[摘要]留學歸國人才為我國實現中華民族偉大復興的中國夢和“兩個一百年”奮斗目標作出了巨大貢獻。為了更好地實施人才強國戰略，各地方政府制定并執行相關政策，但在政策實施過程中也存在一些亟待解決的問題。因此，研究我國引進留學歸國人才的政策執行尤為必要。文章以霍恩—米特系統模型為分析框架，從政策目標和標準、政策資源、執行組織間的溝通和聯動、執行機構的特點等方面展開分析，探索改進方法，使人才能“引進來”，更能“留得住”“用得好”。[關鍵詞]留學歸國；人才引進；政策執行；霍恩—米特模型一、上海市留學歸國人才引進政策問題的由來（一）留學歸國人才重要性日益凸顯在全球化發展背景下，跨國人才流動速度不斷加快，各國都在“搶人”——在知識經濟驅動發展的宏觀環境中，留學生成為推動我國實現人才強國的重要因素，也為構建全球性的人才中心和創新高地提供了有力支撐。我國的出國留學政策從初步確立時期（1949—1978年）、恢復探索時期（1978—1992年）、規范調整時期（1992—2010年）到提升完善時期（2010年至今），取得了歷史性的進展[1]。經過多年的探索和實踐，海內外人才集聚的磁吸效應已經顯現。近年來，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》等政策文件的發布，以更加積極開放的方式引進歸國人才，成效顯著。（二）上海市發展定位的明確上海市素來注重引智引才，人才資源總量已超過675萬人。然而，上海市面臨的人才競爭壓力也越發嚴重。隨著粵港澳大灣區、京津冀地區、川渝一體化等發展，人才競爭變得越來越激烈，上海市的生活成本和內卷水平更是不容小覷，容易導致人才流失。此外，上海市在創新方面尚有進步空間，據《2023年全球科技創新中心評估報告》，上海位列北京之后[2]。如何吸引英才扎根成為關鍵所在。近年來，上海市逐步加快了“五個中心”建設，留學歸國人才引進工作的順利開展，理想化的政策是導向，實施過程的精準把控是基石。由此，文章進一步提出，上海市留學歸國人才政策目標的落實效果如何？政策執行過程中是否出現執行難的問題？如何通過優化政策提高執行的實效性？二、霍恩—米特系統模型的適用性分析霍恩—米特系統模型強調，在政策決定和效果演變中有多個變量相互影響作用。其中，六個變量包括政策目標和標準、政策資源、執行組織的溝通和強化行動、執行機構的特性、系統環境及執行人員的意向[3]。留學歸國人才引進政策遵循國家政策，地方政府制定實施細則的執行模式，與該模型要求契合，符合“黨領導決策體制”，從源頭保證政策執行的正確方向，再經各級政府推進政策實施落地[4]。模型中各個變量也影響執行效果。第一，“中國之治”的時代內涵。在公共政策執行語境中，我國決策進程的科學化，形成了黨主導的民主決策模式。第二，系統環境是政策執行的宏觀背景。就留學歸國人才引進而言，受到國際國內的雙重影響：一方面，世界極化發展的新形勢使各國都加入了“搶人大戰”；另一方面，基于我國構建具有全球競爭力的人才體系的需要，打開了人才回流的機會窗口。第三，政策的出臺是人才引進的現實條件。2011年，人力資源和社會保障部制定《留學人員回國工作“十二五”規劃》，作出全面系統部署，下發《關于支持留學人員回國創業的意見》和《關于加強留學人員回國服務體系建設的意見》，標志著歸國人才回國工作、創業、為國服務三位一體政策體系初步形成。上海市出臺了一系列政策，其中最新且完善的是2021年的《鼓勵留學人員來上海工作和創業的若干規定》（以下簡稱《規定》），政策目標在于鼓勵人才回流。第四，執行組織的聯動是政策執行由“碎片化”向“整體化”的提升。執行主體包括各級政府、各部門，以及被賦予執行權責的社會組織等。第五，目標群體的主觀性。歸國人才具有巨大創造性潛能，鑒于他們的特殊性和主觀性，他們便成為無法忽視的核心變量。第六，執行方式的持續性。留學人才引進不是一個短暫的過程，包括對人才的跟蹤管理和評估。每一個環節都會影響整個人才引進政策的成效。第七，執行人員的價值取向。一方面是各執行機構對政策目標和標準的理解；另一方面是執行人員對政策的解讀及其工作態度和方式。三、上海市留學歸國人才引進政策的實施情況《規定》從不同層面制定引進標準，吸引多元化的人才。在政策層面，《規定》明確，上海市人社局是留學歸國人員工作的主管部門，負責制定和組織實施相關政策的兌現和服務，其他相關部門按照各自職責，做好相關工作[5]。在服務上，發放海外人才居住證，給予出入境、醫療等方面支持，并為人才的配偶子女提供醫療就學等保障。在整體環境上，上海“城市環境指數”得分為86.51分，“成長能力指數”得分為85.45分，“發展相融指數”得分為85.14分[6]。在識別程序上，留學歸國人才引進政策的直接對象為留學歸國人才。上海市將相關人才作為政策的重要目標群體，首先在學歷、工作經歷、獎項等方面設定標準，根據這些標準確定人才名單，再按照規定識別程序開展工作。在法律環境上，各部門、各區實施細則不斷完善。近五年來，累計引進留學人員超過13.5萬人，來滬工作創業的歸國人才超30萬人，創辦企業6000余家，部分人才成為院士、科學家和企業家。因此，上海市在經濟穩中向好、周密組織、環境適宜的情況下，留學歸國人才引進政策執行總體上比較順利，成效較為明顯。但是，政策在執行時或多或少遭遇“執行難”的問題，主要原因如下。（一）政策標準存在細節空白《規定》存在部分內容表述不清晰、缺乏可操作性的問題。一是條例雖然多，可大多為方向條文，缺乏具體實施細則指引，例如人才界定出現“普遍認可”“某一領域”等模糊詞匯，容易形成實踐中的細節空白。二是政策體系之間缺乏關聯性，從橫向看，《規定》的專項實施配套政策散見于其他政策文本中，雖然明確了主導部門，但是仍會受制于其他政策制定部門。三是未能充分體現政府的支持作用，《規定》提供了明確的實施細則作為指導，導致政府部門無法按照統一的標準執行。（二）多頭管理導致功能缺位上海市留學歸國人才引進政策的執行組織包括各級政府、各個部門，其中，主要由市人社局牽頭，其他部門負責政策監督落實，也包括被賦予政策執行權責的社會組織等。執行主體多，難免存在主次不明、缺乏聯動的副作用：一方面，信息的互通和共享受阻，掣肘留學歸國人才的有效引進；另一方面，因為操作不暢，未形成制度化的協調機制，容易出現執行空白。（三）目標群體的多元化需求引進的人才，作為具有較強主觀能動性并享有話語權的目標群體，通常具有較高的需求。直接落戶或創業支持等方式對原本就具有上海戶籍且無創業規劃的上海籍人才而言，激勵作用有限。高激勵性質的引才政策多針對已取得成就的高層次人才，會導致具有潛力的年輕人才選擇在海外就業以積累資歷。此外，個體需求會導致政策效果的差異。留學歸國人才可能難以適應上海的社會環境，他們只能自發組建社群共享信息，因此，急需一個有號召力的組織或部門與他們溝通。（四）執行人員管理觀念欠缺執行人員往往把引進人才數量作為重要的績效指標，在這種意識下，“重引才、輕留才”的現象在所難免，導致人才潛力得不到充分發揮，不利于人才的長期發展。“重引進、輕使用”的現象導致對引進人才的使用不合理。由于自身觀念和理解的差別，部分工作人員在政策解讀上存在誤區，造成人才落地后不能合理匹配崗位。（五）政策資源配置不合理一是留學歸國人員分布于上海市的多個領域、多個企業，但是相關企業出于自身專利、知識產權技術的保護等，不能形成較好的合作共享機制。二是區域資源存在差異化，留學人才引進政策的一大重點在于人才創業，而明確的創業途徑多依賴于留創園的建設，目前，上海市較成熟的留創園為張江和漕河涇留創園，其他園區聚集效應尚不明顯。三是現有的引進人才服務隊伍結構單一，保障人才進一步在滬發展、生活的社會組織力量還未被有效利用。四、完善上海市留學歸國人才引進政策的建議（一）完善政策體系，凸顯科學性打造“全鏈條”政策體系，在人才引進的基礎上，推行人才培養、效果評估、激勵機制與保障服務。由于現在上海市的留學歸國人才數量初具規模，應側重思考如何讓人才“留得住”“用得好”的長效機制，切實提升用才育才效能。此外，加大調研力度，強化政策執行的反饋機制，及時調整、完善政策制定與更新。（二）提升執行主體能力，增強協同性健全政策執行機制，保障執行組織之間有效協同。執行系統內涉及的環節及要素都需要連接成有機整體，只有使各個部門、單位之間形成有效溝通、多方聯動的格局，才能使政策落實精準高效。要加強歸口統一管理，在市人社局牽頭的基礎上，協同其他職能部門提供相應管理和服務，明確各部門的職權。將僑務部門、留創園和用人單位等納入執行主體，填補職能部門的功能空白。（三）賦能執行人員，提高實效性要打通政策執行的“最先一公里”，必須提升執行人員對政策的理解力。一是根據工作需要選派執行人員，把人才“引進來”“留得住”和“用得好”三個環節的整體成果作為衡量績效的標準。二是各級各類施策人員需按照“干什么、學什么”接受培訓和培養，豐富一線窗口的工作經歷。（四）整合政策資源下沉，提高普及性一是人力資源下沉，選拔用人單位、人力資源服務機構和職能部門工作人員納入一線的工作隊伍，形成政府、用人單位、社會組織等多位一體的隊伍結構。二是服務資源下沉，提高服務便利度。三是資金資源下沉，及時給人才和留創園發放發展補助，帶動設施服務的提升。四是信息資源下沉，建立健全的信息系統。（五）創新政策宣傳，提升知曉度應加強海內外信息溝通，讓留學歸國人才快速了解政策的相關內容。一是完善政策宣傳窗口，暢通解讀渠道。充分發揮一線崗位的渠道優勢及社會組織的連接作用，加強政策的宣傳解釋，確保目標群體能夠較快理解，減少辦事次數。二是通過制作視頻短片、微信公眾號做專題解讀等方式開展科普工作。三是應建立一個互動的平臺。同時，培養各種自治組織，如產業協會、行業協會等，讓它們能夠充分發揮自己的作用。（六）尊重目標群體，調動積極性目標群體是政策的“最后一公里”，由于多重文化根源，歸國人才不會扎根于一個國家[7]。所以，了解他們在回流過程中如何定位自己是關鍵。只有提高人才的內生動力和認同感，才能維持他們長期駐留。一是圍繞人才與行業、產業實