廣州市垃圾分類政策執行面對的問題及完善對策研究摘要我國是一個處于高速發展中的國家，隨著經濟不斷增長和廣州市人口規模的不斷擴大，做好垃圾處理與人類的生活質量提高息息相關，而目前提升垃圾處理效果的一個最有效的手段就是對垃圾進行科學預處理，也就是垃圾分類。本文是從政府角度出發，主要探究廣州市垃圾分類政策執行進度緩慢的原因，從政府和城市居民雙重角度出發，結合實際情況，提出推進政策落到實處的方法。分析廣州市前二十年做好垃圾分類的經驗，取其精華，去其糟泊，在現有基礎上改進政策的提出方式、執行方式，了解居民對于垃圾分類的真實態度，研究一定的可行對策。關鍵詞：垃圾分類公共政策執行公共政策阻滯垃圾處理目錄TOC\o"1-3"\h\u228991緒論 141192廣州市垃圾分類政策執行的基本狀況 327382.1垃圾分類概念 3257212.2廣州市垃圾分類政策執行的相關管理機構 3191452.3廣州市垃圾分類相關法律 329752.4廣州市垃圾分類執行現狀 3168313廣州市垃圾分類政策執行過程中存在的問題 5311413.1管理部門權責不分明，監督不力，政策形同虛設 5139703.2相關法律法規不完善 5142403.3獎懲制度不均衡 671383.4宣傳不到位，便利性不足 7194684推進廣州市垃圾分類政策執行的對策 8110554.1明確權責內容，設置監督體系 8275324.2完善相關法律法規 8192204.3完善獎懲機制 9237614.4改變宣傳模式，提高便利性 982065總結 1025818參考文獻 121緒論在人類向前發展的過程中，對于環境的破壞也愈加嚴重，環境污染成為當前全球各個國家需要共同治理的問題，而城市垃圾的日益增多是眾多環境污染現象之中較為突出的一個問題。眾所周知，人類同時是生活垃圾的制造者和受害者。在2004年中國就成為世界第一垃圾制造大國。全國各地人口激增，對消費水平的不斷提高等各方面因素導致城市垃圾的產量越來越多，甚至超過地球環境本身的自凈能力和所能承受的范圍。根據調查發現我國很多大中小的城市都有著被生活垃圾圍繞的困擾，“垃圾圍城”已經是我國各個城市常見的現象；垃圾長期堆放在路邊不僅影響一個城市的市容市貌，而且也還很大程度上造成了空氣污染、水土污染和對土地的污染。這些最終都會影響到人類的生活質量和身心健康。根據調查到的數據表明，截止到2018年底，廣州市的常住人口數量相較上一年增加40.6萬人，數量已經達到1490.44萬人，而人口數量的增加伴隨而來的就是廣州市的生活垃圾產量也呈現上升趨勢。廣州市2018年生活垃圾的清運量達到745.30萬噸，相當于廣州市全年人均產生生活垃圾500公斤。廣州市目前是我國生活垃圾數量排名前十的城市之一，同時是廣東省生活垃圾最多的一個城市。實施垃圾分類措施是在源頭對垃圾處理進行處置的一個重要環節，最終目標是為了資源可以循環利用，也就是增加可回收物品的數量。當前我國很多城市都存在諸如生活垃圾堆放在城市某個角落，或者對垃圾分類不重視，隨意混裝混袋的處理生活垃圾，造成垃圾的二次污染等問題。目前世界上對于垃圾的主要處理方法有垃圾填埋、垃圾堆肥和垃圾發電等，而這些垃圾處理方法都是需要先對生活垃圾進行一定的分類處理，分出可利用資源和不可利用資源后才能對垃圾進行更好的妥善處理。所以一個城市要想更好的持續發展進行垃圾分類是必然的，這關系到人們的生存環境和生活質量。作為我國一線城市之一的廣州市，做好垃圾分類政策的推行不僅有助于自身的未來發展，更是作為我國其他中小城市對垃圾治理的榜樣，增加我國減少環境污染的決心和力度。做好垃圾分類，減少廣州市填埋的垃圾數量，增加垃圾的可循環利用，健全垃圾處理技術有利于緩解廣州市政府的城市生活壓力，提高居民生活質量和城市市容市貌，改善環境污染問題，有利于推進科學發展，提高資源利用的分類處理之路。管理好城市生活垃圾，調動市民在政策執行過程中的參與熱情，建設更好的城市精神面貌刻不容緩，對優化城市環境，促進資源循環利用具有一定的現實意義。關于“垃圾分類”在近年來也受到廣大人民群眾的關注，熱度不斷上升；本文的重點在于如何更好的推進垃圾分類政策在廣州市的有效實施落地，做好垃圾分類，使“垃圾分類政策”落實到位不僅對于我國的環境治理有著重要意義，對于世界共同保護自然環境促進人類自然和諧發展也有一定意義。2廣州市垃圾分類政策執行的基本狀況2.1垃圾分類概念垃圾分類是指根據一定的原則標準，對垃圾進行分類存放和分類收運，將其中尚有利用價值的垃圾回收變成公共資源的一系列行為。2.2廣州市垃圾分類政策執行的相關管理機構通過資料可以得知，廣州市垃圾分類政策執行過程中主要由廣州市城管委包括城管部門和各街（鎮）政府部門為主導，市環保局、市住建委等單位相互配合，主要是由街道辦人員去監督落實各社區內的垃圾分類工作。根據目前廣州市執行的《廣州市生活垃圾分類管理條例》中明確規定：市、區人民政府確定執行目標，統籌規劃事件，鎮人民政府和街道辦事處則負責其所管轄區域內的生活垃圾的日常管理工作，引導負責轄區內的居民做好垃圾分類。除此之外，市城市管理行政主管部門主管本市的生活垃圾管理工作，主要對下級區域內的行政管理人員起到一起督促作用，負責組織實施管理條例，區城市行政主管部門管理本區域內的生活垃圾管理工作。環境保護行政管理部門負責生活垃圾集中轉運設施、中單處理設施等場所的污染物排放檢測，以及對有害物儲存、運輸、處理過程中污染和防治的監督管理工作。住房建設行政管理部門負責督促物業服務企業開展生活垃圾分類工作，將生活垃圾分類管理納入物業服務企業的信用管理體系。商務行政管理部門負責可回收物的回收利用管理工作。其他有關部門做好協調配合工作，按照職責分工，做好生活垃圾源頭減量和分裂管理的有關工作。2.3廣州市垃圾分類相關法律自2018年7月1日起施行的《廣州市生活垃圾分類管理條例》規定了對垃圾的分類標準，將生活垃圾分類為四種：可回收物、餐廚垃圾、有害垃圾。其他垃圾；明確規定了個人和單位對不同類垃圾如何分類并分類投放到指定收集地點或者相對應的容器內；還規定了個人、單位。餐飲生產者或市場管理者未按照規定投放垃圾的，由城市管理綜合執法機關責令改正，個人處200元罰款，單位處5000元以上2萬以下罰款。2019年推行的《廣州市生活HYPERLINK"/hot/hot_7562.shtml"\o"垃圾分類處理新聞專題"\t"/news/20200403/_blank"垃圾分類處理工作考核暫行辦法》，采用四級考核法，逐級監督，進行排名評分，建立考評小組，對有瞞報和弄虛作假行為進行扣分。2.4廣州市垃圾分類執行現狀廣州市城市衛生環保部門在廣州市被定為全國8個生活垃圾分類試點城市之一后迅速做出反應，逐步完善城市生活垃圾處理硬件設施及配套管理制度，之后幾年間,共投放了約7000組垃圾分類收集容器；并陸續設立垃圾分類工作試點，街道每個月都有垃圾分類宣傳活動，做了很多動員工作，宣傳進學校，進家庭，進社區，在社區宣傳欄進行垃圾分類告示，積極開展政企合作帶動社區居民進行垃圾分類。“能賣拿去賣，干濕要分開，有害單獨放”這三句簡潔的垃圾分類定義是曾任廣州市市長的陳建華總結的。經過十余年的嘗試，廣州市部分居民對于生活垃圾分類有了一定的意識提高，目前“高樓層樓道撤桶”工作已經在黃埔區，南沙區全部完成了，越秀，花都，番禺，增城4區也已經完成80%，同時規定居民在家中分類垃圾定時拎下樓。在廣州地鐵、公交車上也經常會播放“如何對生活垃圾進行分類？怎么分類？”的小視頻，通過十余年的大力推行垃圾分類政策，“垃圾圍城”問題在廣州已經得到一定的解決，廣州市進入全國首批生活垃圾分類示范行列。3廣州市垃圾分類政策執行過程中存在的問題3.1管理部門權責不分明，監督不力，政策形同虛設在廣東省社科院國學中心主任柯可看來，廣州市的垃圾分類處理總體仍然對源頭的垃圾分類不夠重視，以燒埋為主，但與之相配套的制度管理體系也沒有實質性的突破。在垃圾分類政策執行過程中，各部門沒有監督落實責任到位，政策執行形同虛設。按照《管理規定》中的條款由各社區制定轄區內相關的管理條例，對各部門進行權責分配，但到目前為止也只有越秀區于2015年正式出臺法律《2015年越秀區垃圾分類實施方案》，對轄區內的工作進行分配；其中30個工作任務都有提到區城管局、城管執法分局、街道辦。而在垃圾分類執行中負責落實具體工作的主要單位是城管部門和街道辦，但是街道辦作為一個基層單位，要去很好的落實區域內甚至包括做好整個廣州市的垃圾分類工作顯得有點勢單力薄，資源不足。根據《管理規定》第六條，教育、來穗人員服務管理、環境保護、文化廣電新聞出版、衛生計生、質量技術監督、旅游等行政管理部門和城市管理綜合執法機關按照各自職責，協同做好生活垃圾分類管理工作。但是在廣州市垃圾分類政策實際執行中，各部門之間的工作交叉其實很少。就其中的環境保護局，其單位只是負責垃圾處理后的空氣、水源等污染處理工作，而且在市環境保護局門戶網站的主要職責中也沒有相關工作描述。部門之間完全談不上相互監督，導致政策執行效率低下。3.2相關法律法規不完善目前廣州市實施的主要法律法規只是對垃圾分類工作做一些技術上和行為上的指導，而且可操作性很低，實施的這些“暫行規定”也是缺乏法律效力，沒有一個完整的配套分類流程和配套監督制度，主要還是為了維持“混收混運”體系，并沒有實質性突破。規定中雖然有條例說明政府及市民的義務權利，有出現對于垃圾分類的原則條文，但是還需要更進一步的分類確立標準，和相關文件的下發。規定雖然將垃圾分類為四大類，但是缺乏相對應的分類宣傳手段。現行廣州市的《管理規定》第五十六條第一款為例，依照相關環境法律、法規對不按照條例規定隨意亂丟棄和堆放垃圾的人進行處罰；《暫行管理條例》也明確規定個違規個人或者單位罰款金額等；條款和條例僅僅明確規定了處罰的范圍和金額，但沒有做到細節處，例如在《廣州市城市管理綜合執法條例》以及《廣州市城市管理綜合執法細則》中沒有提到詳細具體的執法程序，對于相關執法人員如何去進行操作也沒有說明，缺乏具體的執法行為細節。除此之外，目前廣州市的法律規定中對于個人違規丟棄垃圾的處罰也欠缺有效的取證手段和追蹤違規人員的方法。另外，在《管理規定》對于企業單位部分的關于垃圾分類處理的激勵制度是保持激勵的態度，并沒有強制性的去規定獎勵細節和方式；面向個人獎勵的條款也只有第五十三條提到主管部門可以根據實際情況對轄區內人員和單位開展生活垃圾分類減量動員活動，設置物質上的獎勵或者組織積分制度等等形式，具體獎勵辦法由市、區城市管理行政主管部門會同同級財政行政管理部門另行制定。由政府主導的對管理部門和個人單位的類似積分類獎勵制度也是一句話帶過，沒有細化。根據《管理規定》第三十三條“分類收集的生活垃圾應當分類運輸，禁止將已分類收集的生活垃圾混合運輸”規定，環衛清潔人員在進行分類收運的時候要遵循分類原則，然而在日常生活中我們可以輕易發現，幾乎所有的工人及其垃圾收運行為都是將生活垃圾混合收運的。在市城管委管理下的環衛清潔公認是垃圾分類收運的實際執行者，目前只有新出臺的《廣州市環衛作業質量標準和管理規范（試行）》提到對于環衛工人城市環境保潔作業、垃圾轉運站的作業制定了規范標準，并沒有對垃圾收運的行為規范進行詳細規定。并且在條文中，只提到環衛工人在工作過程中需要對市民的垃圾投放行為進行引導、監督，對于垃圾的分類運輸行為沒有過多規定。3.3獎懲制度不均衡廣州市街道推行垃圾分類缺乏一個有效的監督機制，大部分是靠環衛工人和一些巡查員去推動和約束居民，缺乏獎懲制度使得環衛工人與公眾這個利益鏈條的關系單薄。雖然我國提倡實行垃圾分類已有多年，但以混裝丟棄的形式來處理家庭生活垃圾才是城市居民一直以來的垃圾處理方式，并且這種處理方式方便快捷形成多年的習慣。目前廣州市大部分地點已經完成“撤桶”工作，要求居民自行打包好垃圾扔到垃圾收集點，有些收集點離居民甚至有點遠，這意味著居民的工作量增加，因垃圾分類異于傳統垃圾處理，客觀上要求市民分類放置垃圾，這需要人們投入一定的時間和精力，增加了個體工作量，有的還出現“居民把垃圾分好了，卻看到環衛工重新混在一起”的現象，打消城市居民的積極性，缺乏動力去完成，光靠城市居民的自發性去完成垃圾分類工作是不可能的。據調查顯示，基層工作人員表示：垃圾分類開展的好壞暫時沒有對他們的工資待遇有影響；城市居民表示：張貼告示并沒有實際罰款到個人身上。要有相對應的獎懲機制來對居民起到一個約束性。在暫行辦法中，對于再垃圾分類中各項虛假行為也出相應規定進行懲罰，但缺乏與之對應的獎勵制度，在這方面需要進一步完善相關條文。3.4宣傳不到位，便利性不足宣傳手段單一，收效甚微。政府在垃圾分類政策執行的前期就積極開展市內社區活動對城市居民傳播垃圾分類的作用，采取海報宣傳和在校內講座等方式，對社區居民和在校學生都積極發動他們去自發進行垃圾分類，宣傳對城市環境的保護。這種宣傳方式在政策執行初期確實有一定作用的，但是隨著宣傳熱度降低、環衛工人混合收運、收集點管理不到位等因素共同影響下，居民的垃圾分類行為就出現滯后。垃圾分類宣傳工作沒有與時俱進，跟不上政策的發展變化，沒有持久性，宣傳工作逐步與引導市民做好垃圾分類工作出現脫節，宣傳不到位，造成居民垃圾分類的實際參與率、投放準確率不高。宣傳方式只有宣傳欄張貼的關于垃圾分類的宣傳廣告，而且有一些長時間沒有更新，畫面模糊，《宣傳手冊》的出版也有一段時間，但是調查顯示大部分廣州市居民并沒有閱讀過此類書籍，甚至社區內有些居民根本不知道這類書籍，對于垃圾分類工作還是依靠自己的直覺去投放垃圾，城市居民大部分都沒有閱讀過類似這種手冊和相關的這類書籍，沒有普遍簡單的途徑去獲取這些資料，不利于居民自發去了解關于垃圾分類的相關知識。4推進廣州市垃圾分類政策執行的對策4.1明確權責內容，設置監督體系完善細則條文規定各部門在垃圾分類政策執行過程中的權責內容，基層組織雖然是執行的主要部分，但是其他協調部門具體如何調配要分工明確。健全政府相關管理機構，建立專業化的管理隊伍，配備專職的工作人員并明確規定其工作內容與要求，使垃圾分類管理工作常規化、制度化，有序開展。建立由上至下的責任人相關聯制度可以有效的提高各階級執行垃圾分類政策的行動力。逐級監督，分工明確，讓各部門做好自己的本職工作的同時可以監督上下級的工作，做好內部部門的相互協調配合，做好規劃工作，讓市民在合理制度的管理下做好垃圾分類工作。在2019年，上海就實施將沿街的商店也納入考評體系，對達標和完成垃圾分類較好的地點進行模范示范展示，出臺《上海市生活垃圾管理條例》，規定中的第九章詳細的說明各類主題的法律責任。完善相關法律法規是做好垃圾分類工作必不可少的一部分工作。4.2完善相關法律法規廣州市政府應該在“廣州市城市省會垃圾分類管理規定”等相關政策的基礎上細化對各項錯誤分類垃圾的處罰規定。政府應在接下來的工作對現有條例進行綜合，通過吸收近幾年政策執行遇到的困難進行更好的完善，建立更健全完善的法律法規體系，將關于垃圾分類管理的獎懲制度上升到法律程度，向公眾展示威信力。建立清晰有條理的激勵機制和問責機制并落實到各個街道，真正實施到人民群眾身上，可以進行一定的舉例演示更加客觀的讓市民意識到垃圾分類的重要性以及建立獎懲機制在市民心中的地位。明確各部門對于垃圾分類管理工作的職責，明確問責對象，對各部門的垃圾分類工作每年進行績效考核，通過法律的手段進行嚴懲予以公示，使得垃圾分類回收工作做到有法可依，違法必究的根據。有效地推進垃圾分類回收管理工作，切實保障廣州市城市生活垃圾分類工作的順利進行。按照污染者付費原則，完善垃圾處理收費制，誰制造的誰負責。收費制度應該體現出有利于鼓舞市民主動進行垃圾分類、有利于垃圾減量和減少垃圾處理成本的原則，以促進政策執行主體進行無害化的垃圾分類相關工作。結合廣州市這些年來對于垃圾分類管理的經驗教訓，可以從中得知，一套完整的垃圾分類管理體系應當由核心管理機構、宣傳教育培訓，信息化透明化建設、政策法規、技術標準等方面形成。而垃圾分類管理體系需要各個部位相輔相成做好管理監督工作，體系才能發揮其最大的功效。在完善管理體系和法律法規過程中，需要明確規定各執行主體之間的權利和義務，細節處體現。明確責任和義務，才能各自負責好自己的區域，打好配合。明確各級行政職能部門的監管職責，明確規定企業在回收利用廢棄物中的義務，明確居民個人在日常生活習慣中必須要遵循的行為準則和要求。其次，要完善生活圾分類收運體系建設，鼓勵社會企業參與生活垃圾處理設施建設運營，發揮企業與政府雙重合作的作用，不斷加快我市垃圾處理設施建設進度，確保垃圾真正實現分類處理。4.3完善獎懲機制細化垃圾分類政策中的各項相關激勵制度和便利性，從廣州市居民的角度出發，廣泛聽取群眾的意見，從而為政府制定相關決策提供依據。設計合理的獎勵制度是對于政府命令的有益補充。要做到對于不同群體的不同訴求有著同等的對待，將物質獎勵和精神獎勵相結合。不僅是居民，對于從事垃圾分類政策執行人員也是基于一定的獎勵制度，提高其工作的積極性。對于市民可以運用網絡建立數據庫，將居民個人在垃圾分類政策執行過程中做出的貢獻和積極行動記錄下，在社區網絡中公布，對于表現優異者制定一定的獎勵措施實行。對于管理體系人員可以制定由上至下的與各階級人員相對應的激勵措施，建立垃圾分類工作評測體系，對各人員工作作出要求，按實際執行情況進行內部獎勵的制度。4.4改變宣傳模式，提高便利性一個城市的環境衛生程度很大程度上跟城市居民有這離不開的關系，只有市民的行為意識和素質提高才能打造一個干凈美好的城市。隨著社會和科技的飛速發展，網絡化普及全球，政府必須要做到信息透明化，讓公眾充分參與到政策中來，可以運用網絡來實現。一個公共政策的制定勢必要得到民眾的認可才能進最后并最終得到一個完美的結果。在垃圾分類管理配套設施齊全的條件下，加大宣傳力度，不要局限于小區內的宣傳欄宣傳語等，要有規律、有組織的對居民進行一定的教育培訓，增強公眾對垃圾分類工作的認同感。組建以政府為中心，企業為輔助的民間組織或者協會，自發去進行、監督垃圾分類工作的進行，動員人民群眾的力量。利用網絡等便捷性工具為公民做好“垃圾分類”提供更好的服務，搭建互聯網平臺，宣傳垃圾分類知識和分類標準，為城市居民提供查詢，預約回收，起到引導促作用，為居民做好垃圾分類工作提供便利性。5總結一個城市要想不斷的向前發展，提高城市居民的生活質量，就必須做好垃圾分類處理，人類的經濟發展與生活垃圾是“相伴相生”的，垃圾是人類制造的，反過來對人類造成一定的困難這需要世界人民共同進步去提出解決對策。要想建設美麗而干凈的廣州市，就必須要城市居民與政府進行相互合作思考妥善的解決方法。本文主要目的在于提出建議如何完善廣州市垃圾分類政策，確保生活垃圾