論農村信用社政府的權責配置

2003年6月，國務院發布了《關于深化農村物資和房改改革的通知》（國發15號），新的農村物資和房改后的試點逐步在全國范圍內展開。改革七年來,農村信用社新型監督管理體制基本建立,相關主體開始履行職能,但由于履職中存在權責配置錯位問題,導致管理體制向改革前復歸。本文擬在分析管理體制改革已取得成效、面臨問題及成因的基礎上,探討進一步深化改革的方向。一、改革的有效性(一)省級政府主導,專兼職,強化履職責任2003年改革前,中央政府是農村信用社的管理主體,中國銀監會作為其代表同時履行對農村信用社的依法(行政)管理職能、金融監管職能、行業管理職能,并承擔著由此帶來的全部責任(如金融風險處置責任)。改革后,農村信用社的管理交由省級政府負責,省級政府要全面承擔對轄內農村信用社的管理和金融風險處置責任。同時,為了督促省級政府良好履職,強化履職責任,有關文件規定,省級政府要按照政企分開的原則,對轄內農村信用社依法實施管理,不得干預其具體業務和經營活動,不得將農村信用社的管理權下放給地(市)、縣(市)、鄉(鎮)政府。對高風險農村信用社的處置,在省級政府承諾由中央財政從其轉移支付中扣劃的前提下,中央銀行可以提供臨時支持。上述分析說明,隨著新型農村信用社管理體制的建立,農村信用社的管理主體已由中央政府變更為省級政府,這也有利于實現將農村信用社改革成為社區性地方金融機構的目標。(二)省級政府是否可作出職權對稱按照新型監督管理體制的要求,省級政府承擔對農村信用社的管理職責,就是將對農村信用社的依法管理職能交由省級政府承擔,從而實現了依法管理職能與金融監管職能的分離。具體表現:有關文件規定,省級政府應堅持政企分開的原則,對農村信用社依法實施管理,不得干預農村信用社的具體業務和經營活動。同時,為了防止20世紀80年代末、90年代初農村合作基金會等事件重演,有關文件明確規定,省級政府不得將對農村信用社的管理權下放給地(市)、縣(市)、鄉(鎮)政府,以防止省級以下政府對農村信用社的行政干預。從目前的實踐看,省級政府較好地執行了這項政策規定,按照中央政府的要求,由自己履行對轄內農村信用社的依法管理職能,并未將管理權進一步下放。為了促使省級政府盡職履行對轄內農村信用社的管理職能,按照責權對稱的一般原理,有關文件同時規定,省級政府統一組織有關部門防范和處置轄內農村信用社金融風險,對高風險農村信用社的處置,在省級政府承諾由中央財政從其轉移支付中扣劃的前提下,中央銀行可以提供臨時性支持。這說明,農村信用社金融監管部門的職責是協助、配合省級政府處置金融風險,但不承擔金融風險的處置責任;省級政府在獲得對轄內農村信用社依法管理職能的同時,承擔了處置轄內農村信用社金融風險的全部責任,從而實現了依法管理職能與金融監管職能的真正分離(穆爭社,2007)。(三)成立農村中介組織,實行農村市場管理建立新型的農村信用社管理體制,在明確將農村信用社的管理交由省級政府負責的同時,有關文件規定,省級政府可本著精簡、高效的原則,結合當地實際情況,成立農村信用社省級聯社或其他形式的省級管理機構,在省級政府領導下,履行對轄內農村信用社的管理、指導、協調、服務職能。農村信用社省級管理機構是由轄內農村信用社自愿入股組成,實行民主管理,主要履行行業自律管理和服務職能,具有獨立企業法人資格的地方法人金融機構。這說明,在實現了農村信用社金融監管職能和依法管理職能分離后,也將行業管理職能從中國銀監會身上予以剝離,并置于依法管理職能之下,由農村信用社省級管理機構承擔。這將有利于中國銀監會專職履行對農村信用社的金融監管職能,提高防范農村信用社金融風險的能力,促進農村信用社穩健經營。同時,也有利于農村信用社省級管理機構履行對轄內農村信用社的行業管理職能,為農村信用社提供優質高效的公共服務,促進農村信用社自律合規經營,實現農村信用社的健康可持續發展。從目前的改革實踐看,農村信用社省級管理機構有四種模式:一是成立以全市為法人單位的農村商業銀行,如北京、上海、重慶。二是成立農村合作銀行,如天津。三是將農村信用社省級聯社改組為金融控股公司,如寧夏。四是成立農村信用社省級聯社。上述省級管理機構的模式雖然不同,但都履行著對轄內農村信用社的行業管理職能,其中,以省級聯社模式最有代表性(在下文中,筆者將以省級聯社為代表展開相關分析)。二、改革帶來的問題新型農村信用社管理體制的建立,雖然有利于解決因職能目標沖突導致的履職效率低下問題,但在實踐中也產生了一些問題。(一)省級政府依法管理職能與要求其全面承擔農村市場金融風險處置責任的權責不對稱新型農村信用社管理體制建立后,省級政府在獲得對轄內農村信用社依法管理權力的同時,必須全面承擔對轄內農村信用社的金融風險處置責任,而且為了強調權責對等原則,強化管理責任,并使管理責任落到實處,有關文件規定,在省級政府承諾由中央財政從轉移支付中扣劃的前提下,中央銀行可以提供資金支持,幫助省級政府化解農村信用社的金融風險。但需要關注的是,省級政府對轄內農村信用社的管理權是一種依法管理權。省級政府在實施依法管理時,要堅持政企分開的原則,不得干預農村信用社的具體業務和經營活動,只能對轄內農村信用社實施宏觀、間接的管理,目的是為農村信用社的發展創造良好的外部環境,因而無法借助依法管理職能,動態掌握農村信用社的金融風險狀況,但卻要全面承擔轄內農村信用社的金融風險處置責任。因此,新型農村信用社管理體制賦予省級政府的依法管理職能與要求其全面承擔的金融風險處置責任之間存在著權責配置錯位,將導致嚴重的權責不對稱問題。具體表現為:省級政府全面承擔農村信用社的金融風險處置責任,就應該獲得動態監測農村信用社金融風險、防范其金融風險的權力和手段,而對農村信用社金融風險動態監測、防范的權力和手段屬于金融監管職能的范疇,不是依法管理職能的范疇。也就是說,要求省級政府全面承擔轄內農村信用社金融風險處置責任的同時,就應賦予其與之對稱的金融監管職能,以便其在動態監測農村信用社金融風險狀況、及時掌握農村信用社金融風險變化的基礎上,更好的承擔處置金融風險的責任。否則,省級政府難以及時掌握農村信用社的金融風險動態,將錯失處置農村信用社金融風險的最佳時機,易于導致處置金融風險的高成本。同時,也可能產生省級政府將因管理不力導致的農村信用社金融風險處置責任轉嫁中央政府,以規避其應承擔的金融風險處置責任的道德風險行為。因為,中國銀監會履行對農村信用社金融監管職能,并將掌握的金融風險相關信息通報給省級政府,省級政府可能會以中國銀監會未及時通報或通報的農村信用社金融風險信息不真實,延誤金融風險處置時機為由,將因其履職不力導致的金融風險處置責任轉嫁中國銀監會,從而造成中央政府對省級政府在農村信用社金融風險處置責任方面的軟約束(肖四如,2008),而最終由中央政府承擔農村信用社金融風險處置的責任。這往往由于其間存在的非對稱信息而變成現實。(二)監督機制:中央政府對農村市場的市場監管效率認定新型農村信用社管理體制建立后,中國銀監會將代表中央政府履行對農村信用社的金融監管職能,但并未明確對因監管不力導致的金融風險處置承擔什么責任。這種權責配置導致的直接后果就是中央政府及其代表中國銀監會對農村信用社的金融監管有權無責。從激勵機制理論分析,當中央政府對農村信用社的金融風險處置不再承擔責任時,由中國銀監會代表其履行對農村信用社的金融監管職能,就必然缺乏金融監管的動力和積極性,其監管效率必然是低下的。因為中國銀監會對農村信用社的金融監管職能來自于中央政府的授權,其承擔的金融監管責任必然也源自于中央政府對其的激勵,激勵的效率和程度將決定著中國銀監會對農村信用社金融監管的效率和效果,但由于將農村信用社的管理交由地方政府負責后,中央政府已不再對農村信用社的管理和金融風險處置承擔責任,中央政府也就在很大程度上喪失了激勵中國銀監會提高對農村信用社金融監管效率的動力。這就是說,中央政府的激勵動力是中國銀監會提高對農村信用社金融監管效果的原動力。中國銀監會對農村信用社金融監管的低效率源自于中央政府的激勵動力不足。(三)省級聯合會：通過集中權力，形成濃厚的行政管理色彩1.省級政府行政任命管轄內農村市場的高級管理人員按照上述分析,新型農村信用社管理體制建立后,省級政府和省級聯社應分別履行對農村信用社的依法管理職能和行業管理職能。但有關文件規定,省級政府對轄內農村信用社改革發展的方針政策、目標規劃等重大事項進行研究決策,并通過省級聯社實現對轄內農村信用社的管理、指導、協調和服務。這些規定說明,省級政府可以將本應該由自己履行的依法管理職能授權給省級聯社,由省級聯社同時履行依法管理職能和行業管理職能,成為省級政府依法管理農村信用社的平臺。從實踐來看,省級政府基本都將對轄內農村信用社的依法管理職能授權省級聯社。為了充分發揮省級聯社作為轄內農村信用社管理平臺的作用,減輕自己所承擔的農村信用社金融風險處置責任,省級政府在將依法管理職能授權給省級聯社的同時,依法管理職能也就轉變為行政管理職能。首先,表現為省級政府行政任命省級聯社的高級管理人員。在實踐中,省級聯社的理事長、副理事長、主任、副主任等主要高級管理人員,都是由省級政府按照廳級、副廳級干部的選拔程序產生的。據調查,上述人員一般是由省級政府按照有關規定完成選拔程序后,再向省級聯社的社員大會、理事會提出候選人名單,按照等額選舉的方式,經其選舉、選聘產生。因此,上述人員實質上是由省級政府行政任命的,只不過借助省級聯社的社員大會、理事會完成了選聘的法律程序。其次,表現為省級聯社行政任命轄內農村信用社的主要高級管理人員。省級聯社參照省級政府對其的管理方式,按照處級或科級干部的選拔標準和程序,確定轄內農村信用社高級管理人員的候選人,由農村信用社的股東(社員)代表大會、理事會、監事會按此完成選舉、選聘的法律程序后產生,其實質也是由省級聯社行政任命產生。不僅如此,省級聯社還擁有對農村信用社人員的行政處分權,并且在財務權、信貸權等方面對農村信用社予以約束,實際上控制著農村信用社具體的經營活動,行政干預農村信用社的經營自主權(黃革等,2008)。2.省級精神給農村市場帶來的監管空間新型農村信用社管理體制建立后,省級政府將全面承擔轄內農村信用社的金融風險處置責任,但對農村信用社的金融監管職能卻由中國銀監會代表中央政府履行,省級政府缺乏直接動態了解轄內農村信用社金融風險的有效手段。省級政府為了及時掌握轄內農村信用社的金融風險狀況,以便有效處置農村信用社的金融風險,減輕所承擔的處置責任,在現行體制下,必須加強與中國銀監會省級銀監局的溝通,但協調難度大,因而獲取農村信用社金融風險信息的成本高、時效性差。因為具體履行農村信用社金融監管職能的是省級銀監局,它是中國銀監會的派出機構,直接對中國銀監會負責,僅有配合省級政府處置農村信用社金融風險的責任。同時,省級聯社是省級政府依法管理轄內農村信用社的平臺,獲取轄內農村信用社金融風險信息的工作,具體由省級聯社與省級銀監局溝通,而省級聯社是地方性金融機構,又是省級銀監局的監管對象,這些因素的共同作用,將無形中加大了省級聯社與省級銀監局的協調難度,獲取農村信用社金融風險信息的成本將會更高,時效性將會更差。即使省級銀監局積極配合,及時高效地向省級政府、省級聯社提供轄內農村信用社的金融風險信息,但如文前分析所指出的,省級銀監局因缺失監管動力,導致監管效率低下,提供的農村信用社金融風險信息的真實準確程度也是比較差的,省級政府、省級聯社以此金融風險信息處置金融風險,也可能錯失處置金融風險的最佳時機,或采取的處置措施不得當,而加大金融風險的處置成本。省級聯社作為省級政府管理轄內農村信用社的平臺,有責任、有義務幫助省級政府盡可能降低農村信用社金融風險的處置責任和成本。因此,省級聯社必然會主動加強對農村信用社金融風險的動態監測,而且也會得到省級政府的默許,從而在很大程度上催生了對轄內農村信用社的金融監管職能,只不過因為銀監會省級銀監局履行法定的金融監管職能,導致省級聯社對農村信用社的金融監管是以隱性方式進行的。因此,省級聯社成為除省級銀監局之外的,事實上對農村信用社進行金融監管的主體。這必然導致對農村信用社的重復監管,在加大農村信用社接受監管成本的同時,也造成了監管資源的浪費。上述分析說明,省級聯社在獲得對農村信用社行政管理職能的同時,也承擔了盡可能降低省級政府對農村信用社金融風險的處置責任,其直接催生了省級聯社的隱性金融監管職能,從而使省級聯社同時承擔著對農村信用社的行政管理職能、金融監管職能、行業管理職能,而后兩種職能又進一步強化了行政管理職能,使省級聯社對轄內農村信用社的行政管理色彩更加濃厚(陳雪飛,2006)。(四)省級聯營機構的職能定位不清。根據《環境保護法綜合以上分析,管理體制改革后,省級聯社實際上同時履行著對農村信用社的行政管理職能、金融監管職能、行業管理職能,成為農村信用社真正的管理主體。目前,農村信用社管理體制的這種現狀,從權責對稱的角度分析,有其合理性。按照有關文件的規定,農村信用社管理體制改革的目標,就是將農村信用社的管理交由省級政府負責。因此,省級政府在履行依法管理職能,全面承擔金融風險處置責任的同時,應該擁有與此責任相對應的權力。中央政府作為農村信用社管理主體時,曾經擁有的對農村信用社的權力、職能,省級政府成為農村信用社管理主體后,也應當全部擁有。只不過隨著社會主義市場經濟體制的建立,政府應按照政企分開的原則,對企業(包括農村信用社)實施依法管理而非行政管理。因此,作為省級政府管理轄內農村信用社平臺的省級聯社同時履行對農村信用社的行政管理職能、金融監管職能、行業管理職能,是符合權責對稱原則的,也有利于省級政府全面承擔對農村信用社的管理和金融風險處置責任。但改革所帶來的問題也是十分明顯的,正如文前分析,依法管理職能、金融監管職能、行業管理職能的履職方法、方式、途徑、目標存在重大差異,由省級聯社同時履行三種職能,將因缺乏履職主體間的制衡機制,難以實現不同職能的履職目標,易于導致履職目標的顧此失彼,造成履職效率低下。因此,省級聯社成為農村信用社真正的管理主體后,出現了管理體制向改革前的復歸,原有管理體制的弊端已經重新顯現出來,省級聯社履職中的行政管理色彩十分濃厚就是鮮明表現,其差異僅在于,管理體制改革前,農村信用社的管理主體是中央政府;而改革后的管理主體是省級聯社。三、有利于省級政府協調管理農村市場改革后,農村信用社將成為服務農民、農業和農村經濟發展的社區性地方金融機構。將農村信用社的管理交由省級政府負責,使管理主體貼近了農村信用社,有利于省級政府結合農村信用社的實際,統籌轄內各種資源,實現農村信用社和地方經濟共同發展的雙贏格局。農村信用社管理體制改革正是順應了這一改革發展趨勢。因此,進一步深化農村信用社管理體制改革,應在鞏固這一改革成果的基礎上,重點解決省級聯社成為農村信用社真正的管理主體所產生的管理體制復歸,原有弊端重現的問題,改革方向是將省級聯社承擔的三種職能逐一拆分,由不同的主體承擔,以形成制衡機制,保證同時實現不同的職能目標。(一)省級政府是否需轉變職能,成為農村市場市場監管的轉按照新型農村信用社管理體制的要求,省級政府全面承擔對農村信用社的依法管理和金融風險處置責任,中國銀監會承擔農村信用社的金融監管職能。這種制度安排,導致省級政府缺乏動態監測農村信用社金融風險的有效手段,不符合權責對稱的要求,同時存在文前已論述的諸多弊端。因此,應將目前中國銀監會(省級銀監局)承擔的對農村信用社的金融監管職能移交省級政府,具體可考慮,將目前省級銀監局中履行對農村信用社金融監管職能的部門和人員分離出來,成立省級金融監管機構,履行對轄內農村信用社的金融監管職能,直接歸省級政府領導;同時,中國銀監會中的農村信用社金融監管部門也要轉變職能,主要負責對新設立的省級金融監管機構提供業務咨詢與指導。上述農村信用社金融監管機構及其職能調整后,預計可以取得以下成效:一是省級政府獲得了全面的對農村信用社的管理權,真正體現了將農村信用社的管理交由省級政府負責的改革意圖。省級政府在獲得對農村信用社的依法管理職能和行業管理職能的基礎上,合理合法地獲得了對農村信用社的金融監管職能,理順了權責配置錯位問題,實現了責權對稱。二是有效防范省級政府的道德風險行為。當中央政府(中國銀監會)將對農村信用社的金融監管職能移交省級政府后,省級政府就獲得了對農村信用社全面的管理權。如果農村信用社發生金融風險,省級政府就無法再以省級銀監局未及時準確地向其通報農村信用社金融風險信息,延誤金融風險處置為理由,向中央政府轉嫁金融風險處置責任,逃避自己應承擔的金融風險處置責任。同時,這樣也更有利于促使省級政府加強對農村信用社的全面管理,促進農村信用社的改革發展。三是有利于解決重復監管問題。省級政府獲得對農村信用社金融監管職能后,省級聯社所承擔的對農村信用社的隱性監管職能也就失去了存在的必要性,將隨之消失。這既有利于降低農村信用社接受雙重監管所導致的高成本,也節約了監管資源。(二)將農村市場打造成責任主體,增強農村金融服務功能在社會主義市場經濟體制條件下,中央政府和省級政府均應按照政企分開的原則,依法對企業(包括農村信用社)實施管理,這種依法管理體現為通過建立合理高效的新機制,對企業(包括農村信用社)實施宏觀的、間接的管理,充分尊重企業(包括農村信用社)的經營自主權。因此,應將行政管理轉變為依法管理,包括省級政府對省級聯社的行政管理、省級聯社對農村信用社的行政管理。同時,考慮到依法管理職能和行業管理職能的履職方法、方式、途徑、目標存在重大差異,不宜由省級聯社同時承擔,省級政府應收回省級聯社對農村信用社的依法管理職能。從目前現狀看,收回的依法管理職能由省級金融服務辦公室承接較為合理。如此改革,可預計取得以下成效:一是有利于農村信用社成長為真正的現代金融企業。與依法管理相比,行政管理將農村信用社視為省級聯社的分支機構,無視農村信用社獨立的法人地位,不尊重農村信用社的經營自主權,導致農村信用社難以自主經營、自負盈虧,成長為真正的現代金融企業,其自身改革發展的動力也會不足。二是有利于保持農村信用社縣(市)法人地位的長期穩定,增強其農村金融服務功能。省級聯社履行對轄內農村信用社的行政管理,農村信用社獨立的法人地位實質上已不存在,成為省級聯社的分支機構,事實上已形成了全省(區、市)統一法人。將行政管理轉變為依法管理,有利于維護農村信用社的獨立法人地位,有利于保持農村信用社縣(市)法人地位的長期穩定。同時,與全省(區、市)統一法人體制相比,縣(市)農村信用社的規模小,決策鏈條短,能夠發揮其貼近“三農”的優勢,利用其網點分布廣大農村的比較優勢,更好地開展農村金融服務。三是提高履職效率。文前分析表明,由省級聯社同時履行依法管理職能和行業管理職能,將易于導致履職沖突,無論偏向其中的某一種職能,都將不利于實現另一種職能目標。由省級聯社和省級金融服務辦公室分別履行行業管理職能和依法管理職能,通過他們之間的溝通協調,有利于解決兩種職能的目標沖突,有利于滿足農村信用社對兩種履職行為的需求,促進農村信用社的改革發展。四是有利于避免省級聯社對農村信用社的行政管理。在實踐中,省級聯社對農村信用社實施行政管理的動機十分強烈。當省級聯社同時履行對農村信用社的依法管理職能和行業管理職能時,由于行政管理職能和依法管理職能的履職方法、途徑具有較大的相似性,省級聯社往往會借助其對農村信用社的信息優勢地位,以履行依法管理職能之名,對農村信用社實施行政管理,導致行政管理的諸多弊端。因此,將省級聯社承擔的依法管理職能移交省級金融服務辦公室承擔,就消除了省級聯社對農村信用社實施行政管理的權力基礎和理由。五是貼近于省級金融服務辦公室的職責。目前,省級政府普遍建立了金融服務辦公室,專職履行對轄內金融機構的依法管理職能、宏觀管理職能,將省級政府對農村信用社的依法管理職能由省級聯社移交省級金融服務辦公室,貼近于其職責范圍,順理成章,有利于提高對農村信用社的依法管理水平。(三)將省級中介組織制為農村商業銀行,及其他農村金融服務功能弱化改革后,省級聯社將逐漸回歸其本職職能—行業管理職能,指導、督促農村信用社完善內控制度和經營機制,滿足農村信用社改革發展的公共服務需求。通過向轄內農村信用社提