農村最低生活保障面臨的問題及對策

經過10多年的研究，中國農村貧困人口的最低生活保障取得了令人滿意的成績，但存在許多問題。1農村低保工作的做法、特點等,在逐漸目前全國多數地區普遍在開展農村低保工作,迄今為止,國家尚未出臺“農村低保工作條例”等全國法規性文件,僅有一定原則性指導作用的全國性文件是民政部印發的《關于加快農村社會保障體系建設的意見》(民辦發28號)和近期國務院印發的《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》(國發(2007)19號)。在此以前,各地農村低保工作大多是借鑒其他省區農村低保工作經驗和依據自身實際情況制定有關政策而開展工作的,由此導致兩個結果:一是缺少農村低保制度“合法性”。一些主動搞起來的地方政府,無大章可循,在“摸著石頭過河”,開展的保障工作不夠規范,落實資金也面臨很多困難。二是缺少農村低保制度“權威性”。由于缺乏國家法規有效的統一指導,各地做法形式多樣,參差不齊。因此,近幾年各地農村低保工作是處于“八仙過海,各顯神通”階段,缺少國家立法,國家尚未形成農村低保法制體系,對提高農村低保工作整體效應有一定影響。2資本籌集和融資2.1縣的財政收入少。在縣各地農村低保資金均實行分級負擔制度,縣級財政是農村低保資金主要負擔者。據調查,多數縣特別是欠發達地區貧困縣財政屬“吃飯財政”和“赤字財政”,難以支付農村低保配套資金。如欠發達地區新疆和田地區7個縣均是國家扶貧開發工作重點縣,2003年財政收入僅1億多萬元,縣均財政收入不到1400萬元,人均財政收入約53元。策勒縣是和田地區最窮的縣,2004年縣財政收入1222萬元,但財政支出為14951萬元,財政赤字13729萬元。縣財政收入遠不夠用來發機關干部的工資,是一個典型的不夠吃飯的財政窮縣。欠發達地區甘肅省隴南地區禮縣是國家扶貧開發工作重點縣,也是甘肅省農村低保試點縣,因縣財政十分困難,實在拿不出低保資金,致使低保試點夭折。縣窮鄉也窮,禮縣固城鄉黨委、鄉政府房屋和辦公設備簡陋不堪。貴州省是西部最窮的一個省,2004年、2005年省人均財政收入126.24元、489.26元,人均GDP4077.61元、5052元,農民年人均純收入1721.55元、1876.96元,全國省份排名均為倒數第一名,50個國家扶貧開發工作重點縣均為吃飯財政。2.2農村低保資金缺乏上級政策約束前幾年,農村低保制度主要是由地方政府根據自身條件主動建立和實施的,因此,解決和落實農村低保資金缺乏強有力的上級政策約束。且一些地方領導同志認識尚未到位,缺少建立和實施農村低保制度的積極性,在地方財政不好的情況下,領導解決心不大,低保資金很難得到落實。2.3鄉鎮負債較多稅費改革后,縣鄉鎮財政明顯減少,且負債累累。據中國新聞網消息,全國鄉鎮財政負債保守估計也在2000億元-2200億元,平均每個鄉鎮負債400萬元左右,有的鄉鎮,甚至負債上千萬元,村一級集體經濟已瓦解。據調查,實施家庭聯產承包以后,農村集體經濟特別是中西部省農村集體經濟已經不復存在,村集體經濟作為農村低保資金來源之一已成為不可能。2.4農村低保工作開展情況。據《于2013年5個縣的農村低保工作,部分縣據調查,縣、鄉鎮貧困人口越多,其財政往往越困難。2002年甘肅省87個縣市中有61個開展了農村低保工作,但由于中央和省級財政沒有對農村低保提供資金支持,稅費改革剛開始一段時間,由于配套改革沒有及時跟上,使得大多數縣市原本主要從農業稅、村提留和鄉統籌開支的低保資金沒有著落,農村低保工作不得不進行調整,到2003年只剩下5個縣市在開展農村低保工作。2.5農村低保資金尚未有效發放雖然我國社會慈善事業有較大的發展,但是,還未形成規模,一些貧困地區多以捐贈實物為主,所捐贈的資金杯水車薪,尚未能成為解決部分農村低保資金的補充和來源。3農村最低生活保障標準的制定3.1農村低保標準偏低現階段,在欠發達地區縣財政困難的情況下,遵循“低標準,廣覆蓋”的原則確定農村低保標準是可行的,但是,農村低保標準偏低于貧困標準線以下,不能穩定解決這些貧困人口溫飽問題,便失去了低保的意義。據對河北省四個縣的調查,其農村低保標準普遍明顯偏低。河北省圍場縣按人均享受不低于10元的標準,人均補助額為11.68元;巨鹿縣最低生活保障線標準為年人均400元。淶源縣低保補助標準為:五保戶300元,特困戶1-2口人家庭每人每年200元,3-4口人家庭每人每年150元,5口人以上家庭每人每年130元。崇禮縣農村低保標準每月人均15元-30元。3.2低保標準較低。低保標準較低,但按此標準測定,農村低保標準按年齡控制欠發達地區一些地方,不是依據當地貧困線標準和農民基本生活需求確定低保標準,而主要是依據政府財政支付能力,有多少錢辦多少事,以錢定低保標準。據調查,貴州省由于財政十分困難,政府財政只能拿出3億元解決一部分農村低保資金,農村低保標準暫定為700元,人均月補差約30元,人均每天補助水平1元左右,全省農村特困人口年人均定期救助水平僅205元。如果中央專項補助項資金不到位,農村低保標準只能達到300元,月均低保資金25元,日均還不到1元。這樣的低保農戶家庭是難以生活下去的。3.3土地自我保障有些地區的保障標準過低還有認識方面的原因,認為農民多少可以利用土地自我保障,象征性地給點補助就可以了。由于一些領導同志在認識上有誤區,低保標準達不到當地貧困線的標準,自然達不到解決低保戶溫飽要求,不利于農村社會的和諧和穩定。4最低保障對象的定義4.1保障對象難以掌握各地普遍反映農民的家庭收入難以準確界定,特別是隱性務工收入難以核定。一是什么收入應計算為家庭收入,目前還缺乏統一規定;二是依據各地情況,科學核算農業、副業收入有困難;三是核算有勞動能力的保障對象的隱形收入特別是外出務工人員收入或臨時性收入很難掌握;四是農戶具有法定贍養、撫養關系并且在一起共同生活的全體人員收入難以計算;五是因建房、婚嫁導致生活困難的人員是否列入保障對象面臨操作困難;六是因計劃生育被罰款而造成家庭生活困難的人是否列入保障范圍缺乏法律依據,難以操作。4.2將農村低保納入保障范圍各地方在低保對象范圍上做法有差異,有的地方將五保戶納入低保范圍,既是五保戶也是低保戶;有的地方將五保戶與低保戶區別開來,五保戶不能納入低保范圍。如福建、北京、大連、青島、長沙等將五保戶納入農村低保范圍,實行全額保障;而有些地方(如甘肅)正逐步的將五保戶納入低保范圍;有的省、市實行五保戶與農村低保相分離的政策,已實行五保戶納入低保戶范圍的地方出現五保戶退出低保的現象。據調查,2006年3月福建省已納入最低生活保障的農村特困人口749647人,其中五保供養人口98320人。河北省農村也將五保戶納入低保范圍,且占低保戶較大比例。五保戶是否應納入低保范圍是亟需要解決的一個問題。4.3部分家庭經營缺乏低保條件各地方做法不盡統一。有的地方把家庭人均純收入低于低保標準的農戶確定低保戶,低保戶所有家庭成員均享受低保待遇;有的地方家庭部分成員具備低保條件,這個家庭也稱為低保戶。如浙江省農村按病、殘、孤、老、無勞動能力等具備低保特定條件的家庭部分成員實施農村低保。貴州省農村將按家庭人均純收入低于低保標準的農戶稱為低保戶。低保戶家庭成員是按家庭人均純收入確定低保戶還是按家庭部分成員具備低保條件的稱為低保戶也是需要解決的一個理論和概念問題。5農村最低生活保障5.1納入農村低保范圍浙江、福建、廣東等東部沿海發達省分農村低保因各級政府財政狀況較好,凡是符合低保條件的困難農村人口均納入農村低保范圍,享受低保待遇,做到應保盡保。5.2農村低保對象問題新疆、甘肅、貴州、河北、廣西等欠發達省區因政府財政困難等原因,農村低保覆蓋面較窄,未做到應保盡保。如貴州省已建立和實施農村居民低保制度的市、縣,2006年第一季度全省農村低保對象僅有7.5萬人,占全省絕對貧困人口的2.7%。已建立和實施農村低保制度的貴陽市,享受農村低保的絕對貧困人口43000余人,占應享受農村低保的絕對貧困人口的62%,貴州省息烽縣和關嶺縣,享受農村低保的絕對貧困人口共計1.55萬人,僅占應享受農村低保的絕對貧困人口3.1萬人的50%,距離應保盡保的要求差距較大。6農村低保工作人員匱乏據調查,目前市縣鄉均沒有設置農村低保專門工作機構,也沒有設置從事低保工作的專職人員,只能由“三辦”,即縣農村工作委員會、扶貧辦公室、農村綜合開發辦公室合署辦公室替代農村低保機構,由“三辦”人員兼職農村低保工作。“三辦”人員工作頭緒多、負荷重,各項工作難以深入開展。有些縣由于民政部門編制人員少,縣鄉兩級都只能靠兼職人員開展農村低保工作,縣民政局只有救災救濟股一個編制人員兼職做農村低保工作,大部分鄉鎮民政辦也只有一個工作人員。如貴州省息烽縣民政局沒有農村低保專職人員,只能由社會救助科兼管,社會救助科科長一人身兼多職,既管城市低保工作,也負責農村低保工作。因人手不夠用,影響了入戶調查、核實、公示、上報等基礎性工作的落實。由于基層力量薄弱、工作程序不細、工作監督不力等原因,導致很多地區農村低保工作不夠規范。由此也導致了申請資格審查、確定保障對象、執行保障標準、發放保障資金、進行動態管理、保存工作文件、落實優惠政策等等各個環節的隨意性。據調查,多數縣農村基層民政部門工作手段落后。如貴州省息烽縣13個鄉鎮社會事務辦沒有一臺電腦,影響工作效率。農村低保面向廣大貧困農村,工作地域范圍大、交通十分不便,但是,縣民政部門沒專項農村低保工作經費,無資金購置交通工具,給入戶調查、核查等工作造成很大困難。7社會化發放安排不合理農村低保資金社會化發放難度很大,一是各類金融機構網點難以覆蓋廣大的貧困山區,二是由于國家對農村低保資金社會化發放沒有強制性規定,也沒有政策支持,一些金融機構參與農村低保資金社會化發放積極性不高,甚至拒絕參與。據調查,鄉鎮往往通過與信用聯社建立一定的關系,由信用聯社代發。但是,信用聯社長期義務無償發放也是不情愿的。隨著農村低保戶的增加,將會加大信用聯社低保資金發放的工作量,長期下去,信用聯社也是難以承受的。8減貧與發展的關系8.1基礎數據未能統一據調查發現,扶貧開發部門與民政部門在農村貧困人口統計口徑上不盡統一。一些扶貧開發部門未將五保戶和低保戶人口數量統計在扶貧開發部門掌握的貧困人口數量之內,一些單位雖然將其放到扶貧開發辦部門統計,但是,兩家的貧困人口數據不一致,以哪一家的數據為準確實在難以辨認。因此,農村低保工作和扶貧開發工作的基礎數據不能統一便成為兩項工作協調配合的一大障礙。究其原因,一是對農村低保人口和農村貧困人口的概念缺少統一的認識;二是兩個部門在工作上缺少必要的聯系和溝通;三是缺少上級部門的統籌協調。兩個部門貧困人口數量統計口徑不的不統一,必然出現農村貧困人口數量統計上的差異,有失統計數據的權威性,難以為決策部門提供準確的量化依據。8.2農村低保保障機制問題一些單位的同志認為,搞農村低保了,農村貧困人口溫飽就可以解決了,農村低保工作可以取代農村扶貧開發工作。一些專家學者,包括部分實際工作中的同志認為,根據國家統計局資料顯示,2002年底人均純收入低于627元的農村貧困人口為2820萬人,他們的年人均純收人為531元,如果把農村最低生活保障線確定為627元,以2002年的口徑計算,這僅需要27.07億元,相當于當年國家財政支出的0.12%,國家完全有能力全額負擔這部分人的低保補助。同時,2001-2002年年均扶貧投入分別為“八五”和“九五”時期的3倍和2倍,而每年減貧的效果不到這兩個時期的一半和1/3,每年大約300億元的扶貧資金主