西部大開發與環境保護機制的構建

環境和自然資源是經濟發展的生產力的支持。但是隨著經濟活動日益向深度和廣度擴張,人類生存的環境壓力已越來越大。傳統經濟學認,環境惡化是經濟迅速發展所付出的必然代價,今天,這種理論在受到當代經濟發展理論沖擊的同時,人們正在不遺余力的探索環境與經濟協調發展的帕累托化態。環境保護一般由兩部分組成,一是污染和其他環境破壞的被控制,二是環境治理。本文重點討論前者。一、生態環境治理是西部開發的重心世紀之交西部大開發的目的是通過調整生產力布局及區域經濟政策,促進區域經濟協調發展。江總書記曾在西部大開發動員大會上強調:“生態環境治理是西部開發的重中之重。”這重中之重,不僅是指西部環境與西部的可持續發展和生存質量戚戚相關,而且對于大半個中國的生態安全和可持續發展有著極強的社會邊際外部性。然而,從西部的環境稟賦條件看,環境保護不僅有著自身的特點,而且也面臨重重困境。1.西部環境污染現狀我國西部面積占國土總面積的56%,約為537.6萬平方公里,地上礦物種類和動植物種類絕對量豐富,但西部廣袤的土地、豐富的資源可利用率很低,這除氣候等自然環境條件惡劣外,環境的破壞及退化已岌岌可危。由于種種原因,西部地區,尤其是大西北地區沙塵肆虐,自然災害頻發。2000年3月4日以來連續12次沙塵暴不僅起始時間提前,而且襲擊范圍迅速擴大至蘇南、上海。1997年黃河下游首次發生汛期斷流,長度為700多公里,時間持續226天,造成華北平原經濟損失2000多億人民幣,占國內生產總值的2.3%。而1998年長江中下游暴發的特大洪水所造成的損失更是觸目驚心。近年來,隨著西部經濟的發展,人為的環境污染更為本來就十分脆弱的西部環境雪上加霜。1999年《陜西污染防治與生態環境現狀分析與預測》表明,陜西省主要地區污染源為工業污染,其中廢水排放不達標率為42.5%,工業固體物比上年增長257萬噸,增長率為11.27%。本年度總懸浮顆粒物年日均值范圍為0.036~3.586毫克/立方米,日超標率69.4%,超過國家二級年均值1.46倍。西部環境惡化的原因是多方面的,單從經濟方面看主要有:(1)突出的西部產業外部性。首先是農業,農業是廣闊西部最主要的產業,但由于西部獨特的氣候和自然條件使農業不僅基本上處于廣種薄收,靠天吃飯,而且生存與發展環境十分脆弱,故此外部性突出。如西部農業生態的良態對于全國來說有利于防止水土流失、土地沙化和氣候環境的改善,外部收益可涉及到中、東部;西部有我國大量的珍惜動植物資源,如藏羚羊、大熊貓等,西部農業對這些資源的保護和治理不僅可使全國受益,也可使全世界受益,但這種環境保護與優態維持付出最大成本的往往是西部。相反,西部若不加大力度保護環境,環境破壞所造成的損失,中、東部可能要承擔得更多。其次是能源產業。我國西部已探明的礦產資源有122種,總儲量占全國的一半左右。由于原計劃體制下價格機制的扭曲,我國礦產資源價格一直偏低,尤其是西部往往是采礦成本高于市場礦產價格,經常處于通過市場“等價”交換讓利于中、東部狀態,如新疆油、氣東輸過程中其開采成本(應包括石油、天然氣開發的外部成本)就高于東部的重要城市上海的原油、天然氣價格。在經濟運行機制一時難以改變的前提下,為經濟利益所驅使,西部便以過渡開采、非保護式開采來降低成本,使礦產業呈現粗放式經營而突出外在不經濟性。(2)制度性偏差。首先,長期以來,我國財政政策基本上沒有給予西部必要的外部性補償,如礦產開發中允許開征的環境保護稅等,使西部承擔了過重的環境負擔。其次,建國以來西部發展中各產業政策基本上都忽略了環境保護與治理,如能源生產補貼、農產品生產補貼等產業政策,這種產業政策的宗旨在于促進產業發展從而推動經濟發展,但客觀上卻刺激了非保護式開發和生產從而給環境保護帶來了災難。再次,法制的滯后也使西部環境保護與治理一直缺乏一個制度性支撐,如我國1979年《環境保護法》頒布以前,環境污染與破壞幾乎沒有什么約束。總之,西部在長期的發展過程中既為中華民族的生存和發展承載了許多,也留下了深深的禍根與遺憾。2.投資與收益不對稱,市場失靈《中華人民共和國環境保護法》指出:環境是指影響人類生存和發展的各種天然的和經過加工改造的自然因素的總體,包括大氣、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等。環境是人類生存和發展的共同處所。經濟發展中盡管各產業可能有不同層次的需求群體,但良好的環境卻是所有需求群體的共同需求,從這點看,經濟發展與環境保護的宗旨是一致的,都是為了提高人類的福祉。但在現實經濟活動中,經濟增長與環境保護卻形同水火。從微觀看,作為市場主體的企業其目標是利潤最大化,而環境保護與治理無疑會增大企業投資,擴張成本從而影響這一目標的實現,因此企業一般不會自覺自愿地采取環保措施來保護環境,相反,為利潤驅使往往夸大環境污染的治理成本并以此為由來破壞環境。從區域角度看,一個地區經濟發展固然離不開良好的資源利用環境,但由于自然條件的區域性差異和環境公共產品的外溢性使環境保護常處于投資與收益不對稱狀態。例如西部,假設沒有國家干預,自身投資來保護、治理環境,使土地沙化減輕、水土流失消失、空氣潔凈并形成一個良好的大氣循環系統,但收益更多的可能是不費成本的中、東部。相反,西部在開發過程中,若將資本與精力全部投入于經濟增長,致環境污染與破壞于不顧,至于造成的外部性經濟成本則可與中、東部共擔。現實中經濟增長與環境保護的兩難抉擇使西部處于經濟與環保的沖突之中。從宏觀上看,環境是最具外部性的公共產品,公共產品的市場失靈與機會主義也與經濟增長的邏輯行為矛盾。另外,從經濟增長的制度設計分析看,也不足以包容環境價值,如作為衡量經濟增長的重要指標體系的GDP、GNP都沒有反映環境對經濟增長及質量的影響。GDP、GNP的計算是建立在自然資源無限供給和不考慮環境質量及影響的假設條件下的,它只考慮了對中間資源產品的消耗,即GDP=總產出-中間消耗=最終產品。這種設定之偏差導致人們在追求高速經濟增長的同時不及考慮經濟行為所造成的環境污染、生態破壞和資源枯竭。還有,環境的外部性成本或收益也沒有納入經濟增長的核算中。例如國民收入,該指標是以一個國家或地區為范圍來計算產出的。在實際經濟活動中,該地區的產出并不代表全部是本區域的投入所致,本地區的投入也不一定會全部形成本地區的國民收入,因為環境和資源不僅形成本地區經濟發展的生產力支撐,而且更具外部性,它往往形成臨近地區的成本或收益。經常的情況是當一個區域的邊際社會成本大于邊際區域成本,即存在負外部性時,本區域經濟會形成過量投資,致使環境受損而經濟增長;當邊際社會成本小于邊際區域成本,即存在正外部性時,區域投資放緩,可能形成環境“保護”、而經濟增長放緩。只有邊際社會成本等于邊際區域成本時,才是經濟增長與環境的協調優態。3.環境與產業:環境保護的難點西部開發中環境保護與治理比起歷史上的任何時期都難度大、任務重,而且在我國已加入WTO和日趨市場化條件下由于環境公共產品的外部性與環境產權明晰化困難更具困境。首先,西部開發的主要支柱產業之一是能源和礦產業,能源和礦產業的崛起也許能很快縮小西部與中、東部的經濟差距,但若站在全國可持續發展角度看,開發的形勢則不容樂觀,原因是西部資源與環境可持續發展的壓力日益明顯,這集中表現在資源消耗隨經濟增長而迅速加快,土地開發利用失控、土壤沙化嚴重,水、大氣污染負荷加重,環境質量已大幅下降。這不得不引起我們思考:西部大開發以資源為先導的戰略與環境保護目標之間的空間能有多大?西部開發是僅要從經濟上縮小與中、東部的差距而達到協調發展,還是要在全國范圍實現社會與經濟的可持續發展?環境與開發面臨兩難抉擇。其次,環境是最具廣泛意義上的共公產品,環境保護與治理具有外在經濟性,環境破壞具有外在不經濟性。環境保護與治理中經常存在邊際社會成本與區域(私人)邊際成本不等的現象。要提高環境治理與保護的效率,首要的是合理界定西部與中、東部環境的邊際成本并實施有效的分攤與約束,而這不是西部自己可以解決的問題。再次,環境作為公有產權的界定存在困境。產權源于資源對于經濟發展的稀缺性。隨著經濟日益發展,人類面臨的環境壓力越來越大,加之自然資源存量與再生資源的短缺,優質環境相對于人們的需求更加稀缺,這使得環境資源也具有了產權稟賦。同時由于環境的無區域性、無國界性和互動性強,又使得它天然屬于公有產權。從公有產權與效率的視角看,環境保護與治理的最大挑戰是:公有產權必低效。歷史上以私有產權取代公有產權便是將私有產權視為經濟增長的先決條件。若由市場機制配置稀缺性資源,公有產權帶來的后果是要么過渡使用,要么利用不足。公有產權由于可流動性缺乏經常形成資源配置低效和主體行為短期化,這方面的集中表現是環境常常面臨“公地悲劇”。公有產權配置資源的低效完全可以被克服,但須社會資源配置機制在產權利益維持和利益實現形式上的巨大創新。故,環境保護也依賴于產權改革。二、環境保護與治理環境保護的博弈分析需要一些假設條件,以免范疇偏離。假設環境保護與治理為同一過程;博弈方分別為生產企業、民眾和政府;政府能代替民眾的環境福利。1.對環境保護的游戲和分析從經濟學的角度來思考環境保護有兩個思路,一是通過政府干預來解決;二是通過市場化來解決。(1)控污成本過低時選擇排污過量關①排污標準。這種博弈的思路有二:一是直接規制,即由管制者設定環境質量指標,通過法律手段強制執行,對于主體超標或拒不執行者處以罰款或其他懲處。二是市場激勵,即利用修正了的市場機制來保護環境,實現經濟與環境優態。從成本收益原則出發,一般認為市場激勵比直接規制有效,交易成本低。例如,當管制者設立好排污標準后,利用市場機制來控污,排污者就可有多種博弈選擇:當排污者的控污成本低于罰款(或其他處罰)標準時,他可選擇控污,如安裝污染處理設備;當排污者超標排污的收益大于處罰時,他可選擇繼續排污。若采取直接規制,為達到環境良態,任何排污者都不得超標排污,否則嚴懲,這使環境優態而不經濟。排污標準博弈中有兩個問題難以解決,一是如何確定排污標準的排污量最優與罰款額度最優,即由于技術和控污成本的不確定性,很難使排污標準規定的允許排污量與生產量最優一致;罰款除因控污成本不確定外還有一個罰款概率問題,由于尋租或管制者疏漏使超標罰款概率小于1時,罰款處罰約束效果將被打折扣,經濟與環境會因規制難以完全到位而難以協調共處。二是對多因一果的多污染源,若規制統一的排污標準(規制者常從節約交易費用成本出發而為),超標處罰如何分攤有效?②排污收費(即庇古稅)。這種思想是由英國經濟學家Arthur·C·Pigou(1877-1959)最早提出的。主要指依據排污者因排污造成的危害大小對排污者征稅,用這部分稅收彌補邊際社會成本與私人成本的差額。假設市場為完全競爭市場,最優庇古稅排污收費標準就可以用私人邊際收益等于邊際外部成本(MNPB=MEC)來確定。庇古稅的障礙在于管制者很難得到邊際社會成本與邊際私人收益的完全信息。若市場為非完全競爭市場,情況則更為復雜。(2)與a、b企業的博弈這一博弈最具代表性的是科斯(RonaldCoase)的觀點。科斯反對在資源配置上的政府干預,主張由市場調節來達到資源的優化配置,環境資源也不例外。觀點表述如下:在資源的產權有所保障前提下,應該由排污者和被污染者的博弈來達到環境與經濟(生產)優態。假設有A、B兩個企業,A為排污企業,B為被污染企業;B除A為污染源外無其他污染源。若A達到最優生產量并排污能獲利100,同時給B造成凈污染損失為30;若A不生產,B生產并能獲利150,在這種情況下B會去與A談判以達到它可能的多種選擇目的。在此,有三種策略可供選擇,一是B通過與A博弈使A減少生產從而減少排污給它造成的損失,其交易條件是向A因減少產量進行利潤補償或行賄。二是當A投資控污設備在使用期內的凈現值之和小于同期獲利之和時,B會向A投資安裝控污設備。三是B將A企業買下讓其不排污以減少損失。這一博弈過程沒有管制者,充滿了市場化與自由化,管制者的成本與失靈可降在最低,這一博弈過程的條件是排污與環境產權清楚,市場處于完全競爭狀態。這兩點在現實經濟活動中太苛刻,幾乎屬理想化狀態,比如環境產權主體的界定由于環境污染具有滯后性,受污染者往往是子孫后代,這個主體就很難在污染與控污博弈中確定。2.環保價值的估計我國西部開發中環境保護的博弈過程與西方比較成熟的環境保護博弈相比,有著不同的背景和特征:首先市場基礎薄弱,這主要體現在因人們的市場觀念不強而引致的市場體系不健全,功能不完善;市場規則較多地體現政府意志;市場法制化程度低,地方保護嚴重。其次,西部資源優勢是一種殘缺美。西部除礦產資源具有相對優勢外,其他因素,如人才、資金、技術、管理等均短缺,這極易造成資源開發利用中的過度濫開,給環境帶來更大的壓力。再次,我國是社會主義市場經濟體制,西部的沙漠、荒山、河流等所有權屬于國家,在此基礎上演生的環境產權天然是公有產權。在市場機制不發達的博弈過程,公有產權主體空缺是經常的,環境保護博弈應充分考慮這點。最后,從我國政府職能轉變的內容和進程看,宏觀調控將是政府協調經濟、社會的主要手段。基于這些考慮,我們認為,西部大開發中環境保護的博弈只能是以政府調節為主、政府調節與市場調節相結合的機制。在社會主義市場經濟條件下,管制者、排污者和被污染者在環境保護中都有著各自不同的地位和經濟利益,在西部大開發中各自也都會為了自己的利益和地位而展開權益性博弈。下面我們來分析政府調節與市場調節相結合的環境保護博弈過程。假設政府能代表民眾意愿來追求環保價值,生產企業由于“綠色”產品的市場需求和各產業間的關聯性,保護環境也能受益。假設環境保護價值主要取決于政府和生產企業的環境保護治理能力、控污與治理程度和努力程度。以q1、q2的分別表示政府和生產企業的污染控制與治理能力,r1、r2分別表示q1、q2創造環保價值的折算因子;t1、t2分別表示政府和生產企業的控污與治理程度,b1、b2分別表示t1、t2形成環境價值的折算因子;R1、R2分別表示政府和生產企業控污的努力程度,?1、?2分別表示R1、R2形成環保價值的折算因子;A表示政府控污與治理形成的價值與得到環境價值的比例參數,B表示生產企業污染控制與治理形成的環境價值與得到環保價值的比例參數,如此則有:全社會控制污染與治理創造的環境價值S=Aq1r1t1b1R1?1+B∑q2r2t2b2R2?2其中Aq1r1t1b1R1?1為政府控制污染與治理的環境價值,B∑q2r2t2b2R2?2為生產企業控污與治理形成的環境價值。假設Aq1r1t1b1R1?1為民眾所獲環境價值,B∑q2r2t2b2R2?2為生產企業所獲環境價值。如果用λ1表示政府的控污與治理環境成本與所獲得的環保價值之比率,用λ2表示生產企業控污與治理環境成本與所獲得的環境價值之比率,則控污成本C=λ1q1r1t1b1R1?1+λ2∑q2r2t2b2R2?2其中λ1q1r1t1b1R1?1為政府控污與治理成本,λ2∑q2r2t2b2R2?2為生產企業的控污及治理成本。從成本收益原則出發,當Aq1r1t1b1R1?1>λ1q1r1t1b1R1?1時,政府有控污與治理動力;當B∑q2r2t2b2R2?2>λ2q2r2t2b2R2?2時生產企業有控污與治理動力。一般情況下,由于政府能對生產企業實施全面監督并采取相應策略,故A≥λ1,而B≤λ2,,即生產企業控污與環境治理動力不足,政府由于其社會地位和權益的特殊性有控污與環境治理的動力,也有控污能力,故環境治理中應以政府為主。當S>C時,環境質量改善,經濟發展短期內可能會因此而受影響;當S<C時,環境質量下降,經濟可能迅速增長;S=C時環境與經濟協調共處。當政府代替民眾追求環境質量具有不完全性時,環境保護若高效,則可進入到市場調節與政府引導的較優化過程,即可能的排污權交易。排污權交易(mark