、政府官僚、政治家也致力于推動預算增長；

應該限制國家（政府）的作用

以后變化無常，政府同樣不能確切地了解以后；

政府中的領導者可能缺乏聰慧、體會、知識和高尚品質；

缺乏行政技能與方法；

綜合行動要涉及到眾多變量；

行政集權體制缺乏開發新思想和新方案的有序方法；

然而政府的作用不應受到固定限制。

（5）重新劃分和配置政府內部職能

主張應由政府（行政）系統來制定打算

公眾處理不了復雜咨詢題；

立法機關缺乏中心責任焦點，不能以一種有效而連貫的方式發

揮作用；

理想政府系統的職責分工模式：

行政首長在參謀系統支持下負責制訂打算；

立法機關負責同意或否決政策建議；

行政部門負責貫徹落實已被采納的政策打算；

公眾通過參加政黨和壓力集團行使一樣性的監督操縱職能；

即：行政負責政策規劃和執行；

立法負責政策采納與否決；

（6）重新界定美國聯邦系統的各項職責：

主張聯邦政府大量新職權；

也主張責任適當分散；

2、關于行政部門在政府中的作用-----種對政治與行政關系的新明白得

（1）拒絕政治/政策-行政二分法：

給出政治的二種含義：

一樣地：通過統治者的操縱來尋求私利和進展；

真正地：指統治者用來實施操縱的行動；

認為行政必要要涉及到政治和政策過程：將一樣意義的政治置于行政之外

是行不通的

而將政治的一樣方面操縱在行政中，又將冒否認行政的真正政治功能的危

險；因此：古典二分法是失敗的。

(2)按照與政治/政策的有關度不同區分政府系統中的四種角色類型：

A、政治家：通過監控和調劑專家、官僚和利益集團間的關系來

保持整個系統的平穩；

B、政治任命官：中介人，在專家和公眾之間作講明以增進相互了

解；

C、行政官員：

明白得和和諧政策同時向具體的行政工作機構講明和講明政策指

令，忠誠于當選官員的決策，不按照政策作最后決定；

D、技術專家：

只考慮技術咨詢題；

所有公共官員的行為是一張由“處理權限和行動構成的無

縫之網”，從當選官員到技術專家，其處理權限是遞增減的。

3、關于科學與行政的關系(行政的科學性咨詢題)

(1)政治/政策-行政兩分法是早期行政學家們期望建立一門行政科學的

依據：

(2)古立克拒絕二分法，但主張把科學方法應用于行政咨詢題：

A、科學方法：

科學方法意味著：”以能力取代無知，以專業人員取代非專業人員，以

專家取代雜而不精者，以日益加劇的分化和專門化取代華而不實，以訓練有素

的行政人員取代訓練無素的新手

B、主張行政科學乃是一個知識系統

(3)探討了行政的科學限度咨詢題

A、科學不能囊括全部行政活動，行政具有價值性；

B、對科學的過份推崇（效率至上觀）會導致對“專家治國”的強調，從

而顯現“專家治理的危害”：

C、應將民主制與專家治理（科學）相結合，以民主來抑制專家政治的

危害。

4、古立克的一體化行政組織思想

1）主張行政改革，在政府中采納類似企業治理的方法，形成一體化組織

A、政府治理與企業治理有共性：同屬治理科學，同樣涉及到人員治理、

打算、和諧、鼓舞等咨詢題。因此，政府應向企業治理學習；

B、應對行政體制的差不多結構和運行過程進行大膽改革（重新界定各部

職能，明確關系，明確分工，專業化和理性化）；

C、提出11條行政改革的原則；

D、總之：行政部門應該融合成一個整體，組建堅強、能干的行政領導班子，

并配備一位有職有權、能夠監督行政全過程的行政首長，即形成一個一體化的

行政組織。

2）形成一體化組織的途徑

A、分工與整合（botttom-up原則）:

分工的必要性：因為人的差異性與知識技能的有限性；

-整合（分組歸類）：即對差不多分工化的單元任何進行分組歸類，目

的在于總體和諧。

-如何整合：四種途徑或依據（4P：目的purpose、工序process、人

員persons,與地點place）；

-強調“同一性（一致性）原則”，按該原則對各單項活動進行分類

和歸并。

B:操縱與和諧（botttom-down原貝U）

建立一個權威結構（即層級結構）：

樹立一個唯獨的，全面的指揮權威；

保證每一件工作都有人監督(有效的監控幅度是有限的)；

確定由總體任務分配下來的各單位的具體任務；

突出組織目的(保持思想或目的的單一性)

利用思想進行和諧，培訓組織成員帶著同一目標而共同奮斗的欲望和意愿

手段：講服、個人協商談判、明確地陳述目標；

(3)提出治理七職能論：POSDCRB

A、打算：指為了實現組織所設定的目標而制定出所要做的情況的綱要，

以及如何做的方法；

B、組織：為了實現所設定的目標，就必須建立權力的正式機構和組織體

系，以便對各個工作部門加以安排、規定和和諧；

C、人事：包括有關職工的選擇與訓練、培養和適當安排等方面的職能；

D、指揮：指包括以下各項的一種連續工作：作出決策；以各種指示和命

令指決策具體化；作為領導者對下屬進行領導、監督和鼓舞。

E、和諧：即為了使組織各部門之間工作和諧而步調協同，共同實現組織

目標，而使工作的各個部門互相聯系起來的活動(即前述的整合)；

F、報告：指必須使那些經理人員應對其負責的人得到有關正在進行的情

形的報告，并使自己及其下屬通過記錄、調查和檢查而得到有關情報；

G、預算：包括所有的財務打算、會計和操縱形式顯現的預算。

三、古利克行政思想簡評

1、古立克理論與思想的特點

(1)一體化：

主張建立起一種一體化的行政組織，以此作為行政改革的指導原則；

(2)實踐性：

其理論、原則和探討都直截了當用于指導實踐一一美國行政改革以及他自

身的公共服務實踐，其許多思想也來源于實踐；

(3)規范性：

其觀點差不多上差不多上一種規范性的價值承諾，阻礙深遠。

2、古立克理論與思想的奉獻性

(1)其與另一個學者厄威克合編的《行政科學論文集》系統地整理了自

泰羅以來的古典治理學家的治理思想，在治理文獻中樹起了一個十分重要的里

程碑(第一次把法約爾的〈治理理論與國家〉介紹給美國人)；

(2)豐富了對行政學中一些概念范疇和探討(如：政治與行政、效率與

民主等)；

(3)繼承和進展了法約爾的治理職能理論，提出治理七職能講；

(4)提出了一樣性的行政組織原則頗具指導價值(一體化原則，系對前

人的綜合與進展)；

(5)對政府角色和行政作用的重新界定；

(6)杰出的公共服務記錄。

3、古利克具體理論與思想(原則)的局限性

(1)許多觀點或思想的妥協性：

如：主張一體化組織卻認可分權化的聯幫系統；既主張擴大州政府權力，

又主張限制其作用……

(2)某些行政原則的抽象性和不確定性，從而缺乏有效性：

如對單元任務分組歸類的四種依據，應如何對其進行組合？

一體化組織(原則)既可能帶來效率也可能導致無效率；

(3)某些見解缺乏科學性：

即缺乏例證、事實證明、體會支持和系統論證，不象是科學陳述，更象是

價值承諾。如關于加大和整合行政部門的主張。

對科學的過份推崇(效率至上觀)會導致對“專家治國”的強調，從而顯

現“專家治理”的危害

專家會假定自己比公共更了解其需要；

宣稱對其并不擅長的領域也具有知識和權威；

“一項依靠專家集團制定的政策方案在大約三十年內都將會處在該專家

集團的專業領導和專業方向之下”；

長期的專家領導和操縱的結果確實是破壞民主、自治等價值原則。

第四節厄威克的系統化行政治理思想

一、生平與著述英國人，聞名行政治理學家，

著述：

《治理的要素》，《明日的治理》，《治理的職能》，《組織的科學原則》，《組

織中的委員會》，《治理備要》，《瑪麗?福萊特論文集》，《治理科學論文集》

二、厄威克的要緊學術成就與治理思想

1、對古典治理理論的系統化工作及“治理是一門科學、統一的學科的

思想”；

2、有關組織的八原則：

(1)目標原則；

(2)權責相符原則；

(3)人員與組織結構相適應原則；

(4)單頭領導原則；

(5)操縱幅度原則；

(6)“專業參謀與一樣參謀”共存原則；

(7)授權原則；

(8)明確性原則。

三、評判

1、要緊奉獻：

?在于他對西方古典治理原則的系統化工作一一統一了古典

治理理論。他的研究工作促進了一個統一的古典治理理論的形成，并綜合提煉

出一系列具有一般適用性的行政治理原則。

2、正確看待其提出的治理原則

(1)原則的普適性；

(2)原則的相對性；

第五節福萊特的動態治理理論

一、生平與著述（1868——1933）

美國人，泰羅的同時代人，一位在“科學治理”理論與“行為

科學”理論之間架起橋梁的治理學家。

要緊著作有

1918《新國家》，1924《制造性體會》，1925《作為一種職業的治

理》，1941《動態行政治理，瑪麗?福萊特論文集》（其中包括有《建設

性沖突》、《作為一個整體的企業》等專門具有前沿性思想

二、福萊特的要緊治理思想

1、群體原則（過程）------種新心理學

（1）個人存在于相互的社會交往之中；

（2）群體目標、建設性沖突與整合；

A、沖突是無所不在不可幸免的；

B、對沖突應予以重視與利用，使之發揮建設性作用；

C、解決社會沖突要緊有三個途徑，即一方占據上風、互相妥協、整合。

整合是解決沖突的最佳途徑。

（3）民主是一種社會意識；

宜現存的“投票箱”民主不是真正的民主；真正

的民主是一種社會意識，能制造出一種團結一致的局面，鼓舞制造。它以大眾

的實質性參與、眾多鄰里群體共存的聯邦制結構以及代議而非代表為前提條件

2、情境規律：關于權威、操縱與領導的思想

（1）關于權力、權威的思想

A.權力：成事的能力；

B.權力分為兩類，即“統治的權力”和“共享的權力”，應以“共享的權力”

代替“統治的權力”；

C.以共同行動代替同意和強制，變服從命令為服從“情境規律”

“不應該由一個人給另一個人下命令，而應該是雙方都從情境中

同意命令，如果命令只只是是情境的一部分，那就可不能產生某些人發命令而

另一些人同意命令的咨詢題”

D.權威不應源于等級，身份，而應與工作職能相聯系，以知識體會為基

礎：

把權威轉向知識，能夠幸免沖突，每個人都感到那是情境在發出指

示，因而能較少磨擦地實現整合的統一。

(2)關于情境操縱的思想

D.是相互關聯形成的操縱而不是上面加給的操縱；

E.相互關聯以和諧為基礎，提出組織和諧的四條原則：

-交互聯系原則；早期進行原則；直截了當接觸原則；連續進行原

則

(3)關于領導方式的思想：一樣領導模式

A.領導的任務在于使個人目標與群體共同目標相結合；

B.領導不應以權力(命令與服從)為基礎，而應以在情境的相互聯系中領

導者與被領導者的相互阻礙為基礎，為此領導方式應發發生相應的變化：

C.領導的有效方式：

-和諧：對每位進行教育與訓練，為之提供參與的機會并統一大伙

兒的奉獻；

-界定目標：在于使組織成員都能夠感到他們是在為一個共同的目

標工作；

-推測：認識更大共同體的長運利益和制造一些能夠實現利益的情

境。

福萊特的治理理論差不多上從人的角度提出來并加以闡述的，其差不多點

在于“伙伴關系”這一概念。治理的全然任務在于使人和組織和諧起來，并制

造一種環境和形勢，使人們自愿地、主動地給予合作。

三、評判

1、奉獻性(1)研究角度方法上的創新：動態研究

(2)具體治理思想和結論豐富了治理學的研究成果，頗具學術價值和現

實指導意義

許多觀點具有制造性與先見性，亦具指導價值(群體原則，情境規律，沖

突的整合，和諧，操縱)；

2、局限性(1)主觀臆斷與幻想性；

(2)理論體系不夠連續和系統化；

對正統時期行政學進展的總結

1.公共行政學傳統的形成

到了20世紀20、30年代，由于政府改革運動、科學治理運動和政治學中

的新學科方向的推動，公共行政學的傳統得以形成，其典型的標志是1926年

在美國出版的兩本權威的行政學教科書：懷特(LeonardD.White)的《行政

學研究導論》和威洛比(WilliamF.Willoughby)的《公共行政學原理》。

古利克(LutherGulic)和厄威克(LyndalUrwic)1937年編輯出版

的《行政科學論文集》收入了這一時期的行政學的代表性論文，能夠講集公共

行政學傳統的大成。古利克在書中還提出了治理過程的七環節理論(POSDC

ORB,即打算、組織、人事、指揮、和諧、報告和預算)。

2.傳統的公共行政學的“范式”

(1)公共行政學采納制度或法理的研究方法，并以正式的政府組織

機構(官僚體制)作為研究的要緊領域。公共行政學的倡導者注重對正式的政

府機制即官僚體制以及法律規則制訂的研究，而不重視非正式組織和行政治理

過程的研究?！巴ǔＴ谟诰唧w地闡述一些政府部門和機構，并使之成為分析的

要素

(2)政治一行政二分法成為公共行政學的理論基礎。國家政府被分

解成兩種職能及過程：

一種是政治領域，即政策和法律的制定過程，其中包括民主的種種

程序如意見表達、投票和政黨等；

另一種是行政領域，包括法律和政策的執行，它所包含的機構及程

序才是行政學研究的對象。

這種政治一行政二分法的觀點在威爾遜的行政理論中已有所體現。

古德諾在《政治與行政》一書中對“政治一行政”二分法加以系統的發揮。

(3)公共行政學致力于行政治理的一樣或普遍原則的探究。公共行政

學者們大都相信，在行政治理領域，存在著一整套與其他科學相類似的普遍原

理或一樣原則，行政學的任務確實是發覺它們。

這一時期的公共行政學者們一方面由于要使行政治理的研究領域成

為一門獨立的科學，一方面由于受科學治理學派追求治理的一樣原理的示范性

阻礙，因此大都熱衷于一樣行政治理原理的研究。

(4)公共行政學強調以效率原則作為最高標準。這一時期的行政學者

認為，通過對行政現象的研究，能夠推出行政治理的幾種原則，如統一指揮、

和諧操縱、功能部門化等，這些原則既概括了行政學的理論成就，又為有效的

行政治理提供種種準則，而其中最重要的確實是效率標準，即以最小的投入獲

得最大的成效，所有的治理原則都能夠概括為“效率標準二

4.傳統公共行政學的局限性

以上信念構成了公共行政學的差不多“范式”或“研究綱領”，它既

反映了早期公共行政學研究的理論成就，又充分顯示了其缺陷或局限性。

----它采取一種形式主義的或靜態的研究方法，只注重對官僚體制

(正式政府組織機構)的分析，忽視了對非正式組織和行政治理過程的研究；

——它將政治與行政絕然分開，忽視了政治因素對治理過程的阻

礙；

——它將豐富多彩的行政治理現象或活動僅僅抽象為若干的原理及

原則；效率的標準則被不恰當地過分推崇(價值因素如公平標準則被忽視)。

公共行政學的傳統由于學科本身的進展與時代的變遷必定引起批

判，并促使其轉變。

第三章批判與轉變時期的西方行政學講

巴納德《經理人職能》，最早運用系統的觀點對行政組織進行全面、深

入的理論分析并建立一套系統的行政組織學講西蒙《行政行為一一行政組

織決策過程的研究》沃爾多《公共行政學研究》帕金森《帕金森定律》