改革開放以來農地制度的實踐與鄉村治理

20世紀80年代初的農村土地改革一直受家庭聯產承包責任制的引入引起了人們的關注。因此，在解釋時代變化時，人們通常使用“劃分土地和家庭”一詞。然而,“分田到戶”本身并不能準確地把握一個時代的變革,在“分田到戶”的同時,仍然保留著相當部分的經營權掌握在集體手中的土地,如此,標識時代變革的關鍵詞可能并不應該是“分田到戶”,而是兩田制。溫鐵軍在《中國農村基本經濟制度》中深刻分析了兩田制在中國農村的傳統,認為在人地關系矛盾的約束下,保持村社集體成員的基本生存保障是中國農村社會長久維系的基本條件,如此,純粹的土地私有制下的一田制在中國農村的歷史上實際上并不存在。新中國成立以后,曾經在一段時間內追求過一大二公下的土地集體所有及經營性質的一田制,但是,實踐效果并不很理想,因而,即便是在人民公社時代,中國農村也存在兩種性質不盡相同的土地:飼料地的存在,甚至實行過一段時間的自留地,都表明中國農村一直有實行兩田制的必要。只不過,與解放前相比,新中國的兩田制已經把土地集體經營作為主流,而私人耕作則變成了補充。新中國的兩田制的實踐與歷史上的兩田制形成了根本不同的傳統,土地的集體所有不僅延續了傳統的“耕者有其田”,保證村社集體成員的生存權的傳統,而且,還形成了土地均分,村社集體成員人人平等的新傳統。把“分田到戶”作為對舊體制的反叛的標志,實際上仍然把新中國的土地制度實踐停留在“一大二公”的想象之上,并且,也嚴重忽視了新中國的以農地集體所有及經營為主流下的兩田制實踐形成的新傳統。如果放寬視野,從中國農村的歷史和國情中去考察“分田到戶”的實質,就會發現,實際上,與其說“分田到戶”是一個時代的變革,還不如說這是歷史發展中的內部調整,很難說反叛的意義大于繼承的意義。“分田到戶”以后的中國農村的大部分地區都實行了兩田制,不過,兩田制的實現形式有明顯的地方性特征,其所內含的意義也有復雜的演繹。豫東平原上的大部分機動地與人民公社時代的集體作為密切相關,人民公社時代的林場、土坑(磚窯)、果園等非糧食生產性質的用地在“分田到戶”的時候沒有納入承包地的范圍,從而是名副其實的村委會掌握的集體經營性質的機動地。而實際上,由于歷史的原因,這部分土地并不太容易轉化成糧食生產所需,在這種情況下,作為應對人口增減性質的“機動”的意義就會削弱,當機動地實際上并不能發揮調整人地關系的作用時,就得尋求另外的解決渠道。豫東平原的農村有兩個方案:一是每個村民小組除了口糧田外,還預留部分由村民小組經營的“承包地”,從而應對人口增減與集體開支;二是進行土地調整,集體掌握口糧田的分配權力。華北平原的很多地方,集體經營性質的機動地比例極高,魯東地區的大部分村莊的機動地比例可以達到30%以上,但是,這些機動地盡管也主要種植糧食作物,卻并不具備“機動”的性質,由人口增減所帶來的土地占有的不平衡,仍然是集體通過對口糧田進行重新分配調整得以解決的。從這個意義上看,華北平原的相當部分地區,集體的控制力是相當大的,不僅可以通過控制機動地實現集體組織的自行運轉,而且,還可以通過對土地的分配權實現村莊的整合,比如,豫東平原的村組兩級組織相當完善,魯東農村的村級組織普遍強勢。不過,集體組織的強勢只是表象,內含的實質是兩田制已經深入人心,尤其是經過新中國的土地改革及土地集體化運動之后,土地均分的觀念更是深入人心,如此,華北平原的不少地區可以置中央政策于不顧,在規定機動地必須保持在5%以下的比例的情況下,一些地方仍然保留較多的機動地,在規定承包地三十年不變,甚至明確解釋“增人不增地,減人不減地”的情況下,仍然調整土地。并且,華北平原上的農民都習慣于這樣的思考方式:如果實行三十年不變,那么,“三十年以后,不僅是兒子,就是孫子也沒土地”。一定時期內調整土地繼承了兩田制的傳統:一是耕者有其田,也即保持每個農民的村社集體的成員權,這是歷史以來就存在的土地觀念;二是土地均分,不僅每個村民都有村社集體的成員權,而且,這種權利是平等的。華北平原的農村為我們演繹了“分田到戶”以后的兩田制的邏輯,這與文本上的和官方的理解都很不相同。集體對機動地的所有權和經營權的完整的控制,并不影響集體對已經承包到戶的承包地的重新分配的權力的實現。集體對對農地的控制權,1990年代中后期以后,不斷為中央政府所質疑,控制權也不斷遭到削弱。在主流的理解看來,村社集體定期不定期對農民的承包地進行調整,影響了農民的土地承包權,從而也就影響了土地集體所有性質的實現,而機動地比例過高,影響了農民對集體土地的權益,也是有損于土地集體所有性質的。但是,華北平原農民的生活實踐邏輯卻表明,正是因為集體擁有農地的足夠大的控制權,才有利于土地集體性質的實現。具體到對土地承包三十年不變的政策理解上,就變得很有意思,在華北平原上的農民看來,土地承包三十年不變,實質上是土地集體所有性質三十年不變,并不是農戶土地經營權三十年不變,在這種理解之下,不僅不是限制集體調整土地的權力,還進一步明確了集體調整土地的權力。華北平原的農民,甚至包括地方官員,顯然并沒有注意到中央政策“生不增,死不減”的具體意義,而是按照自己的生活邏輯和治理實踐來理解農地制度的“集體”性質。如此,對于華北平原上的農民而言,“分田到戶”并不能真正標識農村社會的變革,換一個視角看,人們對土地集體屬性的堅持,既融合了歷史以來的村社集體成員權的老傳統,又融匯了新中國的土地制度實踐形成的村社集體成員人人平等的新傳統,從新傳統的意義來看,這是與“分田到戶”的極端形式相悖的,因為在主流理解下的土地承包三十年不變,甚至是“永遠不變”的情況下,土地不均是必然結果,這并不符合人們的土地均分的生活邏輯。兩田制的堅持,并不僅僅是農民生活邏輯的演繹,在很大程度上,也是基層政權治理實踐的表現。川西平原農村實行的兩田制和華北平原,或者說全國大部分農村地區的兩田制有很大的差別,簡單地說,川西平原的兩田制是以“公田制”為基礎的。按照當地老百姓的說法,公田既是機動地,又是添人進口的預備田,所謂的機動地,即一旦有占用集體耕地的需要,就從公田里面劃歸出去,所謂預備田,即發生人口變化時,公田比例會隨之發生改變。從具體的實踐效果來看,公田的“預備田”性質是日常性的,每年都會出現土地調整,而“機動地”作用的發生倒是不常見,除非出現政府征地、集體修路修渠等情況,因而,川西平原的“公田”相對于別的地區的“機動地”而言,在解決人地關系變化的“機動性”上要明顯得多。實現公田的“預備田”性質的具體操作路徑在于“動賬不動田”,集體耕地在賬面上表現為兩種性質的耕地(公田和口糧田),而且,這兩種性質的耕地平均分解到戶,換言之,每個農戶的耕地都包含公田和口糧田。口糧田是按人頭絕對平均的,而公田則可能變化,這是動賬不動田的結果:打個比方說,一個三口之家,耕地面積按照人均0.8分計算,一共有2.4畝耕地,如果規定的口糧田為0.5畝/人,那么,這戶人家則耕種有口糧田1.5畝,公田0.9畝。如果這家人增進了一口人,則可能動賬不動田,即四口之家仍然耕種了2.4畝田,但是,口糧田增加到了2畝,公田相應地就只有0.4畝了。動賬不動田的基礎在于耕種口糧田和公田的責任義務是不一樣的,口糧田不用承擔任何的負擔,但是,公田則需要承擔農業稅費。如果土地增減比較大,則動賬不動田并不能解決問題,比如,同樣是一戶只有2.4畝耕地的農戶,如果有6口人,按人均0.5畝的口糧田計算,并不滿足3畝地的底線,在這種情況下,至少有一口人是沒有口糧田的,在當地人看來,顯然不合理,如此,必須動賬又動田。公田制下的兩田制,實行的是“一年一小調,三年一大調”的土地調整政策,而不是華北平原廣泛實行的“三年一小調,五年一大調”的農地政策。從政策實踐的效果來看,公田制為基礎的兩田制無疑很好的恪守了“耕者有其田”的老傳統以及土地均分的新傳統,相對于并沒有明顯的添人進口之預備田性質的其他地區的機動地而言,公田更能體現這兩種土地觀念。但是,公田制的更為精妙的地方可能還在于它還構成了鄉村治理的一個關節點,公田較好地調整了基層政權與農民的關系。“分田到戶”以后,中國農村的大部分地區面臨著國家如何面對分散的農戶的問題,在基層政權缺乏對承包地的足夠的控制權的情況下,容易陷入由“釘子戶”所造成的治理困境當中。但是,川西平原的鄉村治理問題并沒有如別的地區表現突出,這在相當大程度上應該歸功于公田制下基層政權對土地的較強的控制力。一旦每個農戶都在口糧田的保證下實現了基本生存保障,公田制就內含了利益調節機制,基層政權可以通過每年的公田分配權實現治理目標。并且,關鍵還在于,因為稅費來自于公田,使得基層政權必須提供相對完善的公共服務,這樣才能在保證農民的土地收益的同時獲取公共治理的財政基礎。從一定意義上看,之所以可以實行公田制,通過調整耕種公田的多少來實現村民的公平感以及理順基層政權與農民的關系,在于土地產出的效益是可以保證的。川西平原得天獨厚的自然條件,為土地效益的實現提供了基礎。但是,如果遭遇到連基層政權本身也無法抗拒的因素,導致土地的收益無法保障時,那么,公田制就無法實行,兩田制也無法實現,鄉村治理就有可能陷入困境。1990年代末,川西平原一些長期實行兩田制的地方,因為公田承擔的稅費過高,公田的利益調節功能喪失,迫使基層政權實行一田制,實質是將所有的農業稅費平攤進所有土地當中,而不是只平攤到公田當中。然而,一旦土地的收益恢復平衡時,基層政權的治理可以很快地適應過來,兩田制被重新采用,從而使得鄉村治理重新平衡。稅費改革以后,大部分農村地區因為進一步加強了一田制,集體對土地的控制權進一步削弱,鄉村治理陷入了新的困境當中;種種制度實踐(典型如一事一議制度)的良好反應表明,川西平原上的鄉村治理狀況適應了新時期的農村形勢變化,這不能不說與當地堅持兩田制的實踐相關。兩田制的意義在于,