社保基金監管提綱〔一〕社保基金監管的衍生〔二〕社保基金監管的理論依據〔三〕社保基金監管者和被監管者的博弈分析〔四〕社保基金監管存在的主要問題〔五〕國際社保基金監管的經驗〔六〕完善社保基金監管的政策建議〔一〕社保基金監管的衍生社保制度擁有彌補市場缺陷的功能，它并非單純建立所謂的社會正義或公平的道德制度，而是一定時期條件下利益鏈條上的平衡制度。這個利益鏈條包括企業主的利益、勞動者的利益、社會公共利益。它是為了防止市場經濟的缺陷、防止發生生產過剩的經濟危機而建立的一種利益協調制度；它限制資本擁有者的強勢地位以及對于利潤的過分追求，對建設可持續的勞動力市場、維持擁有活力的消費群體和增加社會的經濟效益具有重要的調節作用。因此，社會保障制度在一定程度上是由國家出面強制企業和工人之間簽訂一個有利于雙方長遠和共同利益的長效機制。追本溯源，我國“血汗工廠〞現象的發生與國外社保制度的開展息息相關。福利制度是挽救資本主義經濟危機的一個重要措施。為防止企業主過度壓榨工人以獲取最大剩余價值，“出現邊際私人凈產值與邊際社會凈產值相背離〞的現象。在西方國家的推動下，工人們成立工會，由工會代表工人階級的利益，與企業主進行集體的談判，在勞動時間、最低工資和社會保障方面進行權利的不斷的討價還價。企業主在本國內生產，他找不到可替代性的勞動力資源，只能雇傭與他談判的雇工，為了能進行生產獲得利潤，他們就會適當地降低自己的最大利潤，為工人的利益讓步。通過雙方的利益通過長期不斷的博弈，西方國家才有了今天資本主義國家內的社會主義性質的福利模式，但是，當市場經濟突破國界，資本可以全球流通后，興旺國家的這種福利制度卻反過來損傷了本國的工人階級的利益。“全球競爭引起的資本流動刺激了勞動控制的加強。〞不興旺的國家為了開展經濟，會放開本國市場，給予外來資本較為優惠的開展條件，比方低價的土地、廉價的勞動力、優惠的稅收、低本錢的環境能源消費等，從而推動本國經濟的開展。我國東南沿海地區經濟的開展就受益于此，因此，一定程度上說我國的經濟的開展“受益〞于西方相對興旺的社會福利制度，我國廉價勞動力的出現，一方面帶動了我國經濟的開展，另一方面卻給興旺國家的社保制度帶來的損傷。興旺國家的工人們這時失去了與企業主進行博弈的權力，由于資本擁有了更低廉的可替代性勞動力，他們就不會在工人利益上進行過多的讓步，于是“向新的生產政體的轉變由國家的雙重撤退所引起———一方面，縮減福利和在生產領域之外對最低生活的保障；另一方面，放松對管理的專制傾向的約束。因此，國際勞動力市場的不平衡、資本對利潤的追求，構成全球化對興旺資本主義國家福利模式的挑戰。基于上述認識，學術界和國家達成共識：建立社會保障制度，從而保護工人的利益。社會保障制度成為一種強制性的制度而建立起來，甚至該領域的政策制定者還為把它們轉變成“法〞而不斷努力。《勞動法》也為了實現國家的意志，以保護工人的利益而進行了新的變革。但這兩個制度的建立讓勞工階層能真正受益嗎?事實的發生，讓政策制定者頭痛，為什么勞工階層，特別是處于更加弱勢地位的農民工根本不領這個制度的情。如今再實施新的農村養老保險制度，問題的關鍵不僅僅是制度設計的多么合理，而是獲得農民的認同，讓他們相信這個制度的可持續性和可靠性。農村如今建立了合作醫療制度，制度宣傳為“政府出資，新型農村合作醫療會長期實行〞，但這個制度真的能長期持續下去嗎?農民在疑心，一些學者可能也在疑心。還有農村中還存在著一些違規操作，如醫院為了獲得更大收益而違規報銷，“有關系的人〞能報銷更多，即使享受此違規利益者本人在事后是這樣評價：“這樣隨便報，不知醫院以我們的名義賺了多少啊!我們不但被利用了，辛苦的錢還被他們糟蹋了啊〞。因此“假設想看好自己的錢，還是自己存著放心〞這就是農民總結出來的“保險經驗〞。〔二〕社保基金監管的理論依據社會保障基金監管，是指國家為了維護參保勞動者的合法權益，確保基金的平安與完整，防止基金被挪用擠占，保證基金保值增值、合理分配并及時支付，授權專門機構依法對基金的籌集、運營、支付等動態環節的全過程進行全方位監督管理的活動。它是維護社保基金平安乃至整個金融系統和宏觀經濟穩定，保障社保制度平穩運行的制度性保障。一、社會保障基金具有明顯的外部效應社會保障基金是國家根據有關法律、法規和政策的規定，為實施社會保障制度而建立起來的專款專用的資金。國家設立社保基金的目的在于為勞動者提供一種根本的生活保障，從而維護社會的穩定和經濟的開展，因而社保資金可以被視為由政府提供的公共產品，具有明顯的外部效應。社保基金的有效運行，有利于保障勞動者和社會弱勢群體的根本生活需要，維持社會穩定，亦有利于實現國民收入的再分配，促進社會公平。反之，社保基金的運行假設出現嚴重的收支缺口，勞動者的權益將得不到切實保障，進而威脅到國家的宏觀經濟運行和健康開展。而隨著多層次社會保障制度的逐步建立和社保籌資模式由現收現付制向積累制的轉變，社會保險基金的規模越來越大，基金的投資營運、保值增殖等都使得基金監管的作用日益彰顯。二、社會保障基金運行過程中的資金信息不對稱問題

專業化分的工日益細化使信息不對稱成為必然的事實。畢竟，社會復雜化和人們自身知識結構的有限性，決定了社會中的人只能是有限的理性，了解與己利益相關的信息才是理性人的選擇。信息經濟學告訴我們，信息不對稱必然導致市場逆選擇或道德風險。具體到社保基金管理領域，參保人受諸多主客觀因素的影響，難以得到有關社保基金投資運營過程和支出的充分信息，處于信息不對稱的弱勢地位，其合法權益難以得到保障。而社保基金在支付環節中出現的虛報冒領現象那么是基金管理人不了解投保人信息帶來的后果。因此，為消除社保基金的委托—代理人市場之中的信息不對稱，維護參保人的利益，必須建立健全的社保基金信息披露制度，強化對社保基金籌集、支付和投資運營諸環節的監管。三、社會保障基金運營具有壟斷性隨著社保體制的改革，社保資金的分散化管理正逐步向集中管理轉變，特別是社保資金進入資本市場后，金融壟斷的產生將不可防止。為確保社保基金的平安性和完整性，基金管理機構對社保基金投資運營準入主體設置了嚴格的限制措施，如必須有符合規定的注冊資本金的最低限額，有具備任職專業知識和業務工作的高級管理人員，有健全的組織機構、管理制度和內部風險控制措施等。由于我國社保基金建立時間較短，符合上述條件的投資主體極為有限，由此造成了運營的壟斷。眾所周知，壟斷將限制競爭，不利于資金運營效率的提高，尤其是在我國目前金融市場尚未標準的情況下，利用壟斷進行不正當競爭以謀取特殊利益的現象較為嚴重。因此，為了保護廣闊參保人的切身利益，維護社保制度的順利運轉，對社會保障基金進行強有力的監管是客觀而現實的需要。四、社會保障資金的信托性質，可能引致諸多風險社保基金為了實現保值增值，應付老齡化社會帶來的日益沉重的社保支付壓力，必然會局部進入資本市場，這一局部基金即是一種信托資金，資金的所有者和運營者之間即存在著委托—代理關系。社保基金在投資運營過程中，潛伏著較大的風險，如代理風險、投資組合風險、系統風險等。為確保基金平安完整，實現社保基金的保值增殖，必須加強基金監管。五、社保基金監管本錢特性社保基金的監管本錢由體制本錢、服從本錢和結構本錢三局部組成。體制本錢是指用于維持社保基金監管機構日常運作所需要的經費，如監管機構所消耗的人力、物力、財力資源等；服從本錢是指社保基金管理效勞機構因服從監管規定而付出的額外經營本錢，如因遵守規定而須建立新的制度、提供培訓、花費時間和資金所付出的本錢等；結構本錢又稱間接本錢，是指由于社保基金的監管行為致使整個社會的福利降低所發生的損失。一般認為，社保基金監管強度與社保基金監管本錢正相關〔如圖4左〕，與監管收益的關系那么比較復雜，呈倒U型：初期隨著監管強度的增加，參保人的權益將得到更可靠的保障，社保基金管理系統的穩定性也會增強，即監管收益呈上升趨勢，但當監管強度到達某一點〔如圖4右所示的P點，此時監管收益=監管本錢〕，社保基金監管到達均衡監管狀態，均衡監管強度為Q點，此后，監管強度的增加所導致的監管高本錢，將抵消監管所獲得的收益。因此，過分強調監管強度不符合監管的本錢—收益原那么，也不利于社保基金投資組合的優化和靈活性，阻礙了社保基金的保值增值。〔三〕社保基金監管者和被監管者的博弈分析〔一〕社保基金監管博弈的主體與客體社保基金監管主體是由勞動社會保障行政部門、財政部門審計部門、工會組織、公眾等組成。監管客體主要包括基金投資機構和基金托管機構。監管政策制定者從既定的目標出發，制定一系列監管政策。公布實施后，監管客體就會從自身利益出發，在政策實施過程中采取相應對策，做出理性的選擇。這樣，監管政策實施的效應就會發生變化。如果政策制定者發現或預見到客體的反響及政策目標的影響，就會在下一次制定或調整政策時有所改變。于是，新一輪政策又公布實施，客體又重新作出反響，如此反復博弈，以至無窮。〔二〕博弈規那么——制度安排制度即政策規定，它權威地限定當事人的行為。制度安排通常以立法或其他強有力的約束形式固定下來，制度對參與博弈的各方都具有約束力。參與者在既定制度框架內進行自我約束和策略性的行動。當然，誰破壞了規那么將受到應有的懲罰，這又是另外一個層面的博弈。政策實際上就是“游戲規那么“。規那么不同，參與方的策略就會不同，博弈結果也就自然不同。如果政策〔制度〕不合理、不公平，政策目標就很難實現，市場也就很難到達高效。因此，從某種意義上說，制度往往比博弈本身更重要。實際上，許多制度規定本身就是為了到達一定目標而設立的，它們本身就是一種政策工具。所以，要取得有效的、穩定的博弈結果，制度的變遷和創新就是管理層監管工作的主要方面。〔三〕社保基金監管部門與被監管部門的博弈在社保基金監管的博弈中，局中人是監管者和被監管者。監管者的策略＝〔查處、不查處〕；被監管者的策略＝〔守規、違規〕。

結論1：在被監管者和監管者的博弈中，無論在長期還是短期，要更有效地抵抗違規現象的發生，加重對監管者的懲罰固然不可或缺，而更有效的措施應該是加重對監管者瀆職行為的處分。結論2：委托人真正能夠控制監管者與被監管者合謀的是制度約束。制度約束系數越大，監管者的監督強度也越大，也即是他們的合謀空間越小；同時，監管者的監管強度越大，被監管者的違規程度就越小。因此，增強制度約束力是監管制度構建的核心內容。結論3：被監管者的違規程度取決于監管者的監管強度和違規收入瓜分比例。監管者的監管強度越大，違規程度越小；反之，那么相反。被監管者瓜分收入的比例越大，違規的程度越小。結論4：在被監管者的違規強度既定的情況下，監管者的監督強度取決于制度的約束系數和違規收入的瓜分比例。制度約束系數與監管者的監督強度成正方向變化，制度約束系數越大，監管者的監督強度越大；與違規收入瓜分比例呈反比例變化，越大，監管者的監督強度越小；反之，那么相反。〔四〕社保基金監管存在的主要問題一、社保基金監管的根本情況現在我國實行的根本是政府主導型的社保基金監管體制。社保基金主要用于購置國債或存入銀行，絕大局部基金作為政府預算，投資風險由政府承擔。社保基金的行政監管與投資運營緊密相聯，政府部門集各項權力于一身，造成基金收益率低、信息不對稱、透明度差等嚴重問題。我們理解這種體制為“嚴管制，松監督“。嚴管制是指政府部門對社保基金的投資、運營以及其他市場化的行為設定了非常嚴格的政策。這種嚴管制的價值取向，雖然有利于保證社保基金的平安，但是人為割裂了社保基金與資本市場的關聯，加大了社保基金保值增值的難度；松監督那么是指由于社保基金監管立法的滯后，造成監管主體缺乏執法依據，使得對社保基金的監管力度明顯滯后。制度約束的缺失必然導致監管漏洞，這便為暗箱操作預留了空間。見圖1為我國社保基金監管組織體系圖。社會保障制度是社會的平安網和穩定器，是建構建設社會主義和諧社會的重要內容。必須切實管好用好社保基金，確保其平安完整、保值增值，這是政府的重要責任。社保基金是“高壓線“，任何人都不得侵占挪用。2006年發生的上海社保基金案震驚全國，該案件牽涉的高官就如此之多，令輿論嘩然。然而，上海社保案并非只是單一的案例。據人保部統計數據顯示，自1998年以來，該部會同其他部委進行過6次大檢查，其中2000年發現170多億元社保基金被擠占挪用，2004年發現16個省份有擠占挪用情況。黨的十七大以來，全國查處和糾正違紀違規社保基金問題1519件、涉及金額12.68億元，扶貧救災資金問題1315件、涉及金額2.03億元。截至2023年6月底，全國參加城鎮根本養老、根本醫療、失業、工傷、生育保險人數分別為22413萬人、33679萬人、12339萬人、14074萬人、9794萬人，分別比去年底增加522萬人、1857萬人、-61萬人、287萬人、540萬人。1-6月份，五項社會保險基金征繳收入6168億元，同比增長17.6%[3]這樣龐大的一筆資金，是參保億萬人民的“保命錢“，然而究竟有多少人知道這“保命錢“是如何在相關部門中運作的?二、社會保障基金腐敗產生的原因隨著社保資金規模的不斷擴大，在監督資源既定和其他條件不變的情況下，由于資金規模的擴大，原本潛在的矛盾與不和諧因素逐漸顯性化并鋒利起來，因此，社保基金腐敗現象便逐漸產生或趨向于必然。根據《企業職工根本社保保險基金、城鎮職工根本醫療保險基金和失業保險基金審計結果》統計顯示，社保基金腐敗金額總計71.35億元。[4]根據腐敗產生的原因，可分為五類，見表1。從表中可以看出：在違規資金比例中，地方政府既是基金管理的主體，又是腐敗的主要源頭。“前四類違規均屬地方政府行為，占違規資金總量的95%左右，而涉及到管理不標準、管理水平和工作態度等非制度性因素導致的腐敗數量那么大約只有5%左右。“由此，我們認為當前我國社保基金腐敗的主要原因是制度層面的問題造成的，社保基金的監管審計制度是遏制腐敗行為的重要手段。三、社保基金監管存在的主要問題1、社保基金監管立法滯后，還未形成完整的社保基金監管法律法規體系目前，我國還沒有公布社會保障法或者社會保險法，社會保障基金監管還缺乏一定的法律依據。在社會保障基金管理法或者社會保障基金監管法方面的法規和條例雖然不少，但是這些法規和條例的權威性和穩定性要比法律差，內容上也不全面，而且不少已經過時。上海社保案的發生，已經促使我國社會保險法的制定提上了日程。隨著社保案的不斷涌現，各省市也在逐步完善社保基金相關的法規。2006年11月，上海市社保案出現后，公布了《上海市社會保險基金財務管理方法》，對收支兩條線的精神進行明確的規定。到目前為止，《中華人民共和國社會保險法》的草案經過屢次修訂，才于2023年10月28日公布。實行社會保障制度，法律應先行，這是我們政府首先要考慮的問題。2、社保基金監管過分依賴行政手段從監管模式設計思路和具體制度安排看，我國社會保險基金監管制度過分偏重行政手段。而在社會保障制度興旺的其他國家，社會保障體系的運行主要是依靠國家立法來實施的，社會保障基金的監管無論是在制度的嚴肅性、權威性，還是在實施的強制性方面，行政手段顯然都遠遠不及國家立法更能使社會保障監管職能有效地發揮作用。此外，在行政監管過程中，還存在由于有限理性、官僚主義屬性、經濟人屬性、壟斷性等原因所導致的政府失靈，從而出現行政監管的低效率、無效率甚至負效率。再者，過分倚重行政監管易于忽略和抑制其他監管資源的開發和利用。可見，行政監管是社會保險基金監管體系的核心和關鍵，但過分倚重行政監管顯然是不行的。社會保險各行政監管部門體制關系仍未理順，在社會保險基金監管上，存在嚴重的“條塊分割“現象，基金監管在一定程度上分散無序。各部門在制定或執行有關政策過程中容易受當地政府或相關部門的干預與影響。各地區、各部門從自身利益出發，使政府制定的監管法規制度很難實施到位。此外，由于原來管理范圍不同形成的邊緣交叉局部，在管理權限及執行何種政策上更是矛盾重重，互相扯皮。在這些因素的作用下，使得社會保障基金監管的職能被弱化，社會保障監管機制嚴重失效。與其他國家主要是依靠立法來監管社保基金形成鮮明比照的是，我國主要采取的是行政手段。這種制度設計，無論是在權威性、穩定性，還是在實施的效果層面，都存在明顯缺乏，“在行政監管過程中，還存在由于有限理性、官僚主義屬性、經濟人屬性、壟斷性等原因所導致的政府失靈，從而出現行政監管的低效率、無效率甚至負效率。“在監管過程中，行政權在利益的驅動下往往會發生異化，出現“權力尋租“現象。在中國的基金組織中，由于契約的不完備和制度標準的缺失，投資基金委托———代理雙方的制衡能力存在嚴重的不對稱，普遍情況是基金持有人的基金經理人的強代理關系和弱委托，這種不平衡的委托———代理關系，使得基金經理人十分容易產生以個人利益的最大化為目標。由于掌控了巨大的資金實際控制權，非正當利益也就成了個人利益的最好來源。在實際操作中，財政部門和審計部門很難對勞動保障部門的各種操作執行有效的監督，同時因為這兩個部門都隸屬于各級政府，所以也很難把基金和政府隔離開來，從這個意義上說依然沒有脫離地方政府自己監管自己的這個怪圈。3、社保基金統籌層次低，監管本錢高，監管難度加大目前雖然有17個省份稱已經實現省級統籌，但實際上真正實現了根本核算單位和資金流在省級層面大收大支的省份只有四五個，其他都不是真正意義上的省級統籌。我國絕大局部社保基金仍然以縣〔市〕級統籌為主，全國社會保障基金分散在二千多個社會保障管理機構。這就意味著實際控制社保統籌基金的決策者和操作者是全國2，000多個縣市地方政府，每個統籌單位在資金上是“五險“資金自我封閉和獨立運行，從全國來看，等于是社保基金潛藏著成千上萬的“風險點“。由于監督體系不健全，事關老百姓“養命“的社保基金，往往在個別領導的簽字批條中被挪作他用，而作為負有基金監管職責的社保部門既不敢頂，又不敢向上一級反映情況。這一制度安排的缺陷，不僅使基金管理層次過多，管理費用過高〔我國的管理本錢高達3%，而國際一般只有1%〕，而且導致基金的平均規模過小，難以實施較大規模、較為穩健的組合投資方略，投資風險和經營本錢增大，基金鏈條很長，監管難度很大。4、社保基金管理不明晰，信息披露缺失當前我國社保基金監管的信息透明度還很不夠，現行文件涉及到社保基金信息披露的規定如《社會保險費征繳暫行條例》第十六條：“社會保險經辦機構應當至少每年向繳費個人發送一次根本養老保險、根本醫療保險個人賬戶通知單。繳費單位、繳費個人有權按照規定查詢繳費記錄。〞第十七條：“繳費單位應當每年向本單位職工公布本單位全年社會保險費繳納情況，接受職工監督。社會保險經辦機構應當定期向社會公告社會保險費征收情況，接受社會監督。〞

這兩個文件沒有對公布文件的范圍、指標和方式等詳細情況作出規定，缺乏可操作性。監管漏洞多，內容不完備，不僅立法層次低，內容過于籠統、簡單，不能夠發揮應有效用，在一定程度上造成法律監管的不到位。2001年公布的《全國社會保險基金投資管理暫行方法》，對社保基金的投資方向作了規定，但對于投資工具的種類、期限、收益、投資的數量的可靠性等那么沒有明確詳細的規定。由于沒有相應的投資法律法規的約束，使得社保基金投資管理混亂。5、社保基金投資監管機制不健全社會保險基金監管的根本目的是將社會保險基金運行中的風險降低到合理程度內。而決定社會保險基金總體風險程度的關鍵是基金投資運營中的風險大小。我國目前的基金投資監管的制度安排僅僅在《全國社會保障基金投資管理暫行方法》、《企業年金試行方法》和《企業年金基金管理試行方法》中有所表達。并且，除社會保障基金理事會以外，還沒有一個統一的專業部門對社會保險基金的投資實施具體有效的管理和檢查，尚未配備相應的專業人員和技術資源去分析政策變化對社會保險基金投資決策的影響。我國社會保障基金缺乏有效的社會監督，社會監督的法制保證也不健全。從總體上看，在中央、地方政府的各個層次上，還沒有普遍建立起社會保障的社會監督機構，已有的社會監督機構所發揮的監督功能也十分薄弱。在各項零星規定中，都沒有具體指出相關社會監督主體所享有的監督權利。而且目前我國的工會組織和社會輿論尚不能獨立地決定自己的立場，在很多情況下其監督意見都被內部化了，難以起到實際的作用。6、中、長期預警監督缺損比較嚴重社會保障事業的預警監督是社會保障基金監管工作的一個重要組成局部，但是我國社會保障基金管理中存在的問題及缺乏有效的社會保障監管系統現狀已經說明，中、長期預警監督缺損問題比較嚴重。我國至今還未建立一個全面、充分反映社會保障事業開展的預警監督指標體系。主要表現在：一是單個預警監督指標的設置或計算不合理、不科學；二是預警監督指標體系很不健全，指標分散，可比性和系統性較差。基金監督力量薄弱，機構不健全，人手配置少，也是問題，社保基金累計結余已達2.1萬億元，且基金每年以20%的速度增長。這對于全國基金監管人員約100人左右來說，形成了極大的反差和挑戰：監管負荷嚴重超載(監管機構官員人均與參保人數或資產數量之比：如我國的監管負荷為每個官員人均管理625億人民幣即62億歐元。而在國外，監管負荷遠低于我國，如具有墨西哥“國家退休金儲蓄監管委員會“人均管理3.2億美元。我國每個監管官員平均管理上千萬參保人員，是國外的上百倍上千倍，如阿根廷“退休和養老金管理總局“人均管理5.1萬人)，不僅談不上事前、事中和事后的三段式監管，甚至連日常工作也難以完成。面對那么多可能的風險源，苦于人手缺少，而無法進行大范圍檢查，一些問題可能因此而被掩蓋，從之前發現的一些案子上也是如此。〔五〕國際社保基金監管的經驗〔一〕常見的監管模式國外集中監管：“一國政府在構建社保基金監管體系時，將監管職能賦予單一的機構，由該機構代表政府集中履行對社保。主要特點表達在監管主體是單一、專門的政府機構基金的監管職能。實行這種體制的有法國、智利、阿根廷等國家。政府機構以保障社保基金平安并追求保值增值為目標，通過健全內部運作機制，對社保基金進行整體安排，來為社會提供有效的監管效勞。分散監管：一國政府在構建社保基金監管體系時，將國家對社保基金監管的職能賦予兩個以上相互獨立的主體，并且這些主體大多是由政府現有的經濟管理部門組成。實行這種體制的有英美等國家。分散監管偏重于發揮各監管主體的專業優勢，借助先進技術來降低監管本錢，確保社保基金的穩健運營，多見于金融市場興旺國家。審慎性監管：主要表現政府較少干預社保基金的日常管理，主要是依靠社會中介組織來監督基金運營。當前社保基金監管正在從嚴格限量監管走向審慎性監管。以養老基金為例，現在養老基金進入股票市場和海外投資的規模日益擴大。嚴格限量監管：“預先配置好各種資產在總資產中的比例，然后按照既定的比例投入資金。其特點是監督機構獨立性強，權力較大，基金的結構，運作和績效等具體方面進行限制性的規定。“政府對社保基金投資具有明確的規定性，表達出強烈的政府管制色彩。屬于社會保障基金管理中的嚴格監督模式，其嚴格的基金管理限制是由一國的法制水平較低，金融市場不完善的現狀所決定的。〔二〕美國社保基金控制風險的根本原那么美國社保基金監管機構設置和職能安排真正表達了基金管理的風險控制中不可缺少的三條重要原那么，即全面性、獨立性和制衡性。獨立性原那么是指在社保基金監管過程中，各部門保持高度的獨立性和權威性，負責對社保基金管理的各個部門內部風險控制和管理運作進行稽核和檢查。制衡性原那么是指在社保基金監管的內部組織結構設計上形成一種相互制約的機制，特別是防范利益沖突和利益輸送的問題。美國社保和醫療統籌基金信托董事會董事成員的任命制度充分表達了這一制衡原那么，由總統、參議院、財政部、勞工部、醫療衛生部和社保局組成的多方共同監管社保基金的管理結構，與跨黨派的咨詢機構人事制度一起，形成多方制衡力量，有力維護美國社保基金政策的順利實施和實際運作，著實提高監管效率及其力度。全面性原那么是指社保基金管理過程中的風險控制必須自始至終貫穿基金管理的各個環節，涵蓋參與其運作的各個當事人，滲透到各項具體業務過程中，從業務的決策、執行、監督和反響等環節進行把握，有效防范風險。首先，美國社保基金監管從征繳、支付到投資，各個環節均有相應部門各司其職，分工明晰，相互獨立，相互制約，其監管體系本身即具備全面統一性(如下圖)。〔三〕國際社會保險基金監管方式與經驗社會保障基金監管是一項復雜的社會系統工程，涉及的內容、方法、手段、技術非常廣泛。從當前世界范圍社會保障基金監管實踐來看，各國依據本國的理論和政治文化背景，結合本國經濟和金融市場開展程度，以及金融監管實踐，采取了不同的監管體制和監管模式，其監管的內容、方式和手段也不盡相同，但是，綜觀世界范圍社會保障基金監管實踐，有些監管內容、方式和手段是某些國家和地區所特有的，而有些那么具有普遍性。1、依托完備法律法規體制實施社保基金監管。第一，憲法，作為社會保障基金監管法律體系中最高的一個法律層面。在許多國家的憲法中，都明確規定享受社會保障待遇是國家賦予每個公民的一項根本權利，實際上從法律上間接地規定了社會保障基金監管的地位和作用。如美國、英國、日本等國家現行憲法中都明確規定了公民所享有的社會保障權益。第二，社會保障法，社會保障法所規定的內容要比憲法更加明確而具體，具有一定的操作性，同時也是所有社會保障相關的專門法律的根本法律。許多國家都公布了社會保障法，明確規定社會保障基金監管的性質、具體內容等。如英國1911年公布的《國民保險法》、美國1935年公布的《社會保障法案》，作為綜合性社會保障法律確立了英、美兩國的社會保障體制。第三，社會保障基金管理法，作為社會保障基金監管中最具有操作性的一類法律法規，在這類法律法規中詳細而具體地規定了社會保障基金監管機構的設置、監管的主要內容以及監管體系的建立等。社會保障管理法的制定和實施必須以社會保障法為根底。大多數國家都制定和公布了社會保障管理法方面的法律法規，如社會保障基金收支法律法規和社會保障基金投資法律法規等。美國的立法過程：美國的社會保障制度已走過100多年的歷史，在此過程中，有關養老金的立法、監管及形式都隨著現實環境的變化而不斷地發生著變化。1929~1933年經濟危機后，羅斯福政府提出社會保障方案，1935年，美國國會通過《社會保障法》，初步建立社會保障體系，同時確立聯邦社會保障方案的管理結構，監管組織以財政部和獨立的社會保障局為主，勞動部配合。直到1974年，國會通過《雇員退休收入保障法》，該法案為美國第一部涵蓋私人養老方案和個人儲蓄方案所有方面的法案，至今仍是管制私有養老方案的根本法律。1974年的法案，同時確立聯邦勞動部為私有養老方案的管理部門，財政部等起配合作用，形成與聯邦社會保障方案不同的監管結構。通過法律法制，美國已建立起一套較為完備的社會保障體系。2、全球社保基金監管向專業化市場化開展。20世紀90年代以來，受多種因素的制約，全球社會保險制度框架正經歷著創立以來最主要的一次變革，歐美興旺國家社會保險基金監管向市場化開展。在20世紀90年代開始實施以結構改革為重要特征的開展思路，通過構建多層次社會保險制度，鼓勵開展補充養老保險方案，實施局部基金制模式，引入個人賬戶機制，局部工程實施社會保險的私有化改革。美國社會保險市場化改革的幾個方面中，均強調放松對社會保險基金的投資限制，建立個人賬戶機制，大力開展401K方案，強調基金營運與管理，呼吁改革社會保險基金主要投資于國債的現有格局，逐步提高社會保險基金參與金融市場投資的比重。可以預計，歐美國家社會保險基金市場化的開展趨勢仍會繼續開展。拉美、東歐國家社會保險基金監管市場化的步伐亦在加快。由于智利模式的影響，阿根廷、秘魯、墨西哥、烏拉圭等拉美國家和波蘭、匈牙利、捷克等東歐國家以更快的步伐建立起市場競爭性的社會保險制度，主要是組建養老保險基金管理公司，嚴格立法、嚴格標準、實施市場化的運作，呈現出遠比歐美國家更快的開展趨勢。3、建立獨立且相互制衡的監管組織結構，有效確保社保基金的監管工作落到實處。從美國經驗中學習中央集中統一監管的同時，借鑒其從立法高度對我國社保基金監管部門之間的職能分工做好責、權、利的清晰劃分，當然這也包括中央以及地方政府職能的劃分，制度化各部門間以及各級之間的合作關系，并設立美國式的社保基金理事會，納入國家各監管部門的領導作為其成員，實施總的社保監管職能和協調工作，從而最大程度的防止監管重復和漏洞的出現。4、著實促進提高監管部門的工作水平。我國社會保障基金的監督力量存在著嚴重薄弱的問題。我國政府監管部門的經濟管理能力、技術水平、自身經驗距離社保基金的監管要求存在一定差距，這就要求監管部門必須加強自身知識能力建設，提高監管能力，不斷融入新的監管人力，向國際先進監管水平穩步快速邁進，早日實現社保基金監管工作的國際化接軌。

〔六〕完善我國社保基金監管體系的對策建議

建立科學的社保基金管理和監督體系，確保基金的平安完整，是政府的一項重要職責。沒有基金監督，社會保障制度就缺乏平安保障。要維護參保人員的利益，實現基金的平安完整和保值增值，就必須建立基金監督的長效機制，重構我國的社會保障基金監管體系，構建起獨立而又各部門相互制約開放有效的監管體系。使社保基金成為誰都不敢去碰的“高壓線“。〔一〕建立健全組織體系，加強社會保障基金監督隊伍建設。各級社保基金監管部門要強化對社保經辦機構業務辦理的行政監督。要加強財政審計專門監督：各級財政部門要加強對社會保險基金財務、會計制度執行情況的監督，定期或不定期地對基金收入戶、支出戶及財政專戶基金管理情況進行監督，保證基金的財務收支按規定有序進行。各級審計部門也要定期對社保基金的使用情況進行審計監督。要加強社會輿論監督，充分利用社會的力量，加強對基金的監督。逐步建立起以行政監督為主，實現行政監督、專門監督和社會監督相結合的高效社保基金監督體系，形成基金監管合力。加強監管隊伍建設，提高監管人員的政治業務素質：招收一些專業人士進入社保基金監管機構；加強對基金監督管理機構負責人和業務人員的培訓；對社保基金監督管理人員開展警示教育，使維護社保基金平安完整成為大家的自覺行為。加強由人大、政府、政協、工會等多方人員組成的社保監督管理體系，通過聽證會形式提高公民的參與度。最后加大違規違紀的處分力度，對任何打社保基金主意的權力部門或個人，予以最嚴厲的懲辦，確保社會監管的剛性原那么真正成為不能碰的“高壓線“。〔二〕建立健全工作機制，建立快捷、準確、高效的基金監督信息系統落實責任，健全社保基金監管工作機制。各級政府層層簽訂責任書，并把基金監督管理工作納入行政問責的范圍。明確勞動保障、財政、稅務三個部門在社會保險基金征收、管理、支付各環節中的責任，形成了“稅務征收、財政撥付、社保發放、全程監管“的社保基金監管三方工作機制。加強信息化建設，強化信息披露制度，實現有效的信息公開化，逐步建立起信息共享、實時監管、公開透明的社會保障資金征收、使用和管理運行新模式，根本實現依法監管、科學監管。運用現代化的計算機網絡信息工具，充分利用“金卡工程“興旺的信息網絡優勢建立社保基金網絡體系，為各個監管部門提供連續、系統、動態的信息效勞。加大基金的日常管理和執法檢查力度。一方面，切實加強基金的日常管理：一是建立了經辦機構內部控制機制；二是加強基金財務管理，嚴格基金撥付手續；三是嚴格劃分業務部門和財務部門之間相應的職責和權限；四是實行嚴格的崗位別離制度；五是加強對重點崗位的監督。另一方面，組織開展多種形式的執法檢查活動，嚴肅查處擠占、挪用、貪污社會保障基金等違法違紀行為。〔三〕提升統籌層次，降低監管難度，積極探索基金保值增值渠道逐步提升社保基金統籌層次，使社保基金脫離地方政府的管轄范圍，提高統籌層次要實施分步走戰略。第一步是實現真正意義上的省級統籌，真正實現了根本核算單位和資金流在省級層面大收大支，這樣在干部管理和資金管理上都將減少兩層，統籌單位風險源也將從2，000多個減少到30多個，資金風險幾率也將大大減少，這樣也既可以降低管理費用，又可以降低監管難度。還可以使基金形成合力，有利于實施較大規模、較為穩健的組合投資策略，降低投資風險和經營本錢，實現基金的保值增值。第二步是由省級統籌上升到國家統籌，真正實現了根本核算單位和資金流在全國層面大收大支。這樣可以進一步降低監管的難度和管理費用。要不斷研究基金保值增值新方法、新機制的運行，實現無過失和公開、透明、陽光管理的理念，使社保基金的投資運營不變成只有少數“核心人物“才知道的秘密。社保基金的管理部門要定期向社會公布社保基金的征收、支付、運營和基金結余的情況。在社保基金的投資運營的各環節，社保基金的托管人，托管人運用網絡化“強制性信息披露“系統，提高監管效率。〔四〕完善相關社保監管立法從立法上確保社會保障基金收入戶、支出戶和財政專戶做到“雙審、雙控、雙對“。建立社會保障基金綜合評估制度和報表體系，經辦機構依據《社會保險稽核方法》，依法對繳費單位和個人申報的繳費基數和繳費情況及社保待遇支付情況進行核查，從上至下構建社會保障監管責任體系。建立健全社會保障基金預算管理體系。堅持社保基金收支兩條線，標準基金收支管理。按照一攬子社保預算方法編制社保預算，各工程實行分項預算管理，保持收支平衡，增強基金監管工作的科學性、主動性和預見性。對參保單位的繳費行為實行專項審計，做到定期審計與經常性檢查相結合，發現問題及時查處。要做到嚴格審核，把住基金支付關口。〔五〕加大監管力度，堅持獨立托管，建立垂直管理模式在基金的投資營運上堅持獨立托管原那么，強化外部和內部的監督。社會保險基金應該交給與基金公司相對獨立的商業銀行和保險公司托管，以減少或控制欺騙和盜竊的時機，并對基金經理進行必要的監督。作為基金經理應定期接受財政、審計部門的檢查和監督，主動向相關部門匯報財務收支情況。標準相關行為，進行制度改革，多方監督。明確社保基金審計周期以及審計報告的公開范圍。審計部門失職要追究審計部門的責任；監督部門失職要追究監督查處部門的責任，使監督查處責任落實到崗位及人員。同時加強根底信息管理，改進調查核定工作，杜絕虛報、冒領社會保障基金的行為。改革管理模式，實施中央垂直管理。在監督機構的設置方面，應當采取中央垂直管理模式，各地分設辦事機構，這樣可以保證監督機構不受地方當局的轄制，使得監督工作盡可能按照實際的需要展開。監督當局也應盡量防止受中央行政部門的控制，建立一個強有力和獨立的社保基金監管委員會，其成員由人事勞動保障部、全國社會保障基金理事會、財政部等部門的人員組成，吸收企業和個人代表共同參與，負責對社保基金進行全面監管。〔六〕推進社會保障基金監管的市場化運作模式我國社會保障基金監管開展市場化運營以后，要進一步強化各種制度，加強監督檢查，標準市場行為。按照平安平穩、有序的原那么，開展市場化的運營。我國社保基金監管體制是政府主導型，政府既是監管者又是委托人、無法實現自我監督，這種做法與市場化模式極不協調。要解決此問題可以考慮由政府制定政策、明確規那么，市場化的民營機構負責投資和運營，對基金運作實施全程監督和管理，防止資金出現漏洞，造成資金流失。我國的社保基金在市場化運作方面已開展了進一步的研究和討論，2004年公布了《企業年金試行方法》和《企業年金基金管理試行方法》，確立了企業年金運營的信托模式。2005年公布了《企業年金基金管理運營機構資格認定方法》，對企業年金運營主體作出了嚴格限定。世界上主要興旺國家養老金所占的投資渠道比重中，英國