1政策評估政策執行政策決策政策議程政策規劃公共政策一般過程政策周期理論2第九章公共政策評估

本章要點●政策評估的概念、類型、意義和標準●政策評估的過程及步驟●政策評估的八種模式●政策評估的方法●政策評估面臨的困難以及推進政策評估事業的途徑3第1節政策評估概述

一、政策評估的概念

1.關于政策評估含義的四種觀點（1）政策評估主要是對政策方案的評估,屬于政策評估中預測評估的范疇；（2）政策評估是對政策全過程的評估，既包括對政策方案的評估，還強調對政策執行以及政策結果的評估；（3）政策評估是對政策的執行過程進行追蹤與控制，以修正方向；（4）政策評估的著眼點應是政策效果。

4一、政策評估的概念2.政策評估的定義

政策評估主體依據一定的標準和程序，運用特定方法，對政策的科學性、可行性以及實施后的效果、效益和效率進行分析、比較、綜合后所做出的一種價值判斷，以此作為決定政策繼續、調整或終結的依據。5政策評估是對政策執行后結果的系統分析。67二、政策評估的意義1．政策評估是檢驗政策效果、效益和效率的基本途徑2．政策評估是決定政策調整、繼續或終止的重要依據3．政策評估是有效配置資源的基礎4．政策評估是決策科學化、民主化的必由之路8政策評估的主體1．政策的制定者和執行者（責任）2．專業性、職業性的評估機構和人員（專業）3．大眾傳播媒介（公共利益）4．目標群體評價（自我利益）9

1．正式評估和非正式評估

⑴非正式評估：指對評估者、評估形式、評估內容沒有嚴格規定，對評估的最后結論也不作嚴格的要求，人們根據自己掌握的情況對政策做出評價。（專家點評、媒體分析、公民評判、領導檢查）

⑵正式評估：指事先制定完整的評估方案，并嚴格按規定的程序和內容執行，并由確定的評估者進行的評估。它在政策評估中占據主導地位，其結論是政府部門考察政策的主要依據。（政府評估和專業機構評估）三、政策評估的類型10三、政策評估的類型

2．內部評估和外部評估

⑴內部評估：由行政機構內部的評估者所完成的評估。它可分為由操作人員自己實施的評估和由專職評估人員實施的評估。（執行者和政府內專業評估機構）

⑵外部評估：由行政機構外的評估者所完成的評估。（立法機構、司法機構、大眾傳播、投資者、研究機構、社會團體、公民等）11121314

3．事前評估、執行評估和事后評估

⑴事前評估：在政策執行之前進行的一種帶有預測性質的評估。（預評估）

⑵執行評估：對在執行過程中的政策實施情況的評估,以確認政策是否得到嚴格地貫徹執行。（過程評估）⑶事后評估：政策執行完成后對政策效果的評估，旨在鑒定人們執行的政策對所確認問題達到的解決程度和影響程度。（結果評估）4.單一政策評估和復合政策評估三、政策評估的類型15四、政策評估的標準

政策評估是一種依據特定標準和程序的政策分析活動，實質上是一種價值判斷。要進行價值判斷，非有價值的尺度不可，那就是評估標準。評估標準是對公共政策進行分析評價時所遵循的客觀尺度和準則，其設定是否科學將會決定評估的科學性和有效性。因此，評估標準的確立是政策評估的邏輯起點和前提基礎。16

1、威廉·鄧恩的觀點

標準內容效果結果是否有價值?目標是否完成？效率為得到這個有價值結果付出了多大代價充足性這個有價值的結果的完成在多大程度上解決了問題?公平性成本和收益在不同集團間是否等量分配?回應性政策運行結果是否符合特定集團的需要、偏好或價值觀念?適宜性所需結果(目標)是否真正有價值或者值得去做?17(1)投入工作量。在政策執行過程中所投入的各項資源的質與量以及分配狀況。(2)績效。依據具體明確的目標，分析政策對客觀事物與政策環境所造成的實際影響，績效既包括政策推動的結果，又含有民眾心目中認定的滿意程度。(3)效率。即投入工作量與績效之間的一種比例關系。(4)充分性。即滿足人們需要、價值或機會的有效程度，它反映了績效的高低。2、林水波、張世賢的觀點18(5)公平性。即公共政策所投入的工作量以及產生的績效在社會不同群體間公平分配的程度。(6)適當性。即公共政策目標和所表現出的價值偏好，以及所依據的假設是否合適。(7)執行力。即探求影響公共政策失敗的原因，進而導致因果模型的構建。(8)社會發展總指標。即對社會狀態與發展的數量進行描述與分析。

2、林水波、張世賢的觀點19

3、政策評估的主要標準（1）生產力標準:有無或在多大程度上解放生產力，促進生產力的發展。（2）效益標準:以實現政策目標的程度作為衡量政策效果的尺度。（3）效率標準:即政策效益與政策投入之間的比率。（4）公正標準:指在政策執行后，導致與該政策有關的社會資源、利益及成本在社會不同群體間公平分配的程度。（5）政策回應度:指政策實施后對特定團體需求的滿足程度。20第2節政策評估的過程和模式

一、政策評估過程的三個階段

1．準備階段（1）確立評估對象：評估什么政策（2）制訂評估方案①闡述評估對象②明確評估的目的、意義和要求③確定評估標準④確定評估的內容、范圍、手段⑤評估的場所、時間、工作進度、經費（3）挑選培訓人員，建立評估機構，落實評估條件，撰寫評估方案21

2．實施階段（1）利用各種調查手段，全面收集政策制定、政策執行、政策影響和政策效益等方面的信息。常用方法：觀察法、查閱資料法、調查法、個案法、實驗法等。（2）綜合分析政策信息。（3）綜合運用適合的評估方法，對政策進行評估，得出評估結論。

223．總結階段撰寫評估報告，提交給有關領導與部門。⑴自我檢驗所得出的結果的可信度和有效度；⑵讓評估結論與政策設計者、決策者、執行者見面，以便發揮評估的診斷、監督、反饋、完善和開發功能。①對政策效果進行客觀陳述、對政策進行價值判斷、提出政策建議。②對評估過程、方法及評估中的一些主要問題加以說明，對評估工作的優缺點進行總結。23選擇評估對象

建立評估機構制定評估程序

收集必要資料分析已獲資料寫出評估報告

公共政策評估的步驟24二、政策評估報告的基本結構標題頁：題目，提交日期、報告為誰備（提交對象）、報告由誰起草（提交人）。評估摘要：政策評估的主要程序、簡單結論和分析得出的建議。目錄導言：①闡述所要評估的政策問題是什么。②說明評估該政策問題的價值或意義。③介紹為收集和分析資料所采用的技術方法和程序。評估正文評估結果：評估結果是對研究分析結果的介紹。結論和建議：在評估結果的基礎上，簡要概括評估中的主要發現，并提出相應的建議。附錄：詳細的圖表和統計分析、資料收集工具、分類編碼的工具與形式、實地調查程序、支持文件證明等。

25三、政策評估的八種模式

德國學者韋唐在《公共政策和項目評估》一書中提出關于政策評估模式的系統分類框架。他將評估模式分為三大類：效果模式——經濟模式——職業化模式。26

評估模式效果模式經濟模式職業化模式－同行評議目標達成模式附帶效果模式目標結果—無目標評估模式系統單元—綜合評估模式顧客的關心—顧客導向模式利益相關者的關心等利益相關者模式（北美）政策委員會（瑞典）效率模式成本－收益分析成本－效益分析生產率模式－生產率模式韋唐政策評估模式的分類27

1．目標達成模式內容：（1）目標達成評價：結果與政策（項目）目標是否一致；（2）影響評價：結果是不是由政策（項目）所造成。步驟：（１）明確政策（項目）目標及它們的真正含義，并將它們按重要程度加以排序，再把它們轉變成可以測量的客體；（２）測定這些預定目標實際上可在多大程度上實現；（３）弄清楚政策（項目）促使或阻礙目標實現的程度。28優點：（１）評估思路清晰明確（２）提供客觀的評估標準（３）具有簡單性和有效性

缺陷：（１）忽略了成本（２）在目標不清的情況下難以運用（３）不考慮意料之外的結果（４）忽視實施過程

29

2．附帶效果模式

關注非預期的、預料之外的政策效果。附帶效果是指項目目標范圍之外的影響，與主要效果——政策制定者有意識地想要得到的主要實質性影響——相區別。附帶效果模式的特征是以預定目標為評估基本的標準，但是又充分考慮到附帶效果的存在。

30

3．無目標模式

無目標模式關注所有結果—不管是計劃內還是計劃外的結果。評估者的主要任務是全面觀察政策實施，然后找出所有相關的結果，對結果的價值進行判斷。

314．綜合模式

該模式認為，評估不應只局限在已得到的結果上，而至少應包括執行，甚至還包括計劃。從系統論的觀點看，公共政策可分為“投入”、“轉換”和“產出”三個階段。綜合模式又在每個階段中區分了描述和判斷兩個范疇。描述的內容分為兩項：目標和現實情況；判斷則分成標準和判斷。整個干預過程被分成了12個單元。

32投入階段描述：①意圖（目標是什么樣的，希望得到什么樣的效果）②觀察（發生在這一階段的活動的相關數據；對現狀的描述）判斷：①標準（作為比較基礎而使用的價值準則）②判斷（比較意圖、觀察和標準的過程）轉換階段描述：①意圖（項目如它所計劃的那樣執行嗎）②觀察（實際的執行和項目交付）判斷：①標準（作為比較基礎而使用的價值準則）②判斷（比較意圖、觀察和標準的過程）產出階段描述：①意圖（項目所預期的結果）②觀察（項目結束后所收集的與實際結果相關的數據）判斷：①標準（作為比較基礎而使用的價值準則）②判斷（比較意圖、觀察和標準的過程）33

5．顧客導向模式

顧客導向模式將政策干預對象的目標、期望、關心甚至需要作為評估的組織原則和價值準則。顧客導向評估的核心是項目是否使顧客的關心、需要和期望得到滿足。應用顧客導向評估的關鍵是定位政策（項目）的顧客，得出顧客對項目的看法。

顧客定位確定樣本調查意見34

6．利益相關者模式

利益相關者是指所有對政策（項目）的目標和執行感興趣，并對其具有影響的團體和個人。應用利益相關者模式首先要找出卷入或對項目的出臺、執行和結果感興趣的主要團體和個人。35重要的利益相關者包括：（1）目標群體（2）直接受益者（3）直接管理者（4）資源提供者（5）外部咨詢顧問、供應商以及其他對計劃/項目提供支持的人或機構（6）在本計劃/項目環境中可能受到計劃/項目結果影響或對其感興趣的其他機構（私人實體機構、社會組織）

36重要的利益相關者包括（韋唐）（1）公民（2）決策者（3）不同政見者（4）主管官員（5）獨立中介機構（6）顧客（7）交叉部門（8）競爭者（9）大環境中的利益相關者（10）學者37

7．經濟模式（1）生產率模式：即產出與投入的比率。（2）效率模式：成本－收益分析和成本－效益分析。在成本－收益分析中，項目的投入與產出都用貨幣單位測量；而在成本－效益分析中，投入用貨幣單位而產出則根據真實效果計算。388．職業化模式

職業化模式指職業人員根據他自己的價值準則和執行的質量標準來評估其他人員的執行情況。主要是同行評議，著力于對評估對象作一個全面的質量判斷。職業化模式主要應用于公共生活中的一些目標較復雜、技術難度較大的領域。39第３節政策效果評估的方法

一、政策效果的概念政策效果是政策執行后對客體及環境所產生的成效和影響。廣義的政策效果包括政策產出與政策影響兩部分。政策產出：指政策行動對于目標團體所提供的服務、貨品或資源。如高速公路建設長度、福利支出。政策影響：指政策產出對目標團體或政策環境所產生的預期或非預期的改變，而此種改變通常是指目標團體或相關利害關系人的行為與態度的變化。如福利支出是否增強了個人安全感與滿意度？40二、政策效果評估的方法1．成本—效益分析法41（1）效益相等時，成本越小的方案越優。（2）成本相等時，效益越大的方案越優。（3）效益與成本均不限定時，效益與成本比率越大越好。

42（2）前后對比法政策執行前政策執行后時間A2政策效果＝A2－A1模型1A143（3）“投射—實施后”對比分析

政策執行前政策執行后時間模型2政策效果＝A2－A1PP1A1A2趨向線44（4）“控制對象—實驗對象”對比分析

時間政策執行前政策執行后政策效果＝A2－B2模型4A1B1A2B2控制對象實驗對象45[案例]高雄市社會發展評估

1979年7月高雄市制訂“高雄市社區發展實施辦法”，試圖以社區發展的工作方式，發揮各地居民自助精神，以配合高雄市的都市建設與工業建設，可是近年來高雄人口劇增，工業快速成長、社會急劇變遷、各種社會問題隨之產生。為此，高雄市政府研究發展考核委員會為考察該市推行社區發展的得失，并研究如何加強社區精神倫理建設，于1983年委托臺灣東海大學社會學系教授兼主任徐震對該市社會發展實施評估。

46[案例]高雄市社會發展評估1．評估研究目標。從既往社會發展工作中評定：社區建設各項目是否切合居民需要？其工作方法是否符合地區工作目的？現有社區發展之組織是否能發揮社區的自助功能？已有的精神倫理建設是否能發揮社區的教育功能？

2．研究范圍。根據上述目標，確定評估研究的范圍，其主要項目為：該市社區發展組織、社區發展規劃、機構配合、工作項目、工作方法、經費資源、工作人員、成果維護，其它社區居民反映等。

47[案例]高雄市社會發展評估3．研究結構。根據上述目標范圍，其研究指標可歸納如下：（1）對社區發展工作中三大建設的成效評估，其指標為，居民對各項工作及活動的滿意程度；居民認為各項工作及活動的貢獻程度；行政人員認為居民對社區各項工作的歡迎程度。（2）對社區發展工作運作過程之評估，其指標為：社區組織的功能是否發揮；機構是否協調；居民參與積極否；經費運用適當否；專業資源是否運用。（3）對其它影響社區發展因素及其成效的探究，其指標為：居民對社區內之公共問題嚴重程度之評估，如環境衛生問題，交通秩序問題，青少年犯罪問題，盜竊問題等；居民對社區內生活環境滿意程度之評估，如教育、醫療設施，水電、交通設施，治安休閑娛樂設施等。

48[案例]高雄市社會發展評估4．研究方法和步驟：問卷調查

5．研究結論：

對于以往社區發展各項建設的評估（1）對于三大建設的評估（2）對于分項工作的評估

49滿意程度分項相當滿意普通不甚滿意合計基礎工程建設68.422.39.3100.0生產福利建設62.121.816.1100.0精神倫理建設63.920.315.8100.0[案例]高雄市社會發展評估（1）對于三大建設的評估

指標之一：滿意程度50滿意程度分項相當滿意普通不甚滿意合計基礎工程建設73.517.78.8100.0生產福利建設69.115.015.9100.0精神倫理建設62.521.316.2100.0[案例]高雄市社會發展評估指標之二：貢獻程度51對改善社區生活最有貢獻之工作項目社區居民認為最有貢獻之工作及次序行政人員認為最貢獻之工作及次序基礎工程建設1改善巷道鋪設水泥柏油路面2.興建社區活動中心3.改善照明設備4.興建排水溝1.興建排水溝改善巷道鋪設水泥柏油路面3.興建社區活動中心4.改善照明設備生產福利建設1.成立社區生產建設基金2.辦理社區衛生保健班3.設立社區托兒所4.提供家庭副業5.推行家庭計劃6.辦理就業輔導1.設立社區托兒所2.辦理就業輔導3.家庭衛生指導與醫療服務4.改善家庭衛生5.舉辦技術訓練6.提供家庭副業精神倫理建設1.設置社區精神堡壘2.社區媽媽教室3.設置籃球場4.社區童子軍團5.社區志愿服務隊6.設置國樂社活動1.設置社區小型公園2.設置社區兒童樂園3.社區全民運動4.設置花壇美化環境5.設置籃球場6.早覺會活動（2）對于分項工作之評估

52第４節

政策評估面臨的困難

以及推進評估事業的途徑

一、政策評估所面臨的困難

1．政策目標的不確定性

（1）許多政策目標不可能量化；（2）多數政策都具有多重目標，有些目標之間還存在著矛盾；（3）在政策執行過程中，政策目標還可能發生變更而被修正；（4）有時決策者還有意用含糊的、不太確定的形式來表達政策目標，以此增加某種應變的能力。

53一、政策評估所面臨的困難2．政策效果的不確定性

由于政策活動涉及面廣、參與者多，政策執行后產生的影響往往涉及到社會生活的方方面面，既有預期的影響，也有非預期的影響；既有顯性的、一目了然的影響，也包括潛在的、不易感知的影響；既有短期的影響，也有長期的影響。

54一、政策評估所面臨的困難3．政策資源的混合和政策行為的重疊政策資源的混合指的是投入不同政策的資源彼此糾結在一起，分不清某項資源的支出究竟是屬于哪一個政策，政策的成本難以核定，而其“純效果”更是無從測定。政策行為的重疊指的是針對相同的或相似的政策問題和政策目標群體，不同的機構和部門都制定并執行各自的政策。各種不同的政策效果混雜在一起，很難將某項政策的實際效果從總體效果中區分出來。

55一、政策評估所面臨的困難4．政策行動與環境改變之間的因果關系不易確定

除了政策行動的影響外，實際社會情況的改變還會受到政策行動以外其他因素的影響，這就使得政策行動與環境改變之間的因果關系不易確定。

56一、政策評估所面臨的困難5．評估信息和評估經費缺乏在我國，政策信息工作還比較落后，許多政策機關不重視信息管理，信息收集系統尚未形成，政策評估所獲得的數據往往是殘缺不全、雜亂無章的。再加上一些抵制評估的工作人員拒絕提供關鍵性資料，這大大增加了政策評估的難度。此外評估工作及其價值尚未引起人們的足夠重視和認同，很難指望人們能從現行政策資源中拿出部分成本充作評估之用，政策評估常常處于經費短缺狀態。

57一、政策評估所面臨的困難6．有關機構和人員的抵制

所有政策評估最終都要涉及政策功績的評判，而政策是由人來制定并執行的，所以，政策評估實質上是對有關人員行為的一種價值判斷。在許多情況下，尤其在評估主體來自政府體制之外時，作為“組織”的政府經常會持有懷疑的態度，因為他們害怕評估會打破現有的秩序，或者帶來利益損害。這種懷疑和擔心常常使他們最終對評估持反對、抵制的態度。

58二、我國政策評估的現狀1．評估者缺乏對政策評估的科學認識和認真態度2．評估標準以價值判斷為主，評估方法以定性分析為主3．缺乏獨立的政策評估組織4．評估對象以政策輸出為主，忽視對政策影響的評估5．資料和評估經費的欠缺6．公眾未能廣泛參與政策評估59

1.提高對評估工作及其意義的認識

要推進政策評估工作的發展，必須進行思想建設。首先讓社會，尤其是政策部門充分認識到政策評估的意義。通過解決思想認識問題，使有關組織和人員重視評估工作，社會支持評估工作并給予配合，以推動評估工作的開展。