臺灣與大陸農地制度比較研究

一、土地租佃制的改革在中國臺灣的土地制度改革之前，在“日本工業、農業和臺灣”的長期殖民政策的長期管轄下，農業區成為投資的主要目標，極不合理的租賃條件成為剝削農民的主要方式。抗戰勝利初期,臺灣農業人口占總人口55%以上,總農戶中佃農占36.1%,若包括半自耕農,那么農戶總數中有60%以上與租佃制有關,總耕地中近半數為租耕地?？梢哉f,租佃經營是臺灣土地改革前主要的耕作形態。此外,戰后初期,由于戰爭的破壞,工商各業蕭條,聚集于農業的人口加劇了租地竟爭,地主乘機加租、改佃、撤約,租佃條件更加惡化。臺灣土地改革前的農村經濟及農地產權結構特征歸納為:租佃制盛行、租金高、租期短、租約不規范、租權無保障。極端不合理的租佃條件不僅使農民困苦不堪,缺乏生產積極性,農村經濟難以發展,而且,高額租金刺激了土地投資,使資金凍結在土地中,不利于整體經濟的發展。農地制度的改革已勢在必行,改變不合理的租佃條件成為農地制度改革的切入口?！叭呶鍦p租”、“公地放領”、“私有耕地征收與放領”通常被稱為臺灣順利實施“耕者有其田”農地制度改革的“三步曲”?！叭呶鍦p租”以改善租佃條件、減輕地主剝削、激發農民生產積極性為目的,其規定:最高地租額不得超過主要作物正產品全年收獲總量的37.5%,原定租額低于此數者,不得增加;耕地最短租期為6年;訂立書面租約;地主一律不得預收地租或收取押租金或超收地租。同時對租約終止及耕地回收作出十分嚴格的限定。這項制度安排使占當年臺灣總農戶36.1%的佃農戶直接受益?！叭呶鍦p租”于1949年底完成,約26萬hm2的出租耕地幾乎都訂立了新租約?！肮胤蓬I”實質是對始于1947年的公地放租制度的延續。嚴格地說,臺灣農地制度改革是從公地放租開始的。公地是指當局所接收的日據時期日本人所占有的土地,其中農耕地為18萬hm2。公地放租是當局對公地重新確認后再租給農民,租率為產量的25%,租期為6-9年,期滿還可以再繼租。公地放租取得了清理地權、促進土地利用、建立良好租佃制的效果,為公地放領奠定了基礎。公地放領的對象依次為承耕公地的現耕農、雇農,耕地不足的佃農、半自耕農,無土地耕作的原土地關系人。放領地價是耕地主要作物正產品全年收獲量的2.5倍?？煞?0年20期平均償還。承領公地的農戶不再交地租,改征地價,并負擔該地的土地稅,還清全部地價后土地就完全歸私有。此項工作1951年大規模進行,至1976年累計放領面積138957hm2。公地放領使佃農成為自耕農,為進一步實施耕者有其田作出了示范?！八接懈卣魇辗蓬I”是征收超過規定面積(3hm2)的私有出租耕地,放領給現耕農民。征收及放領地價均為耕地主要作物正產品全年收獲總量的2.5倍。放領地價按年利率4%加收利息,于10年內分20期繳清。征收地價以七成實物三成債券形式償還,本利合計,分10年平均清償。這項改革將38%的地主出租耕地放領給佃農自耕,使其由佃農轉為自耕農。承領農戶共有194823戶,征收放領耕地面積約14萬hm2。經過上述的三級漸進改革過程,1961年以后,私有耕地占總耕地約95%,私有耕地中自耕地占將近90%,自耕農和半自耕農約占總農戶的91%。農民的自耕地占總耕地、自耕農戶占總農戶都比土地改革之前增加了約2倍(表1)。可見,臺灣農地制度改革已基本達到耕者有其田的目標,實現了財富重新分配,為縮小貧富差距,繁榮農村經濟奠定了基礎。二、土地關系的分類改革從總體上說,40年代末的臺灣農地制度改革,屬一種強制性制度變遷(即由當局法令引起的變遷)。它的改革對象是嚴重阻礙生產力發展的極不公平的土地占有與土地收益分配制度。改革的目標是要形成“農地農有”的“耕者有其田”農地制度安排,以充分激勵農民的生產積極性,推動農業發展。臺灣農地制度改革的績效可歸結為以下幾個方面。1.土地權利的明確和全面的鼓勵2.開放土地限制資金，進入工業發展3、土地規模經營需要推行“三抗”制度在耕者有其田的制度安排中允許租賃制的存在,對于發揮租賃制在農業生產中的優越性,將其作為單調的土地所有權與使用權統一的私有制的補充,以利用更豐富的產權組合形式,提高農地資源的配置效率是十分有意義的。此外,租賃經營也是生產力發展過程中,擴大土地經營規模成本較低的一條途徑。總之,臺灣早期農地制度改革的成功已被農業的迅速發展所證實。但隨著經濟發展,農民所得偏低,農業勞動力轉移,農業需要通過規模經營提升經濟效益時,站在保護佃農利益而形成的過于僵化的“三七五減租”租賃制度,正好否定了租賃制本身所具有的有利于擴大經營規模的優點。過低的租率與過于苛刻的退租條件,使出租土地等同于失去土地。實行“三七五減租”后,再也沒有人按“三七五減租條例”的辦法出租農地,以及法外租賃卻不斷產生的事實,是這一僵化的制度必需摒棄的最有力的見證。雖然保留三七五租制的租耕地只占總耕地的6%,但這一制度的影響并非局限在5萬多hm2,而在于它制約了占總農戶90%以上的自耕農和半自耕農的農地使用權因擴大經營規模而流轉,使土地由于兼業而粗放經營。此外,農地制度改革之初形成的,強調“農地農有”的“耕者有其田”制度安排,重視了產權明晰與公平分配,卻忽視了相應的農地使用權管理制度的建設。當低價獲取的農地在經濟發展過程中不斷升值時,土地投機也不斷形成,為非農目的而保留農地,也成為阻礙農地產權為適度規模而流轉,導致資源低效配置的重要原因。三、“確立”:“農業在“國民經濟”中地位與角色的轉變事實上,鑒于上述農地制度弊端,60年代開始,臺灣當局不斷頒布與實施以擴大農地經營規模、提高農業經濟效益及保護農地、防止農地非農化為目的的一系列農地政策與計劃。如始于1960年的農地重劃工作,以改善水利、增加產出、便利機械化、規模化為目的,至1987年達到計劃目標的89%。1973年頒布的“農業發展條例”以突破僵化的農地制度、促進規模經營形成為主要內容,鼓勵共同經營、委托經營、建立合作農場等。1977年公布的“平均地權條例”是以抑制土地投機為目的,規定非市地與市地一樣,實行規定地價、照價征稅、漲價歸公。1982年又推出了第二階段農地改革方案,以突破土地制度形成的瓶頸使農業得以持續發展為改革目標。主要內容有:提供擴大農場經營規模的購地貸款,推動共同、委托及合作經營,加速辦理農地重劃,加強推行農業機械化,修定有關法令、推動農業區域規劃等。但這一系列改革措施都難以達到第一階段土地改革的成效。原因在于,這一系列農地政策的推出都沒有觸及真正阻礙規模經營形成的“三七五減租”這一制度根源。由于這一根本制度沒有廢除,其它的政策措施充其量只能起到一些修補作用,使臺灣60-70年代的農業生產不能根據發展階段的要求,適時形成規模經營,以提升農業競爭力,增加農民所得。應該說,僵化的“三七五減租”租賃制度的存在確實對臺灣60-70年代農地規模經營的形成造成很不利的影響,但80年代后頒布的一些政策與條例對擴大農地經營規模不斷有新規定,使“三七五減租條例”雖沒有明文廢除但實際已無大的約束力。因此筆者認為,時至今日,臺灣農地規模經營難以形成,除了制度本身的因素外,還在于制度績效發揮的外部環境的改變,即它與經濟發展進程中農業在“國民經濟”中地位的改變而導致農民所得偏低有關。當農業經營不再有利可圖(從比較利益而言),以農業生產為目的的農地產權收益不斷下降時,為獲取這類產權收益的制度激勵功能自然也會下降。因此,事實是,在農業所得不斷下降的背景中,既使有人愿意將土地出租或出賣給以農業生產為目的者,也未必有許多人愿意為務農而買地或租地。當前農業問題恐怕已不單是規模經營所能解決的,盡管規模經營是提高農業效益的一條重要途徑。因此,事實是,當表明社會對農產品需求狀況的恩格爾系數下降時,農業在“國民經濟”中地位與角色的轉變已成為必然趨勢。農地制度目標及實現目標的措施也要隨農業在“國民經濟”中地位和角色的轉變而轉變。表2是筆者所理解的農業在國民經濟中,隨發展進程地位與角色的轉變。通常,在一個國家或地區經濟還處于以農業為中心,要不斷生產糧食以滿足人們與經濟迅速增長的需要時,以農地農有為中心的耕者有其田制度安排具有最顯著的激勵生產的制度績效,有利于農地資源的充分利用。當經濟發展進入工業經濟時代,農業經濟已進入成熟階段,農業生產力的提高已使農產品供過于求。受人類對食物需求的生理限制,以生產食物為主要目的的農業只能處在維持而難以發展的狀態。此時,有效的農地制度要能夠促進適度規模經營的形成,以降低農業生產成本,穩定生產。同時,隨著經濟社會的不斷發展,當較低層次的溫飽需求得到滿足后,在人類效用滿足程度的組合中,對優美生態環境及農業休閑的需求會不斷增加。農業生產形成生態效益的功能會受到重視與強化,農業在經濟社會的可持續發展中,將起著一種基礎與協調的作用,將以其強大的環境保護功能提供人類可持續發展的基礎。因此,此階段的農地制度還應以保護資源與可持續利用為目標,以適應農業在國民經濟中地位與角色的轉變?？梢?農業在國民經濟中地位與作用的變化是隨人類對農業生產供需關系的變化而改變。而支配這一供需關系變化是恩格爾定律與多層次需求定律。受恩格爾定律影響,以生產食物為目標的農業發展到一定程度后,它的地位與角色就必然要改變。而受人類多層次需求定律的影響,以改善與美化人類生存環境為目標的農業發展就會受到重視。自60年代中期,臺灣農業就開始由勞動密集型向資本與技術密集型轉變。追求規模效益成為農地政策的中心。70年代中期,農業生產從追求技術效益轉向追求價格效益,調整農業生產結構成為提高農業經濟效益的關鍵。此階段農業經濟效益開始表現出相對下降。為防止農工爭地,保證糧食安全,農地保護與充分利用農地的政策受到重視。隨著經濟成熟過程中農業產出在國民經濟中份額的下降,農產品供過于求,農業成本偏高,農民所得下降,農地的合理配置又成為經濟進一步發展的重要因素。近期,為適應經濟發展新階段的需求,臺灣在農地使用管理政策方面又有新進展。面對世界經濟一體化趨勢,臺灣地區加入WTO后,一方面低價農產品進口可能緩解對農地需求的壓力,另一方面經濟發展會要求釋放出更多的農地。在這種情況下,農地政策方面出現了配合經濟整體建設需要,依法轉出部份農地的趨向,因此出臺了一些有關改變農地使用的新政策。如1995年“農委會”擬出《農地釋出方案》,對農地變更使用規則作出詳細規定。1998年2月擬出《農業發展修正草案》,其中涉及到農地政策的有下列方面:(1)將現行依法供農業使用的土地重新區劃,對不同農地采取不同管理方法,即采取寬嚴不同之管理方法,對于重要農業生產用地及保育用地在政策上采取加強保護措施,放寬對次要農業生產用地的保護,使地盡其利。(2)調整農地農用,放寬農地承受人資格。即只要農地農用,對農地買者的農民身份已無限制。此一規定是對農地農有政策的重大調整。(3)訂立獎懲辦法,防止農地炒作。(4)凍結耕地三七五減租條例,建立合理耕地租賃制度,規定新耕地租賃契約的內容由訂約雙方依契約自由原則訂立。此一規定旨在,在臺灣農地價格偏高、農民無力購買土地的情況下,能通過合理租賃制度擴大經營規模,提高農業競爭力。2000年1月正式頒布的新《農業發展條例》使上述內容與規定法制化。值得重視的是,新《農業發展條例》使農業企業購地合法化,無疑,農業企業的引入將在資金、技術、人力資本投入方面大大改善農業資源的配置效率。但如何規范“農地農用”是該制度安排成功的關鍵。農地改變非農業使用后的不可逆性,使任何疏忽都可能要付出慘重的代價。總之,執行低成長的農業生產策略,以穩定農產品供應量,提升其品質與附加價值,提高農民所得,同時充分發揮農業生態保育及休閑旅游功能,是臺灣農業在新形勢下的發展方向,臺灣農地政策也因此作出了調整。四、從農業生產看國家經濟與社會振興的關系舊土地制度與戰爭劫難是大陸與臺灣所相似的農地制度改革背景。大陸是建立在90%的人口生活在農村這樣一個一窮二白的經濟基礎之上?？梢哉f農業是農民的生存依賴與生活改善的希望所在,也是新政權鞏固與國家振興的基礎。因此,國家經濟的成長必需從發展農業入手,而農業的發展必需從改革不合理的農地制度開始。農業所肩負的這一特殊歷史使命,使大陸農地制度安排在短短的幾十年中,經歷了內容十分豐富且段落分明的幾次大變遷。(一)建立土地公有制大陸人地矛盾十分尖銳,在改革前的土地制度下,占農村人口不到10%的地主富農占有土地約80%,而占人口90%以上的農民只占有約20%的土地,并且通常要以高達收獲物一半以上的地租租佃土地,農民深受剝削,辛勞而貧困。顯然,這種極端不公平的土地占有與分配制度嚴重地阻礙了農業的發展。改革該制度已成為新政權推動經濟發展的前提。1949年,大陸通過了《中國人民政治協商共同綱領》,其中規定:“要有步驟地將封建半封建的土地所有制,改變為農民所有制?！蓖?開始組織農民協會,建立基層政權,全面進行土地改革。1950年6月通過《中華人民共和國土地改革法》,沒收地主土地,把土地分給無地、少地農民,實行耕者有其田是其主要內容。1951年12月,土地改革初步完成。(二)第三,要堅持自愿入社1952年后,本著以集體規模經營改善小農經營低效狀況的目的,開始農業社會主義改造,展開了從互助組到初級社再到高級社的農業合作化運動,最后以公社化的形式,將改革之初形成的農民個體所有個體經營的農地制度安排,改變為集體所有共同經營的人民公社集體所有制。互助組是在生產資料私有的基礎上按自愿、互利、等價交換原則組成的,有季節性、臨時性互助與長年互助,是一種建立在私有制基礎上、深受農民歡迎的生產組織形式。初級社是在承認土地與其它生產資料私有權基礎上,將土地折股入社,其它生產資料折價入社或租社使用。農業生產由合作社實行統一經營。在收益分配上堅持按勞、按資公平分配原則。堅持自愿入社的原則是互助組與初級社的共同特點。高級農業生產合作社則是借助政治力量和行政動員而形成的。它使原先還占總農戶85%以上的個體農戶在不到1年的時間內就加入高級社。1956年11月全國加入高級社的農戶已占總農戶的96%(原計劃用15年時間完成的農業社會主義改造僅用了4年時間就完成)。1958年8月,中共中央發出《關于在農村建立人民公社的決定》之后,各地的高級農業生產合作社紛紛合并為人民公社,在短短的3個月時間內就實現了人民公社化。在人民公社中,原先的高級社成為生產大隊,下設生產小隊。人民公社實行“政社合一”,人民公社既是農業社會主義集體經濟組織,又是國家政權在農村的基層組織。公社化初期,由于對共產主義沒有正確理解,在沒有一點經濟基礎的條件下,大搞所謂的按需分配的供給制與消滅貧富差距的勞動、物質平調制,違背了等價交換與按勞分配的經濟原則。與這種狂熱相對應的是“浮夸風”盛行,大放“高產衛星”,給國家經濟建設造成巨大損失。經過上述的波折后,政府又將“一大二公”的人民公社改為“三級所有,隊為基礎”(公社、大隊、生產隊所有,以生產隊為核算單位)的集體所有制。承認各生產單位差別的存在,貫徹按勞取酬、實行評工記分,恢復社員家庭副業,并維持這種制度安排長達20多年。(三)代結語:“加快農村地區”的探索以1979年為起點,農村家庭承包經營制度的全面推行是我國大陸農地制度變遷的又一顯著階段。與前兩次不同,這場觸動了整個國民經濟的農村土地制度變革,是一次由生存危機引發與推動的誘致性制度變遷。1978年12月中共中央召開十一屆三中全會,作出《中共中央關于加快農村發展若干問題的決定》。在《決定》提倡實事求是,鼓勵農業全面發展的精神鼓舞下,歷經三起三落的包干到戶(將生產任務包干給戶,完成包干規定的產量后,剩余歸農戶)經營方式首先在面臨生存危機的貧困地區再次興起,并迅速傳播到全國。這一方式的特點是所有權與使用權分離。1983年初這一做法得到了政府的充分肯定與高度評價,1983年底實行承包到戶的農戶已占總戶數的94.5%。五、集體所有制時期農地資源的低效配置土地改革形成“耕者有其田”,是新中國建立后大陸農地制度變遷的第一階段,它是以新政權的力量,將土地的地主所有變為農民所有,形成了個體所有個體經營的新的農地制度。是一次強制性制度變遷?！案哂衅涮铩敝贫劝才乓酝暾?、排它性的產權保證了農業生產者的土地收益,激發了農民的積極性與熱情,提高了土地資源的配置效率,并以土地產出率的增加為其最終表現。據統計,1952年與1949年相比,全國農業總產值增加了48.5%,糧食產量增加了42.8%。1950-1952年,糧食產量年平均增長12.6%,棉花產量每年平均增長43%?？梢?農地制度改革提高農地資源配置效率,從而提高農地產出率的績效十分顯著。遺憾的是這種與當時農業生產力狀況相適宜的農地制度安排只運行了短短的幾年。1953年后的農地制度變遷是又一次表達了國家政權意志的強制性制度變遷,它是以互助組、初級社、高級社、人民公社這一合作化運動的逐步過程而推出。互助組實行自愿、互利原則,土地仍屬農民所有,勞動與生產工具是以使用權等價交換形式進行合作。因此,明晰的產權與產權收益是該階段農業迅速發展的激勵機制。初級社中,農民雖然喪失了土地的個人經營支配權,但較公平的分配原則體現了對私有財產權的尊重。同時,社員(入社農民)還能得到合作經營的好處。應該說,初級農業生產合作社還是一種與當時農村生產力水平相適應的財產與勞動組織形式,有利于農業的發展。高級社中,農民的私有財產權被徹底否定。土地等生產資料全部歸社集體所有,實行共同勞動,按勞分配。這種與生產力水平極不協調的制度安排,嚴重地阻礙了農業生產力的發展。在“三級所有,隊為基礎”的集體所有制制度安排下,勞動、資源、報酬都由集體統一支配,國家通過指令性生產計劃,產品統購統銷,限制農產品自由貿易,關閉農村要素市場,隔絕城鄉人口流動等相應制度安排使農民只能成為集體中的勞動者,國家計劃的具體執行者,并按評工記分方式得到一份平均報酬。顯然,在這種農地制度安排下,農民完全不能按照自己的理性選擇,決定生產什么,生產多少,怎樣生產。而且,無論農民是努力還是偷懶,都不會對他那份平均化后的報酬產生大的影響。這種努力與報酬相關性很小的制度安排是無法激勵農民的生產積極性,是導致農業生產效率長時期偏低的根源。有資料表明,農業總產值在1959年下降了14%,1960年又下降了12%,1961年又降了2.5%。1955-1979年,糧食年增長率僅為2.1%,到1979年人均占有糧食不過340kg,農民人均年收入只有160.17元(當然這與人口增長過快有關)。然而,大陸正是借助于這種制度安排,極大地降低了資本積累與農副產品供給方面與農民之間的交易成本,使重工業優先發展的經濟策略得以實施與實現。據有關專家測算,1950-1990年,全國工農產品價格剪刀差10039億元,農業稅1359億元?？鄢龂肄r業投資、支農資金、價格補貼等的5497億元,農業已向工業提供了5451億元的資金積累。農民為國家的經濟建設做出了重大貢獻。因此,從本質上說,集體所有制時期農地資源的低效配置是一種由于農業生產者的私人收益小于社會收益而導致的資源低效配置。1979年后的家庭承包經營制度改革與前兩個階段的制度變遷截然不同,它是一次由生存危機而引發的誘致性制度變遷。可以說,產權重組改變了原有分配格局是家庭承包經營制度安排成功的關鍵?！敖粔驀?留足集體,剩余歸自己”是該制度收益分配形式。較之集體所有制,該制度安排能提高資源配置效率,促進農業發展的原因可歸結為以下幾個方面。1.努力獲取剩余分配權和決策權從表面看沒有觸動農地集體所有制的家庭承包經營形式,使農民實質上是獲得了一種在農地所有權與使用權分離基礎上而形成的剩余權(residualclaim),即農民可獲得自己充分努力后所形成的剩余,這就大大改善了原集體所有制下生產者邊際努力與邊際報酬相關性極小的狀況,誘發出生產者追求獲取更多剩余產品收益的生產性努力。同時,在這種制度安排下,農民從集體所有制中的單純生產者成為一定范圍內的資源配置與收益的決策者。正是這種剩余權的確立,以及努力獲取這種剩余決策權的確立,形成農民努力供給的激勵,使大陸農地制度改革取得舉世矚目的成就。家庭承包經營制度改革后,糧食每公頃產量由1978年的2527kg增加到1997年的4376kg,棉花每公頃產量由445kg增加到1025kg,分別增長了73.17%和130.34%。根據小麥、水稻、玉米等6種作物當年價格計算,每公頃平均減稅后純收益由1980年的167.40元增加到1995年的3287.25元,增長了近19倍。2.提高農民的努力績效,實現家庭利益最大化農業生產空間的分散性,勞動類型的多樣性,勞動投入時間的靈活性,使對農業生產進行有效監督的費用極高。因此,農業生產效率在很大程度上取決于生產者努力生產的自覺性,而這種自覺性又與生產者的收益預期有關。家庭承包經營制度使農民能獲得他努力的邊際報酬的全部份額,而且家庭利益最大化是家庭成員的一致利益。同時,家庭承包經營制度下“交夠國家,留足集體,剩余歸自己”的分配制度,使農戶能直接享有各項扣除后的剩余,降低了收益分配成本。3.農村基層黨組織的動力有利于充分實現企業的靈活性,促進企業可持續發展農業生產是經濟生產與自然生產的統一。所謂自然生產即借助于自然界中動植物及微生物的生命運動過程(自然力)進行的生產。農業的自然生產力特性帶來農業生產的地域性、季節性和不穩定性。因此要求生產和經營要有極大的靈活性,要因時、因地制宜,隨時在經濟管理上采取靈活的應變措施。農業生產的這些特點要求農地制度的安排要有利于形成靈活的生產經營決策,才能有利于資源的合理配置。而家庭承包經營制度遠比集體所有制更有利于經營決策靈活性的發揮。此外,農業的自然生產特點,使農業生產中生產時間與勞動時間不一致(通常前者比后者要長得多),這就要求農地制度的安排要有利于生產者充分利用勞動時間,開展多種經營。家庭承包經營制度就是一種能充分合理利用勞動力資源的有效形式,并使農地資源的配置效率由此而提高。4.發揮制度優化資源配置功能世界農地制度變遷的歷史已表明,農地制度安排只有與特定歷史階段生產力水平、資源條件相適應,才能有效發揮制度優化資源配置功能。大陸12億多人口中有9億在農村,土地還是廣大農民生存的保障。家庭承包經營制度下的均田原則符合了農民對土地權利的要求,并使土地資源的配置在特定的人地矛盾背景下達到社會最優。然而,像現行農地制度的優點十分顯著一樣,現行農地制度的弊端也十分突出,可歸結為以下幾個方面。(1)所有權主體不明確稀缺的耕地被任意侵占是農地所有權主體不明確導致的又一不良后果。農地所有權主體及所有權代表的不明確,致使農地常以低價被轉為它用,這種低價特征,刺激了非農產業對農地占用時的寬打窄用,甚至圈而不用。由此而造成的浪費使人觸目驚心。(2)新增人口對土地的占有及農地使用權的不穩定我國大陸農村實行家庭承包經營制度改革后,農地的集體所有就具體地表現為按集體成員資格均分的農地使用權?？梢哉f,這種“均田制”既是農地集體所有制形式的內在規定,又是廣大農民生存依賴的國情所決定的。因此,“均田制”也是集體成員一致同意的選擇。這就意味著農地的集體所有制在農民那里還表現為,每一個在這集體界區內新出生的或新加入的合法集體成員都有權享有與原集體成員一樣的一份均分土地的權利。這種新增人口對平均地權的要求導致了農地使用權的不穩定。農地使用權的不穩定,使農地類似于一種“租用”或“借用”的“公共財產”,這就使農地生產者面臨著兩難境地。顯然,如果所有的生產者都出于利他的動機,以可持續的方式使用農地資源,將是最理想的決策。但困難就在于生產者的決策通常是出于利己的動機。如果某一生產者以可持續的方式使用農地資源,而其它的生產者以掠奪的方式使用農地資源,由于農地使用權的不穩定,若干年后他所使用的這塊農地可能調整給其他生產者,他以可持續方式使用農地資源的好處,將被其他生產者所獲取。與此同時,他還要承擔其他生產者以不可持續方式使用農地資源導致地力下降的損失。因此,出于利己動機,生產者就會選擇掠奪地力的農地資源使用方式?？梢哉f,短期行為是生產者在既定制度環境中的理性選擇。(3)農業生產力的發展具有規模效益從發達國家農地制度變遷的共同過程與經驗可看出,農地規模經營是農地制度演變隨生產力的發展必然要達到的階段。因為,在農業發展過程中,農田道路與水利設施的建設、病蟲害的防治、農業機械的使用等都具有規模效益。無疑,與規模經營的生產力發展方向背道而馳的地塊不斷細分,會增加日后提高農業生產力的成本。(4)土地使用權流轉機制的完善通過上述分析可以看出,改革集體所有制,進一步明晰集體農地的權屬關系,形成穩定的土地使用權與有效的流轉機制,將是大陸農地制度變革與創新的突破口。六、區域范圍誘致性制度創新模式大陸農村實行家庭承包經營制度改革后,農村經濟迅速發展,但地區發展差異也使統一的家庭承包經營制度安排表現出了有差異的激勵與約束功能。在經濟發展較快的東部沿海地區,農業比較利益不斷降低,農業勞動力的轉移,使通過農地使用權流轉,以規模經營提高農業生產效益,增強農業競爭力,成為變革現行制度安排,獲取更大收益的誘因。對相應的農地權利需求,使該地區成為誘致性制度創新的活躍區域,由此誘發出了多種內容十分豐富且各具特征的農地制度創新模式。具有代表性,能形成一定傾向的有:兩田制,村辦農場和大戶農場,農地租賃與反租倒包,農地股份合作制等。1.提高資源配置效率的制度設計之路是將包干到戶的承包耕地重新劃分為兩部分:一部分是按人口數量平均分配的“口糧田”。這一部分土地只負擔農業稅,其它收入歸農戶,體現農地的公平與福利性質。另一部分被稱為“責任田”。這部分土地除了承擔農業稅外,還要負擔集體的提留或租金,完成定購任務等。“責任田”的使用引入效率原則,實行適度規模與競爭使用。兩田制起源于80年代中期,是針對當時第二、三產業較發達的東部地區,農業勞動力大量轉移,土地拋荒,農業生產萎縮,國家農產品定購任務難以完成等情況設計的。可以說,減少完成農產品訂購任務與其它稅費收取任務中地方政府、農村干部與農民之間的交易費用,以及阻止土地拋荒,形成規模經營,提高資源配置效率是制度設計的主要動因。從理論上分析并推導出兩田制具有提高資源配置效率的功能。首先“口糧田”與“責任田”的劃分兼顧了農地資源配置中公平與效率原則,“責任田”的設計能阻止土地拋荒,形成規模經營,同時,將競爭機制引入“責任田”的使用能進一步提高資源配置效率。兩田制主要是針對耕地資源配置的一種制度安排,它強調了當今中國大陸農村土地肩負著的生存保障與經濟發展的雙重職能,試圖通過公平與效率的結合,協調個人、集體、國家各方利益,從而提高土地資源配置效率。但由于現行制度下農地收益分配本身就不合理的基礎,以及農民在保護自己土地權利勢力抗衡中處于弱勢地位的現實,導致了兩田制運行極易走樣與實際上的走樣。到了90年代初期,不少地方的基層干部以壯大集體經濟、增加集體收入為名,隨意責任田收回,進行高價招標承包,侵犯甚至剝奪了農民的土地權利,這種以兩田制形式實現對農民權利占有與土地收益分享制度化的做法,引起了農民的極大不滿,導致這一制度設計總體上被削弱。但其中的經驗與啟迪仍值得我們去總結與升華。2.通過規模經營,方式集中于東北部,這種農地制度創新模式以形成農地規模經營,提高農業生產效益為目的。它于80年代中期在經濟較發達地區農村出現。表現較為典型的有北京市的順義縣以及蘇南地區。在這些地區,由于鄉鎮企業的迅速發展,已有大量農業勞動力從土地轉移出去,并且集體經濟已有以工補農的相當實力。在這一經濟發展基礎上,一種是村集體以保證轉出土地者口糧供應的方式,將土地集中于村辦農場,實行規模經營。另一種是通過農民自發轉包土地,形成大戶農場。實踐證明,無論是那一種方式都取得了明顯的規模經營效益,大大提高了農業勞動生產力。如北京順義實行土地適度規模經營后,1996年糧食平均產量由過去的9.00t·hm-2提高到11.25t·hm-2以上,勞均產量由過去的0.2萬kg提高到3.0萬kg,糧農的勞均收入也從以往的600元增加到6000多元。3.第二,反租倒包農地租賃是以村委會或集體經濟組織為農地所有者代表,將農地的使用權以一定的年限租給農戶。通常承租者限于本村范圍內,農戶按年向集體交租。如山西省離石市把大部分農地作為永久田,按人口出租給農戶,租期100年,并允許轉租。也有的是將原有的農地承包關系轉為租賃關系。反租倒包是在大陸特有的農地家庭承包經營基礎上形成的,它是村集體將已經承包給農戶的土地以付給租金的形式收回,然后再以集中連片的方式重新發包給農戶。如安徽省的一些地方,鄉村集體為實施農業發展規劃,以一定的租金向規劃地內的農戶租用耕地,經過集體統一規劃、整治后,以集中聯片的方式重新發包給愿意承包的農戶,并以承包費抵補反租的租金。再如福建省的龍巖市,實行家庭承包經營制度后農戶均分到一小塊山垅田。由于個人預防獸害與修路的成本通常要大于小塊山垅田的收益,農民理性選擇的結果是將其棄耕,造成農地資源的浪費。鑒于此,鄉集體以反租倒包的方式將這些零星的山垅田收回,以連片、規模的方式重新發包給愿意承包的農戶,使土地資源得到充分利用。4、推行股份合作制其實質就是將均分的承包權轉化為股權。通過承包權(實質是所有權)與使用權的再次分離,促進土地的流轉與集中,以適應農村經濟發展進程中所產生的勞動力轉移和規模經濟,以市場機制提高土地資源配置效率等方面的需求。因此,股份合作制制度創新的前提條件必然是:①較多的勞動力已轉移到較發達的非農產業,客觀上已有改變人均承包導致小規模經營、加劇農業比較利益低下的要求。②農業不再作為農戶的主要收入來源,在保證均分承包權收益的前提下,讓部分農戶放棄土地使用權已有可能。由于各地的自然資源狀況與經濟技術水平的差異,對股份合作制安排的具體做法也不盡相同,但基本特征是一致的。通常有下列步驟與規定:①對農地進行估價,將實物土地貨幣化。②股值計算,股權設置與分配。③組織與管理機構形成。建立股份合作企業,成立股東大會,選舉董事會和監事會等。④產權配置。土地所有權歸股東,處置權歸股份合作企業,使用權由股份合作企業統一以有償方式(承包、競標投包等方式)轉讓給想要獲得適度規模土地使用權的農戶或專業隊經營。⑤股權收益分配。股份合作企業轉讓土地使用權收益及其它收益在扣除集體提留或集體股紅利后,按土地股份分配到戶。七、推行土地承包政策改革使農村生產力有了較快發展。但國情是12億多人口9億在農村;農業生產力落后,主要靠手工勞動;市場化程度低,自給半自給經濟占相當比重,使在較長時期內穩定家庭承包經營制度成為中國大陸農地政策的核心。因此,雖然在發展進程中有上述農地制度創新,家庭承包經營制度依然還是大陸農村土地制度的主體形態。但現行家庭承包經營制度的內涵比起改革之初已有了很大的完善與進步——農民在改革之初獲得的各項權利得到了鞏固與增強。表現為:農民擁有更長更穩定的承包權(再延長30年);有了權利與義務更明確的承包合同(落實30年承包期中形成格式統一、內容詳實的書面契約);有了更多的經營決策權(種植自主權);有一定的土地處置權(在不違反有關規定的前提下可將土地有償轉讓)。可以說家庭承包經營制度的完善與農民相應土地權利的增強是在農村改革以來國家相繼頒布的有關農地政策的基礎上形成的。80年代初國家肯定了由農民自己創造的家庭承包經營形式,使這一制度在大陸迅速推廣開來。為穩定農民發展生產積極性,政府在《中共中央關于1984年農村工作的通知》中,適時提出延長土地承包期:“……各地的土地承包期一般應在15年以上,一些生產周期長和屬于開發性項目,如果園、林地、荒地等承包期應當更長一些……?！蓖瑫r為了發揮農地生存保障功能,滿足農民因人口變動對土地的需求,國家又在穩定家庭承包經營制度不變的前提下,允許對承包地實行“大穩定小調整”。同時也鼓勵在有條件的地方實行土地有償轉讓,形成適度規模,提高農業經濟效益。進入90年代后,隨著農村經濟的發展,均田制導致地塊不斷破碎,農地使用權不穩定刺激土地利用中短期行為等問題日益突出,以及改革初期制定的15年土地承包期限將滿,中共中央、國務院又于1993年頒布了《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》,規定耕地承包期再延長30年不變,而其它的土地承包期可以更長。同時文件還要求:“為避免承包地的頻繁變動,防止耕地規模不斷被細分,提倡在承包期內實行‘增人不增地,減人不減地’?！?0年代初期后,由于兩田制運行的變形,引起農民強烈不滿。1995年3月,國務院批轉了農業部《關于穩定和完善土地承包關系的意見》,其中除了重申1993年的政策以外,進一步強調了要穩定家庭承包經營制度,保障農民應有的權益。此后,雖然兩田制的耕地面積未擴大,但變相加重農民負擔的現象仍未得到有效的控制。鑒于此,1997年中央16號文件再次重申土地承包關系的政策,明確指出不能再搞“兩田制”,已經搞的要認真整頓。1998年10月召開的中共十五屆三中全會通過了《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》,重申了必需長期穩定農村土地承包關系,指出:要堅定不移地貫徹農村土地承包期再延長30年政策;同時要抓緊制定確保農村土地承包關系長期穩定的法律法規;對于縮短土地承包期,收回承包地,多留機動地,提高承包費等違背政策的行為,必需堅決予以糾正;土地使用權的合理流轉,要堅持自愿、有償的原則,依法進行;少數確實具備條件的地方,可以在提高農業集約化程度和農民自愿的基礎上,發展多種形式的土地適度規模經營。無疑,農村改革與發展過程中,政府不斷適時頒布的一系列農地政策,有益于農民權益的保護,促進了農業的發展,尤其是農村土地承包期無條件延長30年政策制定更具有重大意義,為我國農地制度隨生產力發展而變革奠定了基礎。因為較長的承包期使大陸農民特有的承包權中所內含的所有權性質得到凸現。這種通過權能進一步分離而明晰的產權,有利于農業的發展。不難理解,較長的承包期能促使形成在承包權(實質是所有制)與使用權分離條件下土地使用權的流轉。較長的承包期是產生可流轉的土地使用權的基礎,因而也是大陸農地制度從以公平為中心向以效率為中心逐漸轉移的基礎。同時農戶承包地的有償轉讓,也使承包權的所有權性質得到強化。無論理論上是否承認,大陸農村土地的集體所有制正通過承包權中所有權權能的增強而悄悄地變革。集體所有制中這種個人產權的確立與壯大將有利于進一步明晰集體農地的權屬關系,有利于形成穩定的農地使用權與有效的流轉機制。因此,“進一步穩定農村土地承包關系”的制度供給,為我國農地制度隨生產力的發展不斷創新奠定了基礎。八、土地保留的制度安排我國臺灣地區早期農地制度改革成功在于以明晰的產權制度形成最充分的激勵,因此推動了農業的迅速發展。但60年代中期后,當農業的發展進入追求規模效益以提升農業競爭力階段時,由于調整僵化租賃制的農地政策滯后,農地制度績效不再顯著。進入70年代中期之后,當稀缺的土地資源隨著經濟的發展而不斷升值時,土地改革之時形成的強調“農地農有”的農地制度安排,使農地資源的配置效率由于土地投機的目的和行為而降低。目前,臺灣農地制度改革面臨的問題是:由于農地資源配置效果某種程度的公共品性質,如何在農地私有的制度安排下,協調好農地資源配置的多種效益,以達到社會福利的最大化。無疑,當農地資源非農化的價值隨經濟發展進程不斷提高時,這種產權明晰的農地私有制就會由于土地私有者的理性選擇(追求個人利益最大化)而大大增加政府為全體民眾福利最大化而調節土地資源配置的交易成本。目前臺灣農業發展已跨入追求農業生產的生態、社會、經濟多種效益階段,但與此同時,農業生產經濟產出外的效益(生態、社會效益)還難以在市場上體現,在這種情形下,農地政策應如何調整才能對現行的農地私有制形成有效的約束與激勵,使私有農地資源的配置能服從于社會利益最大化,顯得十分艱巨與關鍵。尤其在新《農業發展條例》已不再限制農地購買者的農民身份的情形下,如何確保合理比例農用土地的保留是值得高度重視的問題。大陸地區早期農地制度改革,由于缺乏社會主義建設經驗,違背了經濟規律,經歷了相當長的一段波折。1979年以后,以所有權與使用權分離為突破口而形成的家庭承包經營農地制度創新,使農業生產取得了舉世矚目的成就。盡管這一制度目前還有諸多弊端,但從總體上看,它還是一種與大陸廣大農村地區生產力水平與資源特征相適應的農地制度安排。這一制度安排的生命力在于,能夠進一步分離的承包使用權使該制度安排具有廣泛的適應性。它既可以適應經濟欠發達地區農民對穩定農地使用權的要求,又可滿足經濟較發達地區農民轉讓農地使用權以形成規模經營的要求。在這一制度安排下,農民在生產力發展過程中創造出各具特征的農地制度創新模式,都是這一制度不斷改善與發展的重要內容,也說明了適應各層次生產力水平的該制度安排有隨生產力發展而漸進變革的特征。尤其是“農村土地承包期再延長30年”制度供給,為大陸農地制度的進一步創新與完善奠定了基礎。此外,大陸目前的所有權與使用權分離的農地制度安排在激勵功效方面雖不如產權明晰的私有制,但在形成規模經營與抑制土地投機方面有其自己的優越性。大陸與臺灣農業發展階段還有很大的差距,因此農地資源配置的目標及農地制度安排也將不同。臺灣農業已進入發達階段,臺灣農地制度改革從明晰產權、形成農業增產充分激勵,到鼓勵規模經營以提高農業競爭力,再到地盡其利,提高土地利用率,這一伴隨著臺灣農業發展過程中對合理農地制度需求的經驗與教訓都值得大陸借鑒的,尤其是兩岸農業具有相似的資源條件與耕作傳統。從臺灣農地制度改革與農業成長的過程中可總結出,在農業經濟時代,產權明晰的土地私有制能形成農業生產的充分激勵,并具有農地農有與農地農用高度統一的特征,是最有利于農業發展的制度安排。在工業經濟時代,非農就業機會的增加與土地資源的升值,為土地私有制下農地農有與農地農用的背離提供了條件。此階段,由于土地投機形成,農地私有制已不再是最有利于農業發展的制度安排。在進入農業生產全面功能發揮的時代,由于農業生產的外部性,農民的私人收益通常會小于社會收益,農地私有的制度安排會增加政府調節社會福利最大化的交易成本。因此,盡管臺灣農地制度改革有許多值得大陸借鑒的經驗,但沒有可以照搬的模式。從總體上說,大陸農業發展還處于增加農業產出階段,但在遼闊大