TOD理念在我國城市的適用性分析——以福州市為例 【摘要】作為一種需求抑制型或者需求誘導型的交通供給和土地開發策略，TOD理論強調土 地的綜合利用以及集約化發展，其本質在于通過交通基礎設施引導城市合理空間布局的形成， 實現土地利用與交通方式的協調發展。國內關于TOD的相關研究大多是在對國外案例考察的 基礎上，進行理論和應用的陳述，真正接受TOD理念并加以成功應用的城市為數甚少。 本文就是在上述背景下，旨在深刻剖析TOD理念內涵，結合我國城市交通現狀和外部環境， 以福州市為例，對比分析國內外城市對于TOD理念在實踐條件、實施目的上的差異，并在此 基礎上總結出TOD理論在我國城市實踐的適應性。 【關鍵詞】TOD理念；交通與土地利用；規劃設計；福州 1 前言 近年來經濟持續迅速增長、城市化進程的加速、郊區化和汽車化勢頭的加強，導致在城 市空間擴展過程中引起了很大的混亂。傳統交通方式向汽車化出行的逐漸轉變，使得各種交 通問題和城市用地矛盾凸現出來，從而引發了低效的土地使用以及交通擁擠等各種問題。我 國優先發展緊湊型城市、實現資源節約型增長以及公交優先的國策有利于依托公共交通方式 實現城市的擴展。道路規劃和布局、軌道交通模式以及快速公交系統對于城市的結構和發展 模式具有深遠的導向作用，既有正面的也有負面的。 為了實現土地開發利用與公共交通系統之間的良性互動，實現城區經濟、社會和環境的 和諧發展，有必要及時針對現狀存在的問題，借鑒國外城市30余年TOD發展的經驗和教訓， 展開國內大城市公交導向型開發的深入研究。 以福州為例，作為東南沿海地區的主要省府城市之一，福州市和其他許多城市一樣，也 處于快速的城市化進程中，城市人口迅速增加，城市邊界不斷擴展。規劃和決策者已經認識 到城市的無序蔓延所帶來的各種問題，試圖探求城市總體規劃、交通規劃和土地利用之間平 衡互動的機理，為福州的交通建設及城市發展謀求出路。 2 TOD模式理念內涵及特征剖析 2.1 TOD概念及TOD理念內涵 TOD，簡稱以公共交通為導向的發展策略，其創始人是美國設計師PeterCalthorpe， 該理論誕生于20世紀80年代。具體來說，TOD提倡以公共交通為主要交通方式，將土地利 用與公共交通系統緊密結合在一起的模式。 2.2 成功TOD的特征 筆者在大量閱讀相關文獻的基礎上，認為從促進城市交通和土地利用方面來說，TOD最 成功的特征包括： 1 [2]。[2]。 z 提高公共交通的使用效率：TOD鼓勵人們依靠公共交通解決工作出行，強調居住和 就業崗位分布的平衡，成功的TOD對于改變或者緩解潮汐性通勤交通壓力具有一定 作用。 z 高密度的土地使用和功能的多樣性：TOD理念倡導圍繞公交站點，開發密度的梯度 分布形態，保證高密度的土地使用、功能多樣性與公共交通系統的共贏。 z 利于城市的綠色可持續發展：TOD理念倡導步行和自行車出行，并為其提供良好環 境。即一個土地開發強度相對較高的區域，配建不同檔次的住宅、辦公、零售和公 用設施。有效降低機動化出行的同時，引導人們更多的使用綠色出行方式，對于減 少能源的消耗和城市可持續發展起到一定作用。世界范圍的研究發現城市用地的密 集性和資源消耗之間存在密切關系，松散結構的城市布局要比密集型的城市布局所 消耗的資源多70%左右 3 國內外城市TOD發展現狀及實踐概況 3.1 國外城市TOD模式的實踐 國外城市早在上世紀80年代就陸續開始了TOD的實踐，到目前，積累了大量成功的案 例，其中最受推崇的包括：瑞典斯得哥爾摩、日本東京、巴西庫里蒂巴等。 在瑞典首都斯得哥爾摩，整個城市的形態是由戰略規劃和區域軌道交通投資計劃二者共 同作用形成的。二戰后，市政府制定了城市擴展計劃，同步施劃新城建設和軌道交通建設， 促使每個衛星城都盡可能的取得人口和就業的平衡，形成自給自足的完整社會經濟體系，從 而有效地避免在城郊出現“臥城”。很大程度地降低了人們對小汽車的倚賴，使小汽車出行 始終保持在一個較低的水平 常規公交系統也能成功的影響城市形態，巴西的庫里蒂巴便是典型的案例：70年代該 市開始實施沿軸線發展的城市結構設計，位于結構軸沿線的土地，開發容積率上限高達6.0， 這一規劃有效抑制了遠離公交服務范圍的場所的開發。如今庫里蒂巴創造的公共交通交通系 統和城市規劃奇跡已成為世界之最，吸引世界各地的規劃者和決策者前來參觀學習。 3.2 國內城市TOD模式的應用進展 3.2.1 我國大陸地區 TOD模式的概念被引入大陸地區是在20世紀末期，研究者開展了一些相關研究，TOD 模式在國內某些城市的規劃中也有一定程度的應用。但目前大部分國內城市仍然采用交通需 求跟進型的規劃理念，TOD理論的研究和應用基本處于起步時期。 雖然北京、廣州、深圳等城市已經開始研究和應用TOD模式，但總體來說成功案例少， 失敗教訓多，以廣州地鐵一號線最為典型：由于沿線用地類型單一，開發強度有限，過高的 開發成本導致地鐵一號線沿線主要為商鋪以及分散的多層住宅，而很少有布置大型居住區、 以及寫字樓。一號線大部分站點選擇布置在景點和公園周邊，這些用地不產生任何通勤、商 貿活動等主流出行，屬于出行吸引率最低的用地類型。將大量的高密度辦公、住宅、商業貿 2 [3]。[2]。 [2]。對于城市交通系統規劃 [4]。 易等出行吸引率高的用地布局在遠離地鐵車站處，從而不僅導致很大程度上削弱了軌道交通 的吸引力，又沒有帶來沿線土地價值的提升。 3.2.2 香港地區 香港的TOD是比較典型的成功案例，并且有獨特之處。香港TOD模式的成功得益于其很 強的區域規劃控制，港府對于利用和發揮市場作用也表現異常睿智，堅守謹慎的商業原則， 讓地鐵公司通過參與沿線土地開發經營，盡先分享因地鐵建設而帶來的巨大土地增值效應 房地產開發在其中起到一定作用，研究顯示在有地鐵可達性概念的地方，土地價值、尤其是 居住和混合類開發項目的價值得到提升 4 TOD在我國城市的適用性分析 4.1 TOD在我國大城市發展面臨的挑戰 TOD模式是發達國家對自己城市發展的一種反思，也是對城市效益最大化的探求，無疑 對我國有良好的借鑒意義。但是由于歷史原因，長期以來我國的城市規劃建積攢了大量遺留 問題，導致TOD在國內的發展環境不容樂觀，主要表現在以下幾方面： 規劃人員和決策者們處于對政績的追求、風險的最小化，在設計和決策時過分保守和局 限，缺乏前瞻性，將過多的精力放在解決局部問題上，熱衷于處理局部區域的交通組織，而 忽略了城市交通規劃最重要的功能在于其前瞻性和系統協同作用 的總體目標，以及如何通過各系統的協調互動促成目標的實現這個重要問題上，關注有限。 面對城市用地蔓延和小汽車泛濫等問題，雖然也有不少專業人士已經意識到問題的嚴重 性，但是受制于政策因素以及現階段汽車經濟、房地產經濟發展的迫切要求，很少有人能夠 就城市和交通發展的出路問題進行深入客觀的探討。 目前，在國內大城市擁有私人小汽車已經從過去“象征部分人身份、財富、地位”逐漸 過度到代表“普通大眾提高生活水平”，如果缺乏正確及時的引導，城市交通和環境的問題 將急速惡化，國外有關研究表明，當小汽車的購買價格與家庭年收入大致持平的時候，小汽 車將急速進入家庭，交通規劃中對于需求預測的傳統增長模型將完全失效。 4.2 國內外城市TOD產生背景以及應用目標的差異性分析 4.2.1 國外城市 以北美為例，TOD理念的提出，很多程度上是因為低密度的居住區和就業崗位的分散 性導致人們的工作出行高度依賴個體交通方式，公共交通的使用率較低，服務水平下降，在 此惡性循環中，人們對小汽車的依賴日益增加。而今能源、環境等問題日益明顯，決策者意 識到單純的“基于機動化為導向”的土地使用模式的弊端，為了抑制城市無序蔓延，“TOD” 被當作一種“精明增長”的理念和對策，突破傳統規劃理念中美學和建筑的束縛，是一種以 社會公平為根本目標的，使所有社會成員共享的城市交通系統與用地模式 4.2.2 國內城市 3 國內城市TOD項目的背景較為復雜，包括：迫于城市道路交通壓力，訴求解決道路交通 和城市環境日益惡化的現狀；由于土地出讓和房地產業帶來的巨大效益，熱衷于借助軌道交 通開拓新的居住區域；過度關注國外TOD在提升土地價值和高密度方面的功效，從而盲目效 仿。 4.3 福州市TOD模式的應用分析 4.3.1 劣勢分析 TOD思想在國內的發展尚處于初步探索階段，在福州推行TOD理念仍有很多難處，主要 表現在以下方面： ? 福州市城市結構與形態已基本定型，拓展空間不大。過去的城市規劃重點著眼于改 進和加強交通基礎建設，以滿足因城市發展而日益增長的交通需求。 ? 隨著近些年福州城市擴張，城市規模無序蔓延。城市用地越來越單一化，城郊低密 度住宅小區的盲目建設、配套設施不完善等諸多弊端進一步呈現，這在一定程度上 鼓勵了小汽車交通的發展。 ? 公交系統自身發展的不完善，使公共交通遠不能較好的滿足城市生產、生活要求。 低質量的公交服務成為TOD發展的一大障礙。 4.3.2 優勢分析 另一方面，由于福州特殊的市情，TOD在福州的推行也有以下有利條件： 首先是城市格局與TOD模式的具備一定的藕合：福州市由于受到“山地包夾、江河橫貫” 的特殊地形限制，城市原有建設密度很高，城市用地增長方向明顯。城市道路面積有限，街 道狹窄，城鎮緊湊格局，人口密度居高，這樣的先天城市格局與公共交通引導土地開發的城 市發展模式是高度匹配的。 圖1福州市中心城區地形簡圖 其次是政策支持力度的保障：福州市的決策者及時認識到問題的嚴重性，高度重視從城 市總體規劃、土地利用規劃、交通規劃三者的平衡互動關系中探求具有本質意義的解決方案， 而非對表象問題的小修小補。城市決策者的支持和決心，以及一系列相關研究的開展，措施 4 的實施均為福州TOD發展奠定了較好的基礎和相對高的起點。 5 TOD模式在我國大城市應用的幾點淺見 5.1 明確我國城市TOD模式的目標 由于發展背景和初衷上的差異，在我國大城市應用TOD模式，首先要保證有一個正確合 理的目標：結合我國大城市的實情，在我國應有TOD的目標顯然不是以提高居住密度為主， 而是采用有序的公交導向與無序的城市蔓延相融合，以追求合理的用地模式和出行模式為目 標。 5.2 注重交通規劃與土地利用規劃的一體化 我國現在城市及交通規劃的實際操作中，長期以來都是以城市規劃為主，土地利用規劃 為先，交通規劃為附屬，通常是根據城市規劃的內容被動制定交通規劃，然而好的TOD效 果必須有交通規劃與城市規劃相互協調的配合，一體化的同步規劃。 5.3 注重聯合開發模式 軌道交通是資金密集型和技術密集型的建設項目，投資額巨大，建設周期長，投資回報 慢。地鐵的建設須充分體現行業特點，符合城市發展需求，并盡量發揮其應有的經濟效益。 建議軌道交通沿線土地的聯合開發借鑒香港的經驗，建立政府、地鐵公司、發展商的有機聯 合開發機制，真正實現公益設施建設的共贏局面。 5.4 合理供應沿線土地 市政府作為城市建設的管理者，以及與土地資源供應者，需確保協調城市發展與土地利 用計劃，通過嚴格控制土地供給的數量，確保土地價值的市場實現，以及理性的城市空間發 展戰略，為實現“城市空間分散式的集中發展”以及“以軌道交通為核心的TOD模式”奠定 良好的基礎。 6 結束語 盡管TOD起源和實踐在郊區化進程中的國外城市，但是其對小汽車出行模式的及時糾正， 以及對城市土地的集約利用，注重生態可持續化發展以及人性化設計等一系列核心理念，符 合各個國家強調公共環境的平等，社會資源合理配置，城市交通與土地協調的可持續發展的