社會保障基金管理效率探討摘要：中國社會保障基金管理中存在體制不順、擠占資金、收繳困難、成本過高、缺乏監(jiān)管等問題，已經(jīng)對我國的社會保障事業(yè)造成損害，我們應該打破社保基金管理的條塊分割局面、統(tǒng)一制度、加強監(jiān)督、降低成本，實現(xiàn)投資的多元化，力求資金的保值增值，適當培育非政府組織參與社保基金管理，促進社保事業(yè)健康發(fā)展。關鍵詞：社保基金；基金管理社會保障是保證社會成員基本生活、促進經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的“安全網(wǎng)”，社會保障基金則是支撐這張網(wǎng)的物質基礎，是社會保障制度發(fā)揮作用的基礎條件。社保基金的籌集與管理既是社會保障制度實現(xiàn)其收入再分配功能的基礎，也是社會保障制度運行過程中的中心環(huán)節(jié)。如果不能依法、足額地征集社會保障基金，并合理、有效地使用社會保障基金，社會保障制度就難以實施，其保障作用就會落空。目前，在我國建立健全社會保障制度已經(jīng)成為人們的共識。經(jīng)過二十年的建設，我國已基本建立了比較完備的現(xiàn)代社會保障體系，但在其運行中卻始終存在著一系列問題，影響著這張“安全網(wǎng)”作用的正常發(fā)揮，問題之一就在于社保基金的管理落后于當前社會保障的需要。我國社保基金管理中的問題改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟體制的改革，我國進行了社會保障制度的改革，社會保障制度改革的重要內容之一就是實施社會統(tǒng)籌，建立社會保障基金，并不斷完善對基金的管理。目前，我國的社會保障基金已初具規(guī)模，基本具備了為促進經(jīng)濟的增長和社會的穩(wěn)定發(fā)揮作用的基礎條件。但是，在社會保障基金的運行和管理過程中仍然存在著許多問題。具體來說，首先，社會保障基金管理體制不順，基金切割，難以創(chuàng)造效益。從中國政府的行政構架來看，對社會保障基金采取的主要是財政總監(jiān)督下的部門分管體制，行使基金管理職能的部門主要有民政部、勞動和社會保障部、財政部，而衛(wèi)生部、教育部等政府職能部門及一些半官方機構、民間團體也在自己的職責范圍內行使著對一些基金的管理權。各種社會保障基金分散在各部門管理，民政部門管理著救災救濟資金、國家福利資金、優(yōu)撫安置資金等；勞動和社會保障部管理包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險基金在內的各項社會保險基金；財政部直接管理著部分財政性保障基金，同時參與管理社會保險基金及民政部門管理的社會保障基金等；建設部門管理著住房公積金；教育部門管理教育福利基金；衛(wèi)生部門管理著公共衛(wèi)生基金；一些自治或半自治機構承擔著相應的社會保障資金管理責任。這樣繁雜的基金管理體系就引發(fā)了社會保障收支難以精確統(tǒng)計、基金營運效率難以提高、基金難以保值增值、管理成本過高等各種問題。其次，基金收繳困難，影響基金收支平衡。受經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后、人們長期習慣于家庭保障、對社會保障的信任度不高、部分企業(yè)逃避繳費、社會保障法制不健全等因素的影響，我國社保基金平均收繳率比較低，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險收繳率在80%左右，而農村可以說就沒有建立起現(xiàn)代意義上的社會保障制度。收繳率是衡量社會保障基金管理水平的重要標志，基金收繳的不足，必然會導致基金收支平衡的困難，影響社會保障制度的運行。再次，基金安全存在隱患，基金被擠占、挪用現(xiàn)象嚴重。自社保基金開始建立以來在不同范圍內就一直存在著違規(guī)動用社保基金的問題，極少部分地區(qū)的社保基金甚至成為犯罪的溫床。雖幾經(jīng)清查回追，全國仍有幾十億的社保基金沒有收回和糾正使用。社保基金存在安全隱患的根由在于社保基金管理不規(guī)范，沒有權威性的法律文件，基金的管理缺乏嚴格的監(jiān)督機制。以至于部分政府部門錯誤認為（甚至明知故犯）自己有權支配社保基金，在面臨財政困難時調用社保基金用于地方建設；連本應屬于非營利單位的社保經(jīng)辦機構也違規(guī)操作，進行營利性營運，擠占挪用社保基金，運作得好，利潤就成為經(jīng)辦機構的額外收入，運作不好所造成的損失則會被當作經(jīng)辦機構的管理成本去核算。我國社會保障資金還存在巨大的漏洞,為了應付未來人口老齡化將要帶來的支付危機以及規(guī)避中國社會保障的轉制成本,我國采取的是統(tǒng)帳結合的養(yǎng)老保險模式，勞動者繳納的保險費用分為社會統(tǒng)籌和個人帳戶兩部分。現(xiàn)在的問題在于統(tǒng)籌帳戶和個人帳戶在統(tǒng)一管理，導致統(tǒng)籌資金不足時用個人帳戶填補，幾年下來個人帳戶實際上在空帳運行，如果不盡快將個人帳戶做實，將來的支付危機對于社會保障制度的打擊將會是致命的。應該說，統(tǒng)帳結合制度與統(tǒng)帳分離管理模式可能是較為實際的選擇。這樣，在有關部門收集保險費用后，資金分別進入統(tǒng)籌帳戶和個人帳戶，不同帳戶的資產分別由不同的主體進行管理，完成保值增值的過程后，在給付期共同進入退休金儲蓄帳戶。但至于個人帳戶的空帳運行問題就需要采取其它的補救措施了。由于管理的混亂，現(xiàn)在很難對社會保障的這一部分資金缺口有精確的數(shù)據(jù)，各專家、學者對此的估計也不盡相同，保守的估測也在1萬億到兩萬億元左右。有的學者提出用國有股減持的辦法解決這個問題，考慮到我國的國有企業(yè)實際上是“賣的出去的舍不得賣，舍得賣的賣不出去”，而且一提起國有股減持，很多股民會認為是國家在“圈錢”，所以減持國有股份未必是一個可行的辦法。財政部長項懷城表示要在5年任期內解決5000億的缺口，結果如何只有等事實來檢驗了。另外，社保基金管理成本過高。這些年來，社保經(jīng)辦機構管理費用逐年攀升，由于管理費用從社保基金中按比例提取，而且因為沒有統(tǒng)一的規(guī)定造成管理費用提取比例偏高，管理費成為基金流失的一大渠道。楊良初在《關于加強社會保障財政管理的若干思考》中提到，我國1992年養(yǎng)老保險管理費用比1991年增加23.4%，達8億元，約為養(yǎng)老保險給付增長幅度的2.5倍;1994年地方養(yǎng)老保險機構從養(yǎng)老保險基金中提取管理費12.52億元,比1993年增長25.83%,人均支出管理費3.38萬元,比1993年增長12.67%。此外，失業(yè)保險基金中的失業(yè)保險機構管理費用支出也偏高，占總支出的17%左右。其他社保基金經(jīng)辦機構的管理費用、辦公費用也比其他管理較為規(guī)范的國家的管理費用高出很多。過高的社保基金管理成本也對基金的支付能力產生著比較嚴重的負面影響。還有一個重要的問題就是基金經(jīng)營回報率低，保值增值困難。我國社保基金回報率由于缺乏完整的資料統(tǒng)計，難以做出確切的估計，部分學者估計為3%左右。這樣的基金回報率顯然很低，如果抵消同期通貨膨脹率，基金回報率幾乎沒有。這主要是因為國家對社保基金在投資運營、投資主體、投資方向、投資規(guī)模、投資比例等方面都有嚴格的限制，基金經(jīng)營投資渠道不暢通；另外，過高的管理費用也過多擠占了經(jīng)營利潤。這樣，社會保障基金就面臨著巨大的貶值風險，就難以實現(xiàn)我國實行社保部分積累制的初衷，難以應付人口老齡化所帶來的社會保障支付規(guī)模的日益擴大化，難以實現(xiàn)社會保障的負擔由代際轉移向自我保障的轉化。社會保障基金投資的嚴格管制還阻礙了社會保障制度促進資本市場發(fā)育功能的發(fā)揮，經(jīng)濟和資本市場難以從社保基金的運營中受益勵。相比之下，NGO的類似激勵就小得多。一個典型的對比就是我國每年大約投入200億元于扶貧工作，但收效甚微，扶貧貸款有一半以上難以收回；而我國著名經(jīng)濟學家茅于軾等人在山西臨縣湍水頭鎮(zhèn)水龍頭村進行的扶貧試點卻取得了很大的成就，資金產生滾雪球效應，越積累越多（從1993年最初的1000多元，加上后續(xù)匯入基金，發(fā)展到2000年的100000元）。NGO的實際耗費的人力資源也許等同于甚至高于其它形式的管理，但畢竟其顯性成本要少得多。目前我國的NGO很不發(fā)達，大量的非政府組織掛靠行政部門，成為準政府組織，民間非政府組織申辦條件比較嚴格，申辦手續(xù)煩瑣。因此，我們需要采取積極的措施，培育發(fā)達的非政府組織。一旦具備了條件，我們就可以適當?shù)貙㈩愃品鲐氋Y金、救濟物品的收集發(fā)放甚至于社保基金的發(fā)放等事務性工作交由非政府組織去做。培育發(fā)達的非政府組織的另一個益處在于，他們也可以在社會上籌集大量的款物用于救災、濟貧，從而在一定程度上減輕社會保障制度的經(jīng)濟壓力。社保基金的管理是一個綜合性的系統(tǒng)工程，如何改善、提高基金的管理水平是一個世界性的課題，我們只有根據(jù)我國的具體經(jīng)濟發(fā)展情況，綜合考慮社保基金的收繳和支付情況，考慮管理者的具體管理能力以及我國的資本市場及其內外環(huán)境，盡可能的趨利避害，時刻關注基金的運營狀況，做好對基金的監(jiān)督工作，才能盡量地發(fā)揮社保基金的作用，發(fā)揮社會保障制度的作用。參考書目：1.《社會保障理論》李珍主編中國勞動社會保障出版社2001.122.《社會保障學—理念、制度、實踐與思辨》鄭功成.商務印書館2000.93