探尋我國中等職業(yè)教育的發(fā)展邏輯劉明興(北京大學中國教育財政科學研究所教授)田志磊(北京大學中國教育財政科學研究所博士后)人們對于我國中等職業(yè)教育的現狀和發(fā)展前景的判斷往往存在差異，觀點的交鋒常常十分激烈。北京大學中國教育財政科學研究所中職課題組在過去半年中，對全國東中西四個省三十個縣市進行了覆蓋近百所中職學校的調研，研究者不僅見到了緊密結合區(qū)域經濟發(fā)展、有力推動了當地產業(yè)升級的中職學校，也見到了人去樓空、奄奄一息的縣職教中心；不僅見到了瀕臨倒閉、毫無生機的民辦中職，也見到了欣欣向榮、具有全國影響力的改制中職學校。調研使研究者認識到，中職教育的現狀比其他類型和層級的教育都更為復雜。在各地不同的發(fā)展環(huán)境中，中職學校提供著多樣化的教育功能，形成了不同的發(fā)展模式。“知其然”，還要“知其所以然”。要理解紛繁復雜的現狀，需要跳出對于中職教育的刻板印象，探尋中職教育發(fā)展背后的邏輯。一、中職教育的供求：邏輯起點地方政府的中職教育發(fā)展意愿來源于三個不同的因素：中央政府考核、本地產業(yè)勞動力需求、居民教育需求。2005年，國務院《關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》中明確提出了“普職比大體相當”和“每個縣辦好一所職教中心”的政策目標，此后的政策也在不同程度上延續(xù)了這一政策目標。教育行政系統(tǒng)據此建立的問責制度，成為地方政府舉辦和維持中職學校的重要原因。相比政府“看的見的手”，市場供求這只“看不見的手”在中職教育發(fā)展中如何發(fā)揮作用，取決于當地政府與產業(yè)、企業(yè)的關系。一般來說，產業(yè)集群、大企業(yè)的需求更容易直接影響地方政府的職業(yè)教育政策，與招商引資項目相關的用人需求也更容易得到政府的響應，而本地中小企業(yè)的勞動力需求則較難直接影響政府決策。老百姓的教育需求一般難以直接影響地方政府的教育供給意愿，但是在激烈的生源競爭中，老百姓的教育需求會通過“用腳投票”機制發(fā)揮作用——如果本地中職教育的類型或者質量無法滿足老百姓需求，老百姓會選擇跨地區(qū)就讀或者外出務工。在中部某調研省，2013年中職學生跨省流動占3%（外省流入該省），地市內跨區(qū)縣流動（主要是從縣域流向地級市市區(qū)）占到40%，跨地市流動占25%，流動就讀占到中職教育的大多數。上述激勵在各地的情況很不相同。例如，在東部地區(qū)，本地產業(yè)用人需求和居民教育需求是地方政府中職教育供給的“雙驅動”。部分縣市甚至出現了能夠收取“擇校費”、錄取分數超過普高的中職學校。這樣的優(yōu)質中職學校通常和本地產業(yè)緊密聯系、在本地勞動力市場上建立了良好聲譽，而且本地產業(yè)能夠提供具有足夠吸引力的就業(yè)崗位。在中西部地區(qū)，中職教育與本地產業(yè)的內在聯系較弱，大部分中職畢業(yè)生并不在本地就業(yè)而是升學或者流向東部沿海或流向內地大中城市，上級政府考核成為中西部中職教育供給更為主要的原因，甚至是相當一部分農業(yè)縣還有中職學校存在的原因。比如，某國家職業(yè)教育改革試驗省制定了明晰的規(guī)則對各縣市職業(yè)教育發(fā)展進行考核，部分縣的職業(yè)教育甚至成為“書記工程”。為了承接東部沿海的產業(yè)轉移，中西部地區(qū)的職業(yè)教育配套也在改善中，受引資企業(yè)要求投入專項資金提升相關專業(yè)辦學條件的情況并不罕見，企業(yè)需求所扮演的角色正逐漸提升。二、中職教育的兩大主要功能從學生培養(yǎng)目的的角度來說，當前我國中職學校實際上主要具有兩大功能，即就業(yè)前教育和升學教育，而后者在人們的討論中往往被忽視。就業(yè)前教育的目的是讓學生畢業(yè)后直接就業(yè)，學校給予學生的主要是就業(yè)所需要的技能訓練；而升學教育的目的是讓學生畢業(yè)后升入高職甚至是本科院校，學校要讓學生為參加相應的升學考試以及未來的課程學習做好準備。各地中職學校在這兩種功能上的側重不一樣。辦好就業(yè)前教育，需要雙師型師資、昂貴的實習實訓設備、理實一體化的教學環(huán)境以及深度的校企合作，成本較高。在用工荒的大背景下，這些畢業(yè)生不愁就業(yè)；但是，從預期收入、勞動環(huán)境、發(fā)展前景、社會地位等方面來說，中職畢業(yè)生畢竟比不上高等院校的畢業(yè)生，校2013年二本上線近200人，招生數則超過1000人。也有一些該類地區(qū)的中職學校探索出了面向外地產業(yè)的發(fā)展策略。如西部某貧困縣職教中心，抓住沿海發(fā)達地區(qū)紡織、焊接專業(yè)人才供給不足的機遇，通過穩(wěn)定的輸送合格且留得住的畢業(yè)生，使沿海合作企業(yè)在該校投入了大量的實習實訓設備，在解決設備條件不足以及就業(yè)渠道的問題后，近年來招生呈現上升的勢頭。調研中，部分地區(qū)經歷了某些區(qū)域特征量變積累而導致中職教育發(fā)展模式質變的情況。在西部某個能源化工產業(yè)發(fā)達縣，居民富裕、政府財力充裕，該縣中職教育多年來一直是以面向本地產業(yè)為主的就業(yè)前教育模式，基本實現了普職比大體相當。隨著近兩年來能源相關產業(yè)進入低谷，大型企業(yè)的用人需求下滑，員工收入也出現了大幅下滑，越來越多的家庭選擇讓孩子繼續(xù)讀書，繼續(xù)升學的人數超過直接就業(yè)人數，升學模式成為主流。在另一個調研縣，種植業(yè)發(fā)達，多種水果享譽全國，政府財力尚可，居民收入較高。該縣職教中心為國家改革示范校，早些年一直以面向東南沿海的就業(yè)前教育為主（該省對口高考本科指標很少）。不過，隨著種植業(yè)收益的持續(xù)增加，面向沿海地區(qū)制造業(yè)的就業(yè)前教育的吸引力逐漸下滑，學校招生也有所下降。部分地方政府通過制度創(chuàng)新，特別是通過發(fā)展混合所有制，積極克服財政能力和本地產業(yè)這些方面的束縛。地方政府所推行的混合所有制改革主要有如下三種情況：（一）直接對公立中職學校進行股份制改造，將控股權讓渡給民間資本，地方政府在師資、土地、校舍、運行經費等方面給予一定的支持；（二）用工企業(yè)與中職學校以股份合作制的方式，建立特定專業(yè)的校企合作實訓基地；（三）民辦中職學校或者勞動力培訓、中介公司與公辦學校進行特定專業(yè)的聯合培養(yǎng)，并以股份合作制的方式分享合作的收益。通過引入混合所有制改革，部分地區(qū)突破了客觀條件的制約，在產業(yè)基礎和財政能力比較薄弱的情況下，實現了以就業(yè)前教育為主的中職發(fā)展模式。例如，在一個調研的國家級貧困縣，地方政府將職教中心控股權讓渡給了一個來自東部地區(qū)的酒店管理企業(yè)，并繼續(xù)承擔公辦教師工資甚至是部分運行經費。該企業(yè)投入巨資改善了職教中心的辦學條件，將縣職教中心打造成了面向東部沿海就業(yè)的“服務業(yè)人才基地”。在另一個國家級貧困縣，本地交通運輸業(yè)發(fā)達，對于汽修人才需求較大。但是，政府財力有限，財政投入不足，難以支持一個較高質量的汽修專業(yè)。通過和本地民辦中職學校進行汽修專業(yè)的聯合培養(yǎng)，由民辦中職學校投入實訓基地和實訓課程教師，縣職教中心和民辦中職學校形成了事實上的共生關系——民辦機構通過此類合作減低了獨立辦學的固定成本，公辦學校則提高了教學實訓水平，辦學收益由雙方共享。四、民辦和公辦中職的四種關系：競爭、共生、差異化生存和改制近年來，由于整體生源下降、公辦中職學校支持力度加大等原因，民辦中職教育在全國層面出現滑坡。從學校來看，近幾年中職學校減少數的三分之一到一半來源于民辦中職；從招生來看，民辦中職招生占比從2010年的13%下降到2013年的10.8%。不過，現實中卻也有部分省份的民辦中職教育穩(wěn)中有升，有些地市甚至形成了以民辦中職教育為主的局面。表12010-2013年民辦中職基本情況中職學校招生數（萬）中職學校數（所）全部民辦占比全部民辦占比2010年870.42113.1913.05%2011年813.8795.7411.88%2012年754.1383.7511.1%12663264920.9%2013年674.7673.1610.8%12262248220.2%數據來源：歷年教育發(fā)展統(tǒng)計公報民辦中職學校在整個中職教育生態(tài)系統(tǒng)中起著十分重要的作用，并不只是公辦中職教育的補充那么簡單。站在區(qū)域的視角，民辦和公辦中職學校之間存在四種關系：競爭、共生、差異化生存、改制嚴格的嚴格的講，改制并不適合與其他三者并列。出于文章結構考慮而歸入本節(jié)，請讀者見諒。不過，公辦學校改制是當前民辦中職學校的一個重要來源，而且產生了一些棘手的現實問題，需要政策研究者給予足夠的重視。競爭關系最為常見。在區(qū)域特征所決定的發(fā)展空間里，雙方要么都以就業(yè)前教育為主，要么都以升學教育為主，共同競爭本區(qū)域內的生源。過去幾年，公辦中職學校得到了更大的政策支持，民辦中職學校普遍在競爭關系中處于劣勢。在東部省份某個以升學教育為主的富裕縣，政府財力一般，民辦中職曾占到半壁江山。由于地方財政需要承擔民辦中職學校的學生資助經費，地方政府提高了民辦中職學校的辦學門檻，導致民辦中職學校陸續(xù)退出。在另一些以就業(yè)前教育為主的地區(qū)，隨著近年來公辦中職學校財政投入的大幅增加、辦學條件的改善，民辦中職漸漸處于下風。不過，調研中也發(fā)現了少數地區(qū)民辦中職教育保持著優(yōu)勢。在西部某經濟發(fā)達縣，本地產業(yè)提供一些較高收入的技術工人崗位，而民辦學校利用學生培養(yǎng)和就業(yè)手段的靈活性掌握了中高端就業(yè)崗位資源（尤其是國企就業(yè)崗位資源），在面向本地產業(yè)提供就業(yè)前教育的競爭中，民辦學校勝出。共生關系比較少見，需要進行混合所有制的制度創(chuàng)新，而且需要適宜的社會環(huán)境。在共生關系之下，公辦學校利用民辦學校在政策和資源配置方式上的靈活性，民辦學校利用公辦學校的校舍、教師、設備等存量資源，從而共同發(fā)展。在中部某人口大縣，該縣兩所以就業(yè)前教育為主的民辦中職學校都和縣職教中心進行合作。其中一所無自建校園，在新建成的縣職教中心內修建教學樓，約定使用十年后該樓歸職教中心所有，而該民辦學校的學生則可以使用職教中心的相關設施。另一所學校擁有自建校園，和縣職教中心進行部分高成本專業(yè)的聯合培養(yǎng)，由民辦學校投入實訓基地和實訓課程教師，辦學收益雙方共享。差異化生存是指公辦和民辦學校有著不同的招生對象、學生有著不同的畢業(yè)去向，雙方之間既無激烈的競爭也無緊密的合作。在西部某個經濟發(fā)展不錯的地級市，民辦中職招生規(guī)模占到了全市的一半以上，多所民辦中職學校已有較大的規(guī)模。上規(guī)模的民辦學校往往在某一個或者幾個專業(yè)上具備核心競爭力，甚至在全國性的細分勞動力市場上建立了聲譽。此外，制造業(yè)相關專業(yè)培養(yǎng)成本高，民辦學校的優(yōu)勢專業(yè)往往是服務業(yè)相關專業(yè)。由于優(yōu)勢專業(yè)集中，無法滿足本地區(qū)學生多元化的專業(yè)需求，故民辦學校生源來自整個西部甚至是全國，地市以外的生源占大多數；公辦中職學校則以地市內生源為主。由于民辦和公辦之間并不存在激烈的競爭關系，而且能在一定程度上帶動郊區(qū)城市化進程（民辦學校校址大多在城市新區(qū)），地方行政部門采取了“無為而治”的態(tài)度，并在諸多政策方面提供便利，為其發(fā)展提供了寬松的環(huán)境。改制指的是從公辦學校改制成民辦學校。根據改制的主要原因，又可以分為兩種：出于成本考量、出于辦學績效考量。由于歷史原因，部分地方政府主管著一些面向本地以及周邊地區(qū)培養(yǎng)專業(yè)性人才的老中專學校，比如醫(yī)學類中專學校，在長期辦學過程中建立了不錯的聲譽，學校的生源主要來自周邊縣市。隨著中職免費政策的實施，東部省份的補助資金主要由地方政府承擔，而這類學校的本地生源比重較低，地方財政缺乏為外地孩子買單的積極性，催生了這類公辦學校改制為民辦。在一些地區(qū)，公辦學校缺乏充足投入或因機制不靈活而陷入困境，地方政府為了提高辦學績效而推動改制。此時，既有引入外部投資者收購的，也有交由學校原管理層收購的，不過后者主要是在富裕地區(qū)出現。從調研中民辦學校的處境來看，與區(qū)域內公辦中職屬于競爭關系的民辦中職正大面積陷入困境，只有少數掌握了高質量就業(yè)崗位渠道的民辦中職發(fā)展良好；與區(qū)域內公辦中職屬于差異化生存或共生關系的民辦中職生存良好，但是招生市場中信息不對稱所帶來的巨額招生成本、就業(yè)市場中高端就業(yè)崗位寡頭壟斷所帶來的效率損失和學生高額就業(yè)成本值得關注；改制的學校則比較復雜，調研中的多起改制既有成功也有失敗，風險較大，很大程度上取決于經營者的能力、意圖和態(tài)度。在改制的過程中，需要提防“借辦學之名，行圈地之實”，也需要提防股權結構安排不當對學校運行帶來的沖擊。五、結語在我國的中職教育領域，市場的需求——不管是行業(yè)企業(yè)的用人需求還是老百姓孩子的就學需求——往往是通過政府的“看得見的手”，特別是教育行政系統(tǒng)的政策和措施，來發(fā)揮作用。政府如何看待、對待市場的“看不見的手”，“看得見的手”和市場的“看不見的手”之間的沖突和協調，這些問題至關重要。在現實中，市