國家預算和預算管理體制

第一節國家預算概述一、國家預算的含義及其類別

預算是對未來一定時期內收支安排的預測、計劃。國家預算就是由政府編制、經立法機關審批、反映政府一個財政年度內的收支狀況的計劃。

與一般預算不同的是，國家預算是具有法律效力的文件。（一）單式預算與復式預算單式預算制是將全部的財政收支匯編在一個統一的預算表之中。單式預算完整性強，能從整體上反映年度內的財政收支情況，便于了解財政收支的全貌；便于立法機關的審議批準和社會公眾對財政預算的了解。

復式預算是把預算年度內的全部財政收支，按收入來源和支出性質不同，分別編成兩個或兩上以上的預算，通常包括經常預算和資本預算。復式預算制的優點有：(1)便于考核預算資金的來源和用途；(2)有利于分析預算收支對社會供求的影響；(3)由于資本預算投資伸縮性較大，有助于使預算成為促進經濟發展的強有力杠桿，有利于提高就業水平。

復式預算的主要缺點包括：(1)復式預算中資本預算的資金來源主要依賴于舉債，如果舉債規模控制不當，容易導致通貨膨脹，物價上漲，影響國民經濟的穩定；(2)經常預算支出的資金來源主要是稅收收入，稅收在整個預算收入中占很大比重，這樣容易掩蓋支出浪費的現象；(3）把財政預算劃分為不同的子預算，會給預算編制帶來一些困難，如經常預算和資本預算科目的劃分標準難以統一。（二）增量預算和零基預算增量預算指財政收支計劃指標是在上一個財政年度的基礎上，根據新財政年度的發展情況而遞增的一種預算組織形式。

零基預算是不以原有預算及其實際執行情況為基礎，而是一切以零為起點，對計劃期所有的支出逐項進行成本效益分析，從根本上考慮其必要性和應有規模的基礎上，從頭開始編制預算的一種組織形式。

二、國家預算級次及預算管理權限

國家預算級次是指由各級政府的預算以及各級政府的公共部門預算組成的一個體系。中國的《預算法》就明確規定，一級政府設一級預算。中國政府分五個級次：一是中央政府；二是省級政府（包括自治區和直轄市）；三是市級政府（指設區的市級政府，包括自治州政府）；四是縣級政府（包括自治縣、不設區的市和市轄區）；五是鄉級政府（包括鎮級政府，民族鄉、鎮）。

國家預算按照收支管理范圍，分為總預算和部門預算兩類?？傤A算是由匯總的本級政府預算和匯總的下一級總預算匯編而成，不僅包括本級一般財政收支和特別預算，也包括下級政府的總預算。沒有下一級的預算，總預算即指本級預算。

三、國家預算原則1、公開性2、可靠性3、完整性4、年度性

第二節我國預算管理制度的改革和建設一、推進依法理財，加強預算管理和監督

1．加強和改善預算編制工作

2．細化預算和提前編制預算

3．加強對超收收入使用的監督

4．嚴格控制不同預算科目之間的資金調劑

5．加強預算外資金管理二、編制部門預算所謂“部門”是指與財政直接發生經費領撥關系的一級預算單位。部門預算是由政府各部門編制，經財政部門審核后報立法機關審議通過的、反映部門所有收入和支出的預算。它以部門為單位，一個部門編制一本預算。

部門預算主要包括一般預算和基金預算。一般預算收入主要是指部門及所屬事業單位取得的財政撥款、行政單位預算外資金、事業收入、事業單位經營收入其他收入等。一般預算支出主要是指部門及所屬事業單位的基本建設支出、挖潛改造和科技三項費用、各項事業費、社會保障支出及其他支出等?；痤A算收入包括部門按國家規定取得的基金收入，如水利部門的水利建設基金、電力部門的電力基金、鐵路部門的鐵路建設基金等。基金預算支出是部門按國家規定從基金中開支的各項支出。三、政府采購制度政府采購(governmentprocurement)

是指各級政府為了開展日常政務活動或為公眾提供公共服務的需要從市場上購買商品和勞務的行為。

（一）《政府采購法》的主要內容

1、政府采購當事人：包括采購人、供貨商和采購代理機構。

2、政府采購方式：公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價、其他采購方式。

3、政府采購程序和采購合同

確定采購需求，選擇采購方式，執行采購方式和簽訂采購合同，履行采購合同，效益評估

4、采購人與供貨商（二）政府采購的對外開放（三）財政部門在政府采購中的職責四、實行國庫集中收付制度

國庫集中收付，就是政府將所有財政性資金集中在國庫或國庫指定的代理行，所有的財政支出均通過這一賬戶進行撥付。國庫集中收付由國庫集中收入和國庫集中支付兩部分組成：國庫集中收入是指預算收入繳付者將各項收入直接繳入國庫或其授權的代理行，再經過銀行清算將款項劃入國庫。

國庫集中支付是指財政部門在中央銀行設立一個統一的銀行賬戶，各單位預算資金統一在該賬戶下設立的分類賬戶集中管理；預算資金不再撥付給各單位分散管理；各預算單位可以根據自身履行職能的需要，在批準的預算項目和額度內購買商品和勞務，但支付款項要由財政部門來安排；除特殊用途外，資金都要通過國庫直接支付給商品供應商或勞務提供者。五、實施“收支兩條線”管理(一)“收支兩條線”管理的含義(二)“收支兩條線”管理的進展及其進一步完善六、政府收支分類改革（一）政府收支分類改革的迫切性（二）改革的基本原則（三）改革的主要內容

收入分類

第三節財政體制一、財政的集權與分權

二、中央政府與地方政府間財政職能的劃分

1、財政的公平分配職能的分工

2、財政穩定和發展經濟職能的分工

3、財政資源配置職能的分工

三、政府間轉移支付制度1、政府間轉移支付制度的原因（1）縱向財政部平衡（2）財政的橫向不平衡（3）公共產品的外溢性（4）協調收入原則與支出原則的不一致2、政府間轉移支付制度的手段及效應分析

（1）無條件不配套轉移支付(一般轉移支付)，它是指上級政府對下級政府不限定資金使用范圍，又無需地方配套的轉移支付。其實是給地方財政增加一筆可供自由支配的財力。這就是在增加地方公共產品供給的同時，也會影響私人產品的供求。（2）配套與不配套轉移支付。配套性轉移支付是指中央政府給予地方轉移支付時，要求地方拿出相應數額的配套資金。其資金可限定或不限定用途。

（3）專項轉移支付。其最大特征是中央對轉移支付限定具體用途，即必須用于某類公共產品的提供。四、財政體制的類型（一）統收統支型財政體制。即地方主要的財政收入如數上交中央財政，而地方所需的財政支出基本上由中央財政全額撥款，地方財政收支之間不發生直接關系。所以，有時也稱其為“收支兩條線”的財政體制。

（二）統一領導，分級管理型財政體制。即按“統一領導，分級管理”原則建立起來的，以中央集權為主，適度分權的財政體制。（三）分級財政體制。它是在明確各級政府職責權限范圍的前提下，以分稅法劃分各級財政收入，并實行政府間轉移支付以平衡各級財政收支的財政體制

五、我國財政體制的歷史沿革（一）統收統支的財政體制（1）1950年，中央做出統一全國財經工作的決定，結束長期戰爭時期財經工作分散管理的局面，實行高度集中的“統收統支”的財政體制。（2）1953～1979年實行“統一領導，分級管理”型財政體制。為了適應國內政治、經濟形勢發展的變化，高度集中的財政體制有所松動，實行中央、省、縣三級財政管理和分類分成與總額分成的收入劃分模式。

所謂分類分成就是將財政收入劃分為中央財政固定收入、地方財政固定收入、固定比例分成收入和調劑收入四類，并實行不同的分成比例。而總額分成是對全部財政收入實行統一分成比例。這兩種劃分收入的方法都屬于平均比例法，最大特點是各級財政利益均沾，榮辱與共。而從體制效應看，總額分成又有簡便易行，適應性強的特點。這兩大特點使其在我國財政體制中長期使用。

總額分成的不足之處是使地方財政只重視大宗收入，而忽視零星收入。分類分成則可彌補總額分成的不足，使各級地方政府全面組織財政收入。它的不足是不利于調動富裕地區增長的積極性。（二）1980～1993年實行以“分灶吃飯”為標志的分級包干財政體制1、1980～1984年的“劃分收支，分級包干”體制

主要內容是：（1）按照經濟體制規定的隸屬關系，明確劃分中央和地方的收支范圍。在收入方面，分為固定收入、固定比例分成收入和調劑收入。屬于中央的固定收入包括：中央所屬企事業的收入、關稅收入和中央的其他收入。屬于地方的固定收入包括：地方所屬企事業的收入、鹽稅、農業稅、工商所得稅、地方稅和地方的其他收入。工商稅作為中央和地方的調劑收入。

在支出方面，屬于中央的支出包括：中央級的基本建設投資撥款，中央企業的流動資金，挖潛改造資金和新產品試制費，地質勘探費，國防戰備費，對外援助支出，國家物資儲備支出，中央級的文教科學衛生事業費，農林、水利、氣象等事業費，行政管理費，國外借款和國庫券的還本付息支出，以及中央級的其他支出。

屬于地方的支出包括：地方的基本建設投資撥款，地方企業的流動資金，挖潛改造資金和新產品試制費，支援農村人民公社支出，農林、水利、氣象等部門的事業費，工業、交通、商業部門的事業費，城市維護費，文教科學衛生事業費，撫恤和社會救濟費，行政管理費，以及地方的其他支出。少數專項支出，如特大自然災害救濟費，特大抗旱防汛補助費，支援經濟不發達地區的發展資金等，由中央專案撥款，不列入地方包干范圍。

（2）地方預算收支的包干基數，按照上述劃分收支的范圍，以1979年預算收支執行數為基礎，經過適當調整后計算確定?；鶖荡_定以后，地方的預算支出，首先用地方的固定收入和固定比例分成收入抵補，如有多余，上交中央，如有不足，則用調劑收入彌補。如果固定收入、固定比例分成收入、調劑收入全部留給地方，仍不足彌補地方支出的，則由中央按差額給予定額補助。

（3）地方的上繳比例、調劑收入分成比例和定額補助數核定以后，原則上五年不變。地方在劃定的收支范圍內，多收多支，少收少支，自求收支平衡。

（4）地方預算支出的安排，均由地方根據國民經濟計劃的要求和自己的財力情況統籌安排，中央各部門不再下達支出指標。

（5）1980年在全國大多數省、自治區實行上述“劃分收支，分級包干”體制的同時，北京、天津、上海三個直轄市仍然實行“總額分成，一年一定”的體制；江蘇省繼續實行固定比例包干辦法；廣東、福建省實行大包干體制，即對廣東省實行“劃分收支，定額上交，五年不變”，對福建省實行“劃分收支，定額補助，五年不變”的辦法。2、1985～1987年的“劃分稅種，核定收支，分級包干”體制

（1）收入劃分，原則上按稅種劃分各級預算收入。收入分為三大類：中央預算固定收入，地方預算固定收人，中央和地方預算共享收入。在固定收入中，石油部、電力部、石化總公司、有色金屬總公司所屬企業的產品稅、營業稅、增值稅，以其70％作為中央預算固定收入，30％作為地方預算的固定收入。

（2）支出劃分，仍按企事業單位隸屬關系劃分中央與地方的預算支出，包括的范圍和“劃分收支，分級包干”體制時的范圍基本相同，只作個別調整。

（3）各省、自治區、直轄市在按照規定劃分收支范圍以后，凡地方固定收入大于地方支出的，定額上解中央；地方固定收入小于地方支出的，從中央地方共享收入中確定一個分成比例，留給地方；地方固定收入和中央地方共享收入全部留給地方，還不足以抵補其支出的，由中央定額補助。收入的分成比例或上解、補助的數額確定以后，一定“五年不變”。地方多收入可以多支出，少收入就要少支出，自求收支平衡。

（4）考慮到經濟體制改革中變化因素較多，為了更好地處理中央與地方之間的財政分配關系，在1985年和1986年內，暫時實行“總額分成”的過渡辦法，即除了中央的固定收入不參加分成之外，把地方的固定收入和中央地方共享收入加在一起，同地方預算支出掛鉤，確定一個分成比例，實行總額分成。（5）廣東、福建兩省繼續實行大包干辦法，民族自治區和視同民族自治區待遇的省，仍實行原體制。3、1988～1993年實行的包干財政體制

（1）收入遞增包干，即根據地方支出基數和以前年度收入增長情況，確定收入遞增率和留成、上解比例，在遞增率以內的收入，按確定的留成、上解比例進行分成，超過遞增率的收入，全部留給地方。（2）總額分成，即在核定地方收支基數基礎上，以地方支出占總收入的比重，確定地方留成與上解中央比例。（3）總額分成加增長分成，即在總額分成辦法的基礎上，收入比上年增長的部分，除按總額分成外，另加增長分成。（4）上解遞增包干，即確定上解中央收入的基數后，每年按一定的比例遞增上交。（5）定額上解，即按核定的收支基數收大于支部分，地方按固定數額上解中央。

（6）定額補助，即按核定的收支基數支大于收部分，中央按固定數額給予補助。上述包干辦法，除總額分成外，其余各種包干辦法的共同特點，是在原總額分成基礎上實行“邊際增長分成”即地方可從增收或超收中多留收入。如“定額上解”和“定額補助”是超收或增收部分全部留給地方財政；“上解額遞增包干”是包死上解數額和上解比例，超過的增長部分由地方全留；“收入遞增包干”就是超過收入遞增部分地方全留；“總額分成加增長分成”則是對增長部分提高地方留成比例。六、我國的分稅制改革（一）分稅制改革的內容1、根據中央和地方的事權范圍確定相應的支出范圍。中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所必需的經費，調整國民經濟結構、協調地區發展，實施宏觀調控所必需的支出以及由中央直接管理的事業發展支出。

具體包括：國防費、武警經費、外交和援外支出、中央級行政管理費、中央統管的基本建設投資、中央直屬企業的技術改造和新產品試制費、地質勘探費，由中央財政安排的支農支出，由中央負擔的國內外債務的還本付息支出，以及中央本級負擔的公檢法支出和文化、教育、科學、衛生等各項事業費支出。

地方財政主要承擔本地區政權機關運轉所需支出以及本地區經濟、事業發展所需支出。具體包括：地方行政管理費，公檢法支出，部分武警經費，民兵事業費，地方統籌的基本建設投資，地方企業的技術改造和新產品試制經費，支農支出，城市維護和建設經費，地方文化、教育、衛生等各項事業費，價格補貼支出及其他支出。2、中央與地方的收入劃分。根據財權與事權相統一的原則，按稅種劃分中央與地方的收入。將維護國家權益、實施宏觀調控所必需的稅種劃分為中央稅；將同經濟發展直接相關的主要稅種劃分為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃分為地方稅，并充實地方稅種，增加地方稅收入。

具體劃分如下：中央固定收入包括：關稅，海關代征的消費稅和增值稅，消費稅，中央企業所得稅，地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業所得稅，鐵道部門、各銀行總行、各保險公司總公司等集中交納的收入(包括營業稅、所得稅、利潤和城市維護建設稅)，中央企業上交利潤等。外貿企業出口退稅，除1993年地方已經負擔的20％部分列入地方上交中央基數外，以后發生的出口退稅全部由中央財政負擔。

地方財政固定收入包括：營業稅(不含各銀行總行、鐵道部門、保險總公司集中繳納的營業稅)，地方企業所得稅（不含上述地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業所得稅），地方企業上繳利潤，個人所得稅，城鎮土地使用稅，固定資產投資方向調節稅，城市維護建設稅（不含各銀行總行、鐵道部、各保險總公司集中交納的部分），房產稅，車船使用稅，印花稅，屠宰稅，農牧業稅，耕地占用稅，契稅，遺產稅，土地增值稅，國有土地有償使用收入等。中央與地方共享收入包括：增值稅(中央75％，地方25％)；資源稅按不同的資源品種劃分，大部分資源稅作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入；證券交易稅，中央和地方各分享50％。3、中央財政對地方稅收返還數額的確定。它是以1993年為基期年核定的。按照1993年地方實際稅收以及稅制改革和中央地方收入劃分情況，核定1993年中央從地方凈劃的收入數額，并以此作為中央對地方稅收返還基數，保證1993年地方既得財力。

1994年以后，稅收返還額在1993年基數上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅增長率的1∶0.3系數確定，即上述兩稅本地區每增長1％，中央對地方的稅收返還則增長0.3％。如果1994年以后上劃中央收入達不到1993年基數，則相應扣減稅收返還數額。

4、原體制中央補助、地方上解及有關結算事項的處理。為順利推進分稅制改革，1994年實行分稅制以后，原體制的分配格局暫時不變，過渡一段時間再逐步規范化。原體制中央對地方的補助繼續按規定補助。原體制地方上解仍按不同體制類型執行；原體制實行總額分成地區和分稅制試點地區，暫按遞增上解包干辦法。原來中央撥給地方的各項?？?，該撥的繼續下撥。地方1993年承擔的20％部分出口退稅以及