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上一輪體制中轉移支付制度存在一定的不合理性，主要表現在沒有能夠起到很好的“鼓勵先進、帶動后進”的作用，過分強調了“均貧富”的原則。按照轉移支付測算下來，人均財力落后的鎮街每年從區本級轉移的財力超過了稅收增長最快的鎮街，嚴重影響了鎮街爭當先進的積極性。新的一輪轉移支付改革的基本思路是探索區與各鎮街財政體制的多元化改革，將“屬地征收、分稅分成”的機制，與內容更為廣泛、形式更為科學、運行更為合理、調控更為有力的轉移支付制度緊密結合，使各鎮街人均收入水平、支出標準能維持大體相近的格局，進一步實現均衡全區公共服務水平的目標。具體的轉移支付辦法還要借助于統一與規范的財政支出標準來進一步的研究。

（二）改革統一比例的方案（方案二）

改革的基本思路，徹底改革目前稅收分成拿財力基數與稅收增幅全額直接掛鉤的做法，對各鎮街實行“核定基數，超收分成，統一比例，轉移支付”的財稅分成辦法，與市財政對區財政體制全面接軌。即保障各鎮街20*年既得財力的基礎上，核定各鎮街收支基數，實現統一比例分成，分成數與20*年既得財力差額作為各鎮街轉移支付基數。

之所以采用統一比例法，是出于以下幾個方面的考慮：

（1）可以在一定程度上解決稅源遷移的問題。如果不同的鎮街實行不同的分稅辦法，稅源的遷移給各鎮街財力帶來了較大的不穩定性，同時可能給區本級帶來財力流失。實行統一的稅收分成比例可以保證區本級財力不受影響，有利于適當解決遷入、遷出鎮街的財力均衡問題。

（2）統一比例的結果，可以使一些稅收基數比較大，經濟發展速度下降、財力增長相對緩慢、城市與社會負擔又相對較重的XX縣區街道，能適當降低其轄區內稅收區級分成比例；同時使產業結構調整成效顯著、經濟發展潛力巨大、財政收入增長強勁的鎮街，區級分成比例相應提高，尤其是增量集中的效果將比較明顯。因此，在加大增量調節力度和均衡全區財力方面，可以說具有一箭雙雕的作用。

（3）市財政對各區與其他兄弟區的財政在實行稅收的分成時，一般也采用統一比例法，改革有現成的經驗可以借鑒。

本方案調整共享稅分成辦法的核心內容是：

（1）全區各鎮街實行統一的分成比例。初步擬將區、各鎮街稅收進行“八二”分成，即區本級占80%，各鎮街占20%。區本級的分成比例低于20*年的實際比例85%，大型項目或新招商項目的分成情況可另行考慮。

（2）轉移支付基數的確定。分別確定區對鎮街轉移支付情況，具體計算過程如下表

（三）按公共財政方向設計和推進改革的方案（方案三）

按照公共財政方向設計財政體制的實質和核心，就是合理界定財政支出結構，而其前提又是合理劃分政府間的職責權限。我們認為，在市場經濟條件下，按照政府與市場合理分工的要求，并遵循中央賦予事權的規定，地方政府的職責權限主要包括三個方面：一是保證政權運轉，二是管理與調控宏觀經濟；三是提供地方性公共產品和服務。與此相適應，政府財政則應以社會公共需要為標準參與社會資源的配置，政府公共支出預算的范圍也必須以社會公共需要為標準來界定和規范。按照這一要求，結合市區的具體情況及政府職責分工的要求，我區公共財政框架下的財政支出范圍主要包括：（1）公共安全和秩序，即公安安全、司法檢察以及國家行政管理等；（2）公共服務，即科學、教育、文化、衛生、醫療、保健、社區服務、社會保障等；（3）公共工程即生態維護、環境保護等；（4）公共設施，即交通等基礎設施和城市排污、道路、橋梁等公共設施。為此，我們首先將預算內財政支出分為四大類，并根據其與公共財政支出范圍的密切程度分別給予不同的保障，在此基礎上，計算出各鎮街的標準支出水平，并以標準支出水平與其財力水平相對比，得出其新體制下的稅收分成比例。具體方案為：

1、財政支出的分類。

（1）一類支出包括行政性支出（行政管理費、綜合治理支出）、社會事業支出（衛生事業費、社區經費）與社會保障支出（撫恤和社會福利救濟費、行政事業單位離退休經費、社會保障補助支出）。其中行政性支出是政權建設、社會運轉的物質基礎和必然前提，特別是增加政法經費投入、強化社會治安管理是各鎮街政府要重點保證的對象；各區衛生事業費支出大部分為社區衛生服務中心支出；社區經費是基層運轉的重要保證；加大社會保障力度是公共財政建設的基本要求。一類支出為必保支出，在考慮20*年的實際支出、均量推斷支出和回歸支出的基礎上，按100%的保障系數計入各鎮街標準支出。

（2）二類支出包括市容環境管理費、支援農村生產支出、農業綜合開發支出、政策性補貼支出。其中市容環境管理費是公共服務支出的必要組成部分是需各鎮街財政加大投入的項目；支農支出與農業綜合開發支出具有“少數產業”的特征，需作相應保護，故加大對農業的投入仍具有十分重要的意義；政策性補貼支出是政策性較強的支出項目。因此，在均量與因素法調節的基礎上，亦按100%的保障系數計入各鎮街標準支出。

（3）三類支出主要是一些部門的事業費與衛生經費，其中有的是有補償收入的支出，有的是非必保的支出，有的是要視財力情況予以安排的支出。在計算平均值并考慮20*年實際支出數的基礎上，按90%的保障系數計算各鎮街標準支出。

（4）四類支出包括企業補助支出等。根據建立公共財政框架的要求，此類支出屬財政逐步退出的范圍，故按20*年實際發生數，以50%的保障系數計算各鎮街標準支出。

2、以標準支出決定稅收分成比例。

按照公共財政的要求設計改革方案的基本思路，一是充分利用第一階段改革在屬地征地、分稅分成、金庫劃解等方面所取得的成果，努力形成獎先罰后、共同增長的機制。二是在市場經濟體制下政府應履行的職能（事權）范圍已經界定，財政支出新的分類方法已經明確，不同支出類別的保障程度已經確定的前提下，以20*年為基期年，相應計算各鎮街的標準財政支出水平，以此再計算出各鎮街的總的支出水平，在此基礎上倒推各鎮街的新財政體制下稅收的分稅比例。即以事權的劃分決定財權的劃分。依此思路，*區新一輪鎮街財政體制改革的具體計算過程是：

（1）計算一類支出的標準支出。

第一，均量推斷支出。計算公式為。

某區均量推斷支出=全區人均一類支出×該鎮街測算人數

第二，回歸支出

建立回歸模型的主要目的是將各鎮街的標準支出建立在財政收入與財政供養人口兩個因素之上。具體則是以一般預算支出為因變量，以預算內財政收入和財政供養人口（測算人數）為自變量，建立二元線性回歸模型。

建立回歸模型的方法，是采用2004-20*年各鎮街的5組數據，即：將每一年某鎮街的財政支出都與該年該鎮街的財政收入、財政供養人口（測算數）相結合建立一組數據，通過回歸分析，建立財政支出相對于財政收入與財政供養人口（測算人口）的函數關系。經測算，回歸模型為：一般預算支出=0.01×預算內經常性收入+8.8519×財政供養人口+65.12（相關系數為0.7909）

第三，匯總計算一類支出的標準支出。

計算公式為：一類支出的標準支出=均量推斷支出權數×均量推斷支出+實際支出權數×實際支出+回歸支出權數×回歸支出

在一類支出的測算中，為盡可能剔除不可比因素，測算人數采用年度平均和雙口徑加權的計算辦法，計算公式為：測算人數=50%×（2006年和20*年的平均財政在編人數）+50%×（20*年和20*年的平均財政供養人數）

另外，由于一類支出是重點確保與調整對象，且考慮到將來體制調整的需要，在計算標準支出的過程中，我們也曾對其中的行政、社會事業與社保支出等標準支出的計算作進一步的細化處理，具體做法是：

按照行政性支出、社會事業支出與社保支出各自占一類支出的比重，將一類支出均量推斷數分解為行政性支出均量推斷數、科教支出均量堆斷數與社保支出均量推斷數，將一類支出回歸支出（即20*年的模型值）分解為行政性支出回歸支出、社會事業支出回歸支出與社保支出回歸支出。在分別計算行政性支出回歸支出、社會事業支出標準支出的基礎上求和，即得到一類支出標準支出。三個細項支出標準支出計算公式為：

一類（行政、社會事業或社保）標準支出基數=均量推斷支出權數×均量推斷支出+實際支出權數×實際支出+回歸支出權數×回歸支出

一類（行政、社會事業或社保）標準支出=一類（行政、社會事業或社保）標準支出基數×細項支出各自的確保系數

（2）計算二類支出的標準支出

第一，按綜合因素法測算20*年各鎮街市容管理費標準支出。

計算公式為。市容管理費標準支出=按城市功能系數分配的支出+按人口分配的支出+按土地面積分配的支出。

其中：

按城市功能系數分配的支出=十個鎮街市容管理費支出之和×城市功能方面的支出對標準支出的貢獻份額×各鎮街城市功能系數相對比重（某鎮街城市功能系數相對比重=該鎮街城市功能系數÷十個區城市功能系數之和）

按土地面積分配的支出=十個鎮街市容管理費支出之和×土地面積方面的支出對標準支出的貢獻份額×各鎮街土地面積相對比重（某鎮街土地面積相對比重=該鎮街土地面積÷十個鎮街土地面積之和）

按人口數量分配的支出=十個鎮街市容管理費支出之和×人口數量方面的支出對標準支出的貢獻份額×各鎮街折算人口相對比重（某鎮街折算人口相對比重=該鎮街折算人口÷十個鎮街折算人口之和，折算人口=戶籍人口+常住人口×50%）

公式中城市功能系數根據人口密度來設定，即人口密度超過2000人/平方公里的鎮街，城市功能系數為1；人口密度低于2000人/平方公里的鎮街，城市功能系數為0.5。

第二，按20*年實際發生數計算其他各項二類支出的標準支出。

第三，匯總計算二類支出的標準支出。

計算公式為。二類支出的標準支出=按綜合因素法測算的城市容管理費標準支出+按20*年實際發生數計算的其他各項二類支出的標準支出。

（3）計算三類支出的標準支出。計算公式為。

三類支出的標準支出=[三類支出實際支出+（均量推斷支出-三類支出實際支出）×50%]×90%

（4）計算四類支出的標準支出。

四類支出的標準支出=20*年實際支出×50%

（6）計算各鎮街標準支出總額。計算公式為。

某鎮街標準支出總額=該鎮街一至四類支出的標準支出之和

（7）重新確定區與各鎮街稅收的分成比例。計算公式為。

某鎮街稅收分成比例=某鎮街財力缺口÷該鎮街轄區屬地稅收

其中：某鎮街財力缺口=某鎮街標準支出總額—該鎮街上級補助收入—該鎮街專享稅—該鎮街非稅收入—該鎮街應納入預算進行綜合管理的預算外收入

四、*區鎮街財政體制改革各方案之間的比較與分析

上述三個方案在調動區與鎮街兩級的積極性、增強區政府宏觀調控能力、改革的難易程度、與原體制的銜接、方便征收與操作以及改革方案的科學性、先進性方面，互有差別，各有特點。

（一）調動兩級政府的積極性方面

由于三個方案均將全區的主體收入作為區與鎮街共享稅收，故無論采用哪一方案均能調動兩級政府的積極性，但由于共享稅調整的方向與幅度不同，全區尤其是各鎮街發展經濟、培植財源的積極性所受的影響亦不一樣。具體情況是：

方案一沿襲了原體制最后一年的共享稅收分成狀況，分成比例未予調減，各鎮街積極性較高。

方案二表面上是無差別地采用統一的分稅比例，實際上它給各鎮街所帶來的影響完全不同，其中實際觀音山鎮財力分成占比稅收比例為32.7個百分點，統一按照20%的比例測算，實際上轉移支付基數已經接近了分成財力。而和平橋、虹橋、新城橋街道實際分成比例為5%左右，因此按20%的比例測算，轉移支付基數同樣比較大，一些鎮街的積極性無疑將受到明顯的打擊。

方案三調動積極性的方式體現在三個方面。一是保留了原體制的優點與合理之處，有利于建立水漲船高和獎先罰后的激勵機制，充分調動區與鎮街積極性，進一步改善環境、吸引投資、做大蛋糕。二是共享稅分成比例的確定考慮了基期年的既得利益與支出需求，且按標準支出來確定收入分成比例，使各鎮街所受影響的方向相同。三是財力集中遵循了“保存量、調增量”的方式。

（二）宏觀調控方面

1、關于集中財力。

集中財力包括存量集中與增量集中兩個方面：

方案一對財力集中基本上還是維持現狀，僅僅是適當增加了對薄弱鎮街的轉移支付補助。

方案二就存量集中而言，主要是通過調整上解來減輕區本級的支出負擔；就增量而言，該方案對將來的增量沒有集中，而且鑒于*區的收入結構現狀和變化趨勢，區本級分成比例高的鎮街未來幾年增幅較為有限；區本級分成比例低的鎮街未來幾年增長潛力較大，因此，若實行方案一，區本級在全區增量分成中的比重實際上將進一步提高，不符合財力適當下移的體制制定原則。

方案三有一定規模的存量集中，就增量集中而言，該方案財力對基層有一定的傾斜。

2、關于稅源遷移

在稅收屬地征收的情況下，稅源遷移對各鎮街財力的影響客觀存在，為適當兼顧區及稅源遷出鎮街的利益，需對此采取相應的辦法。

方案一主要依靠所集中的財力，通過進一步完善轉移支付制度來予以解決。

方案二由于實行統一的比例，故能從根本上解決遷移對區本級財力影響的問題，同時，區本級也能依靠所集中的財力來加大轉移支付力度，適當解決稅源遷出鎮街的困難。

方案三除了繼續實行區對鎮街的轉移支付制度以外，還就稅源遷移問題制度了特定的解決辦法，即：從20*年年終結算開始，對于20*年以來500萬元以上納稅大戶的遷移，遷入鎮街所實現的屬地稅收按照三年過渡的辦法來進行調節，即：第一年原遷出鎮街與遷入鎮街各按50%的比例進行分稅分成；第二年則按遷出鎮街25%，遷入鎮街75%進行分稅分成；第三年則全部在遷入鎮街進行分稅分成。這一辦法可在一定程度上緩解稅源遷移對遷出鎮街的影響。

3、關于均衡公共服務水平。

方案一主要通過調整轉移支付來實現一定程度的均衡。

方案二的分配，在形式上是一致的，但由于在增量分配上存在巨大的波動，且未能綜合考慮各鎮街國民經濟與社會各項事業發展的需要，因此，將不可避免地帶來新的不均衡。

方案三則完全按照公共財政的方向和原則來測算各鎮街的支出需求，并以此確定分稅比例。依此進行改革后，我區各級政府基本運行經費得到切實保障，按公共財政體制框架要求，各級政府能提供大體相當的公共服務水平，公共服務類支出均等化程度有所提高。如，改革后各鎮街一類支出（指為確保政府運作、維護法律秩序、提供社會保障及基本公共服務而必需的行政性支出、社會事業支出和社會保障支出，其均等化程度是衡量公共服務水平均等化程度的重要尺度），水平最高的鎮街比最低的鎮街同改革前相比，差距縮小了51%。另外，為了加大財力均衡的力度，在按照公共財政的要求重新調整區與鎮街稅收分配格局之一，又對原有的轉移支付辦法進一步予以完善，建立了新的特定性轉移支付，即對經調整計算后標準支出水平仍明顯低于全區各鎮街平均標準支出水平的鎮街實行專項補助，計算公式為：某鎮街所應獲得的專項補助數額=某鎮街人均標準支出低于全區各鎮街平均標準支出的數額×某鎮街測算人數×調節系數。其中：（1）人均標準支出水平實行動態測算；（2）某鎮街測算人數=（某鎮街上兩年平均在編人數+某鎮街上兩年平均財政供養人數）×50%；（3）調節系數根據區本級財力狀況確定。因此，這一方案較好地解決了均衡公共服務水平的問題。

（三）改革的難易程度方面

方案一屬于微調，除個別鎮街有調整轉移支付的要求以外，改革的阻力較小。

方案二對于分稅比例大幅下調的鎮街將在增量分成方面帶來致命的損失，改革將因此而遇到強烈的反對。

方案三采用統一的口徑，方工、方法透明、公開，全區各鎮街一視同仁；方案的測算與設計強調客觀性，避免摻入人為因素，但是另一方面由于重新計算了各鎮街財力基數，對原來發展較快、財力基數較高的鎮街有點“鞭打快牛”，改革也會遇到一些阻力。

（四）與原體制銜接方面

方案一是在原體制運行期滿后的新舊體制的完全對接。

方案二與原體制相比變化十分明顯。

方案三從全新的角度來調整體制，同時又對原體制的收入格局和支出需求給予了充分的考慮。

（五）方便征收與操作方面

在方便征收方面，三個方案均實行稅收屬地征收、金庫集中劃解、全區統一分成，故在稅收征管環節都較為可行。

在財政體制管理的操作方面：

方案一調整幅度不大，可以平穩過渡。

方案二對各鎮街的增量分配影響深遠，各鎮街與區財政的結算規模大，資金調度問題較為突出，區與各鎮街中長期預算的安排需相應進行調整。

方案三尊重了各鎮街的實際情況，改革的方向與辦法相同，同時盡管改革引入了全新的觀念和理念，但改革的最終結果并沒有出現大起大落、畸高畸低的情況，并且方案又進一步簡化了區與各鎮街的體制結算關系，故具有較強的可操作性。

（六）改革方案的科學性、先進性方面

在改革的科學性與先進性方面，方案三的相對優勢十分明顯。

1、按公共財政框架建立新的區與各鎮街財政體制模式是我區的必然選擇。

一是方案一與方案二無法從整體上調整全區利益格局并調整全區財政預算管理的方向。由于全區（包括區與各鎮街、鎮街之間）利益格局的形成有其歷史沿襲性，完全圍繞區與鎮街財政收入格局實行體制微調，或僅僅借助于稅收返還進行保存量、調增量的改革，均難以從根本上改變公共服務水平與可支配財力相脫節的情況，難以找到財權與事權的結合點，也難以使產業結構各不相同、發展潛力有大有小、分稅比例相差懸殊、社會負擔有輕有重的全區各鎮街找到和認同調整體制的共同標準與方法。

二是從我區經濟和社