清代海關關稅征收權與海關稅務司的職責

一、外籍稅務司的職責為了確?！恫黄降葪l約》關于稅收特權的規定，資本主義國家全面負責中國海關的行政和稅收征管。然而，無論條約的規定還是實際工作，清朝的外國稅務機關制度建立后，無論稅收和海關的所有權都沒有受到限制。清政府和各國簽訂的不平等條約,關于關稅方面的規定,如洋商進出口貨物的關稅稅率、洋商貨物在流通領域中的優惠待遇以及走私偷漏等,都只限于征收權方面的規定。在1858年簽訂的《天津條約》附約《通商章程善后條約》中,清政府雖然承諾“邀請”英美法人幫辦稅務,也只限于“通商各口收稅如何嚴防偷漏”以及一些港務設施管理問題。1854年,英美法三國駐上海領事強迫上海道吳健彰設立由三國領事提名的稅務監督組成的江海關稅務管理委員會,接管上海海關行政管理權,這是對中國海關主權赤裸裸的剝奪,但其職責也只是“特別著重關于船舶和關稅方面適當遵行《海關章程》和條約的規定的監督”,“并賦予充分權力以及所有必要的手段,使他們能檢查船舶報告、貨運艙口單、裝卸準單、關稅完結和結關準單,以發現任何方面發生的一切錯誤、違規和偷漏行為”,并沒有涉及稅款保管權問題。1861年恭親王奕訴在札派英人李泰國擔任首任總稅務司的札諭中,關于總稅務司職責方面的規定,是“幫同各口監督委員,按照條約認真辦理,不得任外國商人代華商銷貨,亦不準任華商之貨暗附外國船只,影射漏偷,并務將進口入口各貨分晰清楚,勿得牽混?！?在同一年札派費子洛和赫德署理總稅務司的札諭中則明確指出,他們是“會同幫辦各通商口岸關稅征收與對外通商一切事務?！庇纱丝梢?不論是條約、札諭或其他文件,外籍稅務司在海關的權力,都只局限于關稅征收權方面,從未涉及稅款的保管權。他們經征的稅款,一律由清政府指定的銀號收納;稅款的保管和支付,完全由清政府指派的海關道或海關監督負責,外籍稅務司或其他外國勢力都無權干預。所以終清一代,中國雖然喪失了海關關稅的征收權,但仍保存著稅款的保管權。當時外國資本主義對華的經濟侵略,主要在于開拓和壟斷中國市場,因此,它們的主要要求是取得進出口貨物的最低稅率和貨物流通上的優惠待遇,而外籍稅務司管轄下的海關,也在于最大限度地保障和發展這些方面的權益。1860年《北京條約》,特別是1895年《馬關條約》和1901年《辛丑和約》簽訂之后,中國海關雖然一步步地淪為債權國家的代理機關,但也只是極力擴大關稅征收權力,羅掘關稅稅源,以備按期償付以關稅為抵押的債、賠款項而已,而對稅款保管權則從沒有提出過任何要求。1844年《中英五口通商章程》就已規定:“海關應擇殷實鋪戶,設立銀號數處,以便英商納稅”(第八款)。據此規定,洋商應納稅款都要到清政府指定的商人艮號完納,1852年上海開始設立官艮號,這是官設收稅機關的開始。從此,上海洋商都到官艮號繳納應完的稅款?？偠悇账竞盏聻榱巳〉们逭男湃?曾經制定了一套比較嚴密的納稅辦法,以完善稅收制度。這套辦法規定洋商卸貨、驗估貨稅之后,由海關發給“驗單”,洋商持單向艮號納稅,艮號掣發和驗單稅額相符的“號收”(收據),號收轉送海關,海關據以編制實收稅款季度報表,分送海關監督、總稅務司和海關領導機關——總理衙門以及戶部查核。由此可見,“總稅務司署所屬機關估稅,[海關]監督收款,總稅務司署呈報,但是沒有一個中國口岸有總稅務司署的任何機構掌握稅款的任何部分?！倍悇账疚籂柼卦谡撌隹偠悇账镜臋嗔r也說:“總稅務司對于稅款從無直接管理之職責。”1895年《馬關條約》簽訂之后,清政府為了償付日本二萬三千萬兩的龐大賠款和贖遼款項,不得不向俄法、英德分期舉借外債;1901年根據《辛丑和約》的規定,賠償八國的庚子賠款竟達四億五千萬關平兩。這些巨額的洋債和賠款,都是以海關洋、常兩稅作抵,由清政府按年度分配各省一個固定比例的款項給以償付的。此項款項中做協款。協款一律匯交上海江海關道,分存上海各官艮號和錢莊,然后按期撥交各債、賠國家指定的外國艮行。所以清政府償付外國債、賠款項,也一律不經總稅務司之手?！坝嬜郧逑特S四年(西曆一八五四年)創辦海關,迄辛亥革命時止,數十年間,所有稅款征收、存放、匯解等事,俱由海關道或海關監督主之?！薄八卸悇账揪邎蠼浾髦惪?皆由各關監督對政府負責保管,并遵照命令,加以支配?！崩^任赫德為總稅務司的安格聯也說:“中國對外債務的償付集中在上海的海關道手里?！彼€認為:從來“沒有一個債權人有抱怨應付款項不準時支付的情形。不必說,外國收款艮行方面是滿意于當時情況的,并且也沒有就政府對于擔保稅款的支付提出過任何問題。”可見江海關道對于債賠款項的支付是無可指摘的。這種辦法,作為一個制度來說,“固屬未盡完善,但行之多年,尚無甚窒礙;且與國人設一官以察另一官之觀念,尤相合。蓋以稅司之報告,核監督之帳目,有如石驗金之妙。兩相對照,無可假借也。”二、安格聯從其所處的現實背景來看,把維縱觀中國海關關稅主權喪失的歷史,關鍵的有兩個階段:1853年太平軍攻占南京之后,上海小刀會起義軍占領上海城,英美法三國領事于1854年7月迫使上海道吳健彰交出江海關行政管理權,接管關稅征收權。這是中國喪失海關行政管理權和關稅征收權的開始。1911年,辛亥革命爆發,總稅務司憑借統轄各口海關稅務司、統一全國海關行政的龐大權力,利用各省紛紛起義和清朝統治瓦解的混亂局面,奪取中國海關稅款的保管權,這就完成了對中國關稅從征收權到保管權的全面控制,從而為帝國主義壟斷中國財政打下了基礎。主持剝奪關稅保管權的是武昌起義前九天(10月1日)剛被正式札派為總稅務司的英國人安格聯,而支持安格聯此項行動的是駐在北京以英國公使朱爾典為領袖公使的公使團。總稅務司剝奪海關稅款保管權,是以確保如期償付指抵洋債、賠款的關稅,以免列強干涉為理由的。《馬關條約》簽訂后的俄法借款、英德兩次借款,都是以海關洋稅為抵押的,借款合同都有優先償付的規定。庚子賠款的抵押除洋稅外,還加上通商口岸五十里內常關征收的常稅。所以安格聯說:“總稅務司必須負責審核各口稅收并將帳目轉報中國政府,與此相關聯的是經理債款和賠款事宜,以備中國一切以海關稅收為擔保的對外債務的支付,以及一切以常關稅收和未抵押的海關稅收余款為擔保的庚子賠款的支付?！憋@然,總稅務司已成為帝國主義債權國在中國的總代理人了。從總稅務司剝奪海關稅款的情況看來,其目的大約是:一、為保全債權國,特別是英國的債權利益;二、借此機會奪取稅款的保管權,以為壟斷中國財政的階梯;三、抵制革命勢力的發展,維護清朝的垂死統治。安格聯是以中國海關總負責人的地位主持剝奪中國海關稅款保管權的主要人物,這已是公開的事實;但是海關出版的《關稅紀實》一書,一直在為總稅務司開脫剝奪的責任。該書敘述“總稅務司保管稅款之由來”時說:“凡獨立諸省之各關稅務司,因局勢迅速發展,總署[總稅務司署]道遠,指示難周,均須各籌妥善辦法,分別應付,故均當機立斷,代行監督職務,如屬可能,且將稅款移存外國艮行,以期穩妥。”(頁6)安格聯以同樣的口氣報告朱爾典,朱爾典也照樣地向英國外交部匯報。但是海關保留下來的檔案資料,充分說明了這種說法的虛偽性。1911年武昌起義爆發以后,短短的一個月間,湖北、湖南、陜西、江西、山西、云南、浙江、江蘇、貴州、安徽、廣西、福建、廣東等十三個省份和最大城市上海以及其他省份的許多州縣,都紛紛宣布起義。安格聯看到革命洪流滾滾向前,清朝統治面臨總崩潰境地,便于10月23日向清政府稅務處幫辦大臣胡維德提出:“采取某種方針確保關稅不致為革命黨用作軍費,并留供償還外債,現在已經是時候了?！敝鞝柕湟苍谕惶煜蛴饨淮蟪紣鄣氯A·格雷報告說:“一旦某些通商口岸脫離清政府而落到革命黨的手中,所收稅款就聽任革命黨支配,稅款就有被革命政府移作軍用,或應付其他迫切需要的嚴重危險?！?11月23日呈)安格聯和朱爾典的同一腔調,顯示他們在奪取起義口岸海岸稅款保管權、阻止革命政府利用稅款發展革命勢力的態度是一致的。但是安格聯卻裝聾作啞地告訴胡維德說:關于稅款的保管問題,“我相信各關稅務司自己一定會盡力去做,……他們由于處境困難也不可能向我請示。”這就是說,在當時的形勢下,他對起義口岸各關稅務司“主動”處理稅款問題,不能負責。實際情況并不是這樣。最早要求留用稅款的是湖南軍政府,這是10月26日發生的事。當安格聯接到長沙關稅務司偉克非的報告時,馬上找朱爾典商談應付辦法。朱爾典當即“電令長沙英國領事同稅務司合作,幫助稅務司設法商定將稅款以總稅務司或領事團名義暫行保管。”(11月23日,朱爾典上格雷呈)安格聯也電示偉克非:“向有關方面說明,海關稅收已指抵外債,為了避免與列強發生糾紛,最好暫時將稅款交由總稅務司或領事團保管?！?10月26日函)由此可見,稅款由總稅務司或領事團保管的主意,是總稅務司和英國公使共同策劃的。之后,安格聯向朱爾典直截了當地提出要求“我需要時間來把中國的關稅置于我的也就是外國的控制之下,而且在沒有成功之前,千萬不要做什么事來限制我的行動”(11月9日)。安格聯取得朱爾典的諒解之后,便放手大干特干了。他于11月3日,向全國注目的上海江海關稅務司墨賢理發出指示:“我希望近來的事件以及皇室的讓步可以阻止革命發展,阻止更多的地方加入革命。如果任何鄰近上海的口岸加入革命,有關的稅務司在緊急的時候向你征求意見時,我們的方針是這樣的:關稅是外債的擔保品,因此,稅務司應當向有關方面說明,為了避免外國干涉,關稅必須以總稅務司或領事團名義暫時存儲”;但他附加了一點,“如果有外國艮行可以存入稅款,最好用總稅務司的名義?！彼€說:“我正設法在長沙、宜昌、九江等口岸作這樣的安排?！?11月3日)一周后,墨賢理報告說:“我把每天所收的稅款,如數存入匯豐艮行您的稅款帳內。五天存入的稅款已經超過九萬八千兩?！薄疤K州、杭州、漢口、九江等海關的大部分稅款由我們代收?！薄斑€將您關于稅款撥入總稅務司帳內的指示轉知有關各海關?！?11月10日)。11月20日,安格聯竟以第1858號通札,通飭全國各海關稅務司,“最近的事件使在設有外國艮行的一些口岸,以本總稅務司的名義開設稅款和船鈔帳戶是合適的?！蓖ㄔ甘驹趨R豐艮行開設以下三種帳戶,即總稅務司洋稅帳、常稅帳和船鈔帳。“在沒有設立外國艮行的口岸,而已有當地政府負責管理事務的地方,稅務司受命獲取稅款并解交上海或廣州的匯豐艮行?！彩菦]有設立外國艮行的口岸,解交下列的匯豐艮行:湖南各口(長沙和岳州)、漢口以上沿江各口(重慶、宜昌和沙市)匯解漢口;下游各口(九江、蕪湖、南京、鎮江)連同蘇州、杭州、寧波和溫州匯往上海;三都沃口岸匯往福州,其他南方各口都匯往廣州?！边@個通札是對海關稅款保管權明目張膽的剝奪。從此以后,凡是革命軍占領口岸的海關稅款,一律被總稅務司接管過去了。海關的這種行為引起了革命政府的不滿,并在不同程度上進行了斗爭。10月23日,湖南都督函致長沙關稅務司偉克非,聲明湖南已經宣布獨立,并已接管海關和郵政局,要求職員們照常工作,改換旗幟徽章,并服從他們的命令。偉克非拒絕接受命令,并以罷關為威脅。他說:“我是清政府的官吏”“總稅務司命令我留下,我就留下,如果命令我走,我就走?！彼蟆皶簽榫彄Q關旗徽章,如欲即換,則稅務司等論理不能到關。”(偉克非致安格聯第99號函及附件2)、安格聯接到偉克非的報告,當于24日和26日復電,“鼓勵他們(關員)堅守崗位”,并指示把海關稅款暫交總稅務司或領事團保管。軍政府則“建議稅款存在大漢艮行,軍政府和稅務司都不得動用?！钡珎タ朔前凑瞻哺衤摰碾娛?堅決反對。軍政府表示,“尊意欲將一切稅款用總稅務司名義存貯匯豐艮行,未免成為片面之契約,斷難承諾,”并提出“一最良辦法,即以湖南關稅名義存貯匯豐艮行,但動用之時,必經軍政府允許,否則,無論任何人不得擅行支取。”偉克非以駐長沙英國領事“尚未奉欽使命令認此軍政府”為理由,堅持稅款暫用總稅務司名字存貯匯豐艮行,“一俟大局安定,再行商訂一切”,仍以撤退海關人員為要脅(11月6日偉克非致安格聯函及附件)。安格聯要求偉克非堅持斗爭,并說:“我在到處都想辦法使海關成為一個中立的機構,在總稅務司管轄之下,照過去一樣征收關稅,歸入總稅務司帳內,代借券持有人保管?！?11月12日)此外,宜昌、漢口、汕頭、蒙自、思茅、福州等起義口岸都發生了類似的斗爭,但在安格聯統一指揮下,各口稅款最后都被剝奪得一干二凈。總稅務司一面剝奪了起義口岸各關稅款的保管權,另一面對于殘留在清朝統治中少數海關的稅款,也毫不留情地加以剝奪。這樣的海關大多在北方,特別是在東北。其中津海關是清朝統轄下唯一重要的海關,所以成為安格聯主要的剝奪對象。他于10月29日便指示該關稅務司歐森說:“無論如何,為了解決財政上可怕的混亂,外國不久總是要干涉的。如果可能的話,應當取得[海關]監督的同意,把關稅存入匯豐艮行。”(10月29日)。但是津海關道卻說:“只有天津每月分擔償付外債賠款的六萬兩可從稅款賬內撥付,其余稅款都應當歸省庫,用以發放軍餉?！绻话l餉,很可能鬧亂子?！睔W森要脅說:“凡是革命黨控制的口岸,他們都同意將稅款專作償還外債賠款之用,以便維持國家信用,防止外國干涉。如果還在清政府控制下的口岸不照樣辦,革命黨可能廢止這種辦法。如果他們這樣做,并動用其控制下的各口岸的稅款(約為全國稅款總數的百分之九十),那么,他們所得的款項將大大有利于他們的事業,對于清政府的事業則將造成更大的危害。”海關道卻堅持“沒有獨立的口岸仍應照舊辦理。”(11月28日歐森致安格聯函)這樣,稅務司剝奪津海關稅款保管權的活動,一時沒有能夠得逞。天津以外,還有哈爾濱、琿春、安東、牛莊、膠州和大連等海關。據安格聯說:“我以為中國政府過去認為這幾處的稅款不在擔保范圍之內,這樣說大致是不錯的?！?11月23日安格聯致朱爾典函)。既然如此,總稅務司就沒有能夠以償還外債的理由奪取它們的稅款了。但是武昌起義爆發后,由于革命形勢的沖擊,以致11月20日到期的英德洋款本利約八萬鎊,未能如期償付,這是暫時的現象;但朱爾典卻以此為借口,照會清政府外務部,聲明此款是以中國關稅擔保的,“堅決要求采取步驟將全部關稅歸總稅務司管理,不但已經脫離[清]政府的口岸海關,就是尚歸政府管轄各海關也要這樣辦”(11月3日安格聯上格雷呈)。早在10月23日安格聯就向胡維德提出確保關稅償還債款的要求,現在起義口岸的軍政府紛紛要求保管、動用海關稅款,與此同時,公使團也已就奪取海關稅款保管權的問題,作出了決定。于是,安格聯加緊慫恿胡維德把尚歸清政府管轄的海關稅款,“毫無保留地交給我保管?！?11月20日安格聯致朱爾典函)。清政府面臨著來自革命方面的致命打擊,當然不甘心讓稅款落進革命軍手中;同時又承受著來自英國公使的壓力,無法招架。于是清政府于11月27日照會朱爾典:“各關關稅已全部由總稅務司管理,以備撥付外債賠款,”并指示總稅務司擬具處理辦法。安格聯所擬四款辦法的主要內容是:“凡口岸收稅事宜,未經總稅務司接管者,……即照經亂各關一體由稅務司管理”。其中有哈爾濱、琿春、山海、安東、大東溝、大連、膠海、九龍、拱北等關,即將前存并續收稅款,除膠海關部份提交德國租界外,全部解交上海匯豐艮行,存于總稅務司賬內。這些款項由各國駐北京公使選派外國艮行委員會商定優先償還的洋債,安排暫不歸本,只付息艮。清政府立即批準這個辦法,并于12月2日由外務部送朱爾典轉交各國公使,并要求“決定見復”。(11月27日、12月2日外務部照會)12月6日,稅務處根據度支部的決定,以處字2373號札文札行總稅務司:“……全國各關稅項,由總稅務司統轄,以待撥付賠款洋債之用,系屬暫時權宜之計,應行照辦……”正是根據這個札文,清政府把自己管轄下各海關的稅款,全部交給總稅務司保管,連全國海關稅款歸總稅務司保管也在承認之列了。這個賣身契約雖說“系屬暫時權宜之計”,但是身處于“四面楚歌”中的清朝統治階級,自己的生存已屬難保,哪里談得上結束這種“暫時權宜”的局面?所以這個說法,只是為其出賣關稅主權以圖茍延殘喘遮羞而已。安格聯接得這個札文非常得意,他在發給各關稅務司的通札中說:“政府批準這種在稅務中違反先例的事情,使得現在有可能在全中國按照近乎一致的方式進行[稅款的保管]了?！边@就是總稅務司剝奪全國海關稅款保管權的真相。總稅務司所以能夠實現這樣的剝奪,主要是憑借帝國主義半個世紀以來長期經營的半殖民地海關制度。在這個制度下,海關行政管理權是操在外籍稅務司手中,并以總稅務司為首腦,各口海關稅務司只聽命于總稅務司,而不接受來自清政府的命令。因此,只要總稅務司一聲令下,各關稅務司便積極響應,并有充分權力給以執行。因為這個制度是代表帝國主義的利益,所以在華各帝國主義的使領館,都極力支持。正是有了這個制度的撐腰,所以當各關稅務司和革命政府爭奪稅款保管權的時候,都一致借口海關的獨立性、中立性和完整性,拒絕接受軍政府的命令。這里不妨舉個例子。當福建都督孫道仁要求接管閩海關行政的時候,稅務司單爾答復說:“海關是實行文官制度的機構,它是中立的,……不能與現在規章、辦法或條約條款相抵觸。”“其次,海關這個機構是所有各通商口岸海關組成的一個不可分割的整體,以總稅務司為首腦。因此福建各口岸海關就不能任意脫離其他口岸海關而改屬于福建臨時政府?！?11月28日致安格聯函)由此可見,要是沒有這一套特殊的海關制度,沒有各關外籍稅務司的賣力,總稅務司要在一兩個月內把全國海關稅款的保管權剝奪凈盡,那是不堪想象的。所以安格聯對各關稅務司在剝奪各關稅款過程中那種“準備有素,臨事措置適宜,并在某一些地方處于危險和不安的情形下,應付并克服了不平常的困難”,表示了無限的“感佩之忱”。帝國主義剝奪中國稅款保管權的執行者是在總稅務司統一指揮下的各關稅務司;而支持這種剝奪活動的則是以英國公使為首的公使團。公使團對獨立口岸各關稅務司剝奪稅款保管權的支持,主要是依靠駐各口領事對新生的軍政府的脅迫和砲艦政策。當湖南軍政府和長沙關爭奪海關行政管理權和稅款保管權時,朱爾典就應安格聯的請求,電令駐長沙的英國領事佳爾斯和長沙關稅務司偉克非合作,幫助稅務司設法以總稅務司或領事團名義把稅款暫行保管起來。差不多與此同時,漢口也發生了同樣的問題。朱爾典認為:“就漢口來說,稅務司進行交涉,無疑得到當時停泊江面的大批外國軍艦的支持。在長沙的一艘德國小砲艦,也發生了道義上的作用。沒有在中國內地住過的人是不容易理解這種作用的。后來終于商定將所征稅款以總稅務司名義存入匯豐艮行?！?11月23日朱爾典上格雷呈)宜昌的軍政府最早要求宜昌關把稅款交給商會,“以備接濟司令部餉糈。”在進行交涉時,英國領事和一艘英國砲艦到達宜昌,(10月28日宜昌關稅務司葛禮致安格聯函)和稅務司的斗爭互相呼應。廣州粵海關接管稅款,稅務司梅樂和和軍政府直接達成了協議,看來似乎沒有經過什么斗爭;但是安格聯還是提醒梅樂和說;“永遠不要忘記,他們[領事]是在暗地里支持你的,任何對于海關的無理干涉,列強也決不會容忍。隨時和[英國領事]杰彌遜保持接觸?！?11月17日)他還指示重慶關稅務司斯泰老,“盡最大努力取得全部海關稅款?！薄白鳛樽詈笠恢?你可以要求領事協助?！?安格聯對斯泰老第25號函的批語)云南都督蔡鍔堅決要求接管蒙自關稅款,稅務司譚安在無可奈何的情況下,只得求助于駐云南的英法領事。譚安就這件事報告安格聯說:“我覺得已經沒有辦法使他們改變看法,因此決定請求英國領事巴特勒和法國領事韋爾登協助。他們馬上答應了。第二天我們三人在約好的時間,到達軍政府。巴特勒首先發言。他很直率地說,“蒙自關稅務司必須遵總稅務司的指示收取稅款?！辈体妶圆淮饝?。“在韋爾登的協助下,我說我們一定要等候北京的指示,不能照辦。兩位領事在上次會談時已經聲明要向英、法兩國駐北京公使報告這件事”。(11月27日)江門關稅務司烈梯也向革命軍要脅說:“如果海關財產遭受任何侵犯或者關員遭受任何干擾,我立刻就走,由他同各國領事和炮艦去解決”!各起義口岸的海關稅款就這樣地被總稅務司一個一個接管了。清政府管轄下的海關稅款,也在英國公使脅迫下交了出來。1912年1月初,當公使團已就接管中國海關稅款作出了八條辦法的決定時,安格聯高興地函告江海關墨賢理說:“聽說列強終于都同意由艮行委員會處理債款問題,并接受了我的建議。……為了做好準備,我已經開始將稅款向上海調撥。到這個月底,我的洋稅賬內差不多將有四百萬兩了。我遠在北京,不便處理償付債款問題,……”(1912年1月5日)于是,決定授權江海關稅務司處理。這樣,江海關稅務司取代了海關道,負起支付債款的任務了。現在有必要進一步談談帝國主義公使團關于接管中國海關稅款保管權所作的決定。我們知道,和中國債賠有關的帝國主義國家很多,它們之間,鉤心斗角,斤斤計較;如果沒有取得協議,稅款的管理問題,就無法解決。它們經過了兩個多月的醞釀,終于1912年1月間達成了保管中國稅款、償還各國債賠的八條辦法。這八條辦法是怎樣產生的?如前所述,早于1911年10月下旬,安格聯就和朱爾典商定把各關稅款從海關監督掌握中剝奪過來,交由總稅務司或領事團保管,并于11月3日,電令江海關稅務司墨賢理轉知各口海關遵照辦理。墨賢理據此指示,裝模作樣地向上海領事團提出建議,將江海關稅款存入匯豐艮行總稅務司帳內,以便撥付海關經費并償還外債。領事團把這個建議于11月6日打電報給公使團領袖公使朱爾典。各國公使對于接管中國海關稅款保管權一事,當然一致同意;但把稅款存入英國匯豐艮行,意見就不一致了。開頭朱爾典同意用原有的庚子賠款艮行委員會取代匯豐艮行保管稅款,使簽訂《辛丑和約》各國都得均沾保管稅款的利益。但當他和安格聯商談時,安格聯認為借款合同明確指定,關稅系按優先次序擔保償還庚子賠款以前英德法俄四國的債務的,其次才輪到償還各國的庚子賠款,因此,應當另行組織特別委員會,確保償付庚子賠款以前的四國債務,如有余款,再交給庚子賠款艮行委員會。安格聯于11月10日在給朱爾典的信中曾說:“不必恢復過去的庚子賠款艮行委員會來辦這件事,以免機構龐大,不易管理,并防止引起與庚子以前所借外債無關的問題?！边@些話顯然是為了確保債款份額最大的英國的優先利益,避免關系不大的國家借賠款問題介入海關行政,借以保障總稅務司在海關的壟斷地位。朱爾典當于13日召開公使團會議,當場宣讀安格聯關于這個問題的節略。當時在中國關系最大、勢力最強的是英德俄法四國,在它們的把持下,會議終于決定向和關稅擔保債務有關的上海各國艮行總董征詢意見,組織特別委員會,并把組織方案提交公使團。11月23日,上海各外國艮行總董在麥加利艮行開會,會議通過六條決議,報經公使團修改補充,共為八條。八條雖然決定仍以庚子以前以關稅作抵各洋債艮行和庚子賠款各國艮行的總董組成,但卻著重指出:“關系尤重之各銀行,即匯豐、德華、道勝三家,應作為存管海關稅款之處”(第二款),這就使和中國債務最有關系的四個帝國主義國家,在稅款保管問題上,取得了一致的意見。八條規定:“應請總稅務司籌備由各收稅處所(按指各口海關),將凈存稅項,每星期匯交上海一次之辦法”(第四款),并請總稅務司將凈存稅款,“于每星期均分,收存匯豐、德華、道勝三艮行,以作歸還該項洋債及賠款之用。上海應由此項存款內,按照各洋債先后次序,準其屆期提撥付還”。(第五款)清政府把八條一字不改地全部接受下來,并稱為“外務部與公使團協定之關稅歸還債賠辦法八條?！备鞴拱堰@個辦法分別呈報本國政府。1912年1月3日,各有關國家政府復文到齊,公使團再度開會,并對總稅務司所提四項辦法付諸討論。關于辦法第一、二項將全國關稅交給總稅務司管轄一事,早經清政府批準;第三項關于選派各國艮行委員會一事,亦經各國認可。但對第四項關于外債“先付利息,暫緩還本”一節,各公使均借口借款合同已作了規定,未便擅改,不能采用。公使團所提八條辦法亦經一致通過。至此,帝國主義通過總稅務司強行接管中國海關稅款保管權的工作全部告成了。根據八條辦法的規定,總稅務司的權力已從半個多世紀以來局限于關稅征收,一躍而擔承保管稅款的任務了?？偠悇账疽幎?各口稅務司征收的稅款,除額定海關行政經費及其特準就地指撥各款得隨時開支外,其凈存款項,一概匯交上海匯豐銀行總稅務司洋稅、常稅兩帳內存儲。匯款期間,大關大約是每星期一次,小關是每月一次或兩次。總稅務司復在外債關系尤重的匯豐、德華、道勝三艮行,立有總稅務司債務帳。又因《辛丑和約》規定把通商口岸的常稅抵押給庚子賠款,所以在經收各國賠款的各外國艮行,也立有總稅務司賠款帳。匯豐艮行每月分四次,將總稅務司洋稅帳內的存款,按三份均分,攤存于經理債務的三艮行的債務帳內;總稅務司常稅帳內的存款,則按1912年各國駐滬艮行委員會與江海關商定的成數(和1902年各國協定攤分賠款成數無甚差異),分配于經收各國賠款的各外國艮行賠款帳內。所有到期應付的各項債款和賠款,概委江海關稅務司依照成案或特別訓令,由艮行的債務帳內和賠款帳內,分別提款撥付。從這一系列的稅款保管辦法看來,總稅務司實居于主要地位。因為一、所有各關稅款在匯交上海匯豐艮行之前,都由總稅務司在各口的代表——稅務司保管;二、各關稅款都匯解上海,分存于各外國銀行、特別是匯豐銀行總稅務司的洋稅帳、常稅帳、債務帳和賠款帳內;三、債賠款項的支付根據江海關依總稅務司的訓令辦理。由此可見,稅款現款雖然存儲于各外國艮行;但其保管權和支付權則操諸總稅務司手中。三、中國總稅務司的意見隨著海關稅款保管權落進總稅務司掌握之中,稅款的支配動用權也喪失了。南京軍政府曾要求金陵關稅務司把巡警月餉、郵電厘金、每月由稅款中提撥的衙門經費(約一千六百兩)、大勝關和其他常關稅款,按每月支付。這些款項是清朝循例的撥款,但該關稅務司盧力飛卻拒絕撥付。他說:“非有總稅務司的明確指示,不能照辦”,安格聯也批示說:“除非經我特別批準,不得從稅款中撥付任何款項。……未經列強同意,從稅款中撥付衙門經費也是不合法的?！?12月29日盧力飛函和安格聯的批示)并說:“從稅款內扣款,只能由我,或經我批準,由稅務司辦理?！?12月6日安格聯對烈梯第83號函的批示)寧波關在清朝統治時,應付給地方三成船鈔,六成罰款,但安格聯卻批示說:“這些款項暫由總稅務司保管,以待最后決定處理辦法?！?12月2日柯必達第97號函)東北海關如哈爾濱、琿春、安東和牛莊,據安格聯向朱爾典的說明,所征稅款本來是由海關監督管理,“他們處理稅款時不必問稅務司或總稅務司。天津海關的稅款,雖然用總稅務司的名義存儲,……但自己對稅款并不擔負責任,而且清政府要他匯解,他只能照辦。青島和大連兩海關的稅款本來一直是用稅務司名義存儲艮行,但是總稅務司必須奉外務部命令并向稅務司下達時,稅務司才能動撥稅款。”(1911年11月23日朱爾典上格雷呈)這些稅款本來是清政府留充行政經費的,現在一律被接管,中國政府不能動用。其經中國政府特準提撥的經費,如哈爾濱、營口、安東、北平和北洋防疫處河海防疫的經費,海河改善河道、順直水利委員會、永定河修防、疏浚遼河、修浚閩江、廣東治河、河海測量、煙臺海壩工程以及屬于臨時性質的什項特提等有關公共福利的經費,也得申請公使團批準,否則不得動撥。這樣,公使團儼然成為中國關稅的主人了。但是公使團對于龐大復雜的債賠保管、償付、動撥和特提經費內容等等,茫然無知,一切都得征詢總稅務司的意見。這樣,總稅務司就得從中操縱?？偠悇账炯仁歉鞯蹏髁x國家在中國利益的代理人,他的意見當然也為公使團所重視。所以公使團在批準動撥稅款時,總稅務司的意見,顯然占居主要地位。正因如此,后來廣東革命政府通飭總稅務司攤分關余時,責成總稅務司要對攤分事宜負責,“如攤分不成,則該[軍]政府不問公使團是否同意,將執總稅務司以負此項失敗責任?！卑哺衤撛诟锩畨毫χ?通過了“斡旋”,果然使革命政府分得了13.7%的關余。總稅務司地位的重要性,由此可見一斑。如前所述,帝國主義剝奪海關稅款保管權的最大理由,是用以撥付以關稅為抵押的外債和賠款。但是從1917年起,因為稅款征收激增,所以除了償還當年應付的兩款份額以外,尚有剩余,這就構成了所謂關余。如果說帝國主義保管海關稅款是用以償付債賠兩款,那