公共風險、政府支出與收入差距

改革開放以來，我國經濟快速發展，財政收入不斷增加，農業生產迅速增加，但農村公共產品尤其是基礎教育、醫療、醫療和市政基礎設施不足。因此，農業和農村經濟發展的深層次和根本問題尚未得到根本解決。農業依賴氣候的情況沒有根本改變。農業的全球形象和競爭力很差，農民的增長緩慢且困難。與此同時,農村生態環境進一步惡化,糧食安全受到威脅,部分地方農村基層干群關系緊張,黑惡勢力抬頭,刑事案件發案率上升。一個明顯的判斷就是:至上而下的農村制度改革沒能為農村的公共產品提供有效的供給機制,政府公共產品供給的“錯位”和公共產品過度城市化傾向弱化了農村的公共產品的供給,影響了農村私人產品的生產,直接導致了農民收入增長的下降,加劇了社會的公共風險。一、“農村”公共風險與市場的匹配機理公共產品供給是基于防范和化解公共風險我們可以發現“只要市場能干的,政府就不要去干”是有缺陷的,這使公共產品的供給依附于“私人產品”的存在而存在,私人產品和公共產品的邊界依然很模糊,公共產品理論缺乏穩固獨立的基礎。事實上兩種產品性質是完全不同的,公共產品的供給不可能由“私人產品”來決定,而是由公共風險來決定的。這里的“公共風險”是一個反向假設判斷,即對于市場解決不了的問題,如果政府“不”承擔相應的責任,那么,市場可能陷入一片混亂,如分配差距過大、農村的環境污染、農產品安全、農村基礎教育、基本醫療缺乏、農村貧困、城鄉差距等。概括起來,盡管這些都是“農村”公共風險,但也可能給社會全體成員帶來危害。這就為政府進行公共支出找到了一個根據,這個根據不是前面提到的政府提供公共產品是為了社會效益和彌補市場的不足,而是為了化解和防范社會面臨的各種公共風險,這是一個事物的正反兩個方面。從歷史和未來的角度,政府生產和提供公共產品是最大限度的化解公共風險的手段和工具(劉尚希,2002),因此,公共風險是推動公共產品動態演變、內涵不斷豐富的動力,決定了政府對農村公共產品的供給內容、范圍、地域。這使得政府在農村的政策定位更準確、更切合實際,對提高公共支出的效率更具可操作公共風險與農村公共產品供給:另一個角度看農民增收●農村社會●性。從內容上看,一個社會的風險主要包括自然和環境、經濟和政策、社會和政治的風險。從性質上看,主要是私人風險和公共風險。私人風險不會產生連帶影響,由市場機制承擔和化解。如保險市場可以將風險在時空上轉移、分散,使企業和家庭的某一風險化為無形。而公共風險則不同,是指產生“社會影響”的風險,具有很強的外部性。它表現為三個特征:一是內在關聯性或傳染性。如傳染病,危害社會,構成公共風險,而癌癥,可怕但不傳染,是個人風險。二是不可分割性。如糧食價格所引起的通貨膨脹、糧食供給安全、食品安全、農村失業、農村環境污染等在未來發生的時間、方式都不確定,但社會成員遭受損害的可能性是同等的。三是隱蔽性。公共風險往往積累到了一定程度才會被發現。如分配不公、農民收入低下造成社會動蕩、社會無序的風險。市場經濟是風險經濟,其基本規則是利益與規則相對稱。追求私人利益,可能的私人風險可以通過市場機制來防范和化解,而公共風險只能按照集體行動的邏輯,由政府來防范和化解。因此,私人風險與市場相匹配、公共風險與政府相匹配是一種自然的選擇。市場經濟社會里,政府和市場的分工,實質上是不同性質的風險的歸宿劃分。因此,我們可以得出結論:政府的基本職能就是生產和提供公共產品,最大限度地化解公共風險,維護社會穩定和促進社會發展。二、促進農民增收，縮小城鄉收入差距，是預防和消除公共風險的必然前提(一)收入分配差距過大是社會公共風險加劇的集中反映1.形成環境惡化,低保農民水平由于公共產品供給不足,讓低收入人群自籌資金進行公共基礎設施建設和教育投入,勢必降低農民收入水平,在經濟貧困面前,只能選擇向自然環境更大規模地掠奪,形成一個開發—生態惡化—貧困—開發的惡性循環。自然生態環境這一嚴峻形勢是我國一個長期的帶有全局性的隱患。2.糧食安全目標難以實現首先是糧食安全。糧食產量已經連續幾年下降,主要原因是農民種地收入越來越少,缺乏種糧積極性和動力,長期維持糧食安全的政策目標就很難實現。其次是經濟安全。應該看到增加農民收入,意義不僅僅在于加強農業基礎一個作用,更重要的是它關系國民經濟全局的持續穩定發展。3.經濟不平等社會穩定意味著政治穩定和既存的社會秩序得以維持,而經濟不平等是引起社會不穩定的重要因素,收入差距的存在意味著經濟不平等的存在。綜觀歷史,許多的政治動亂、暴力革命、騷亂和劫掠等行為直接或間接源于貧富分化。(二)增收政策增加的直接原因是年在目前的約8億農村人口當中,有3000萬人沒有解決溫飽問題,還有約6000萬人沒能穩定地超越溫飽水平。有關調查顯示,1980年代,全國農民只出現一次明顯的增產不增收,1990年代,農民收入增幅從10%左右下降到2%,且出現多次增產不增收,增收的減緩直接導致了城鄉收入差距的拉大。1985年城鎮居民人均可支配收入與農民人均純收入之比是1.86:1,到1995年擴大到2.71:1,2003年又擴大到3.24:1。尤其值得重視的是,考慮到城鎮居民享有各種補貼、福利和社會保障,而農民人均純收入中四成是實物折抵的收入,還有兩成用于預購化肥農藥等生產資料,中國城鄉居民收入差距可能達到4:1或6:1。據世界銀行1997年對36個國家的分析,城鄉居民收入比率一般不低于1.5:1,這說明我國城鄉收入差距情況十分嚴重。從我國的基尼系數來看,據國家統計局測算,我國城鄉居民的綜合基尼系數已達0.408,已經進入嚴重不平等區間。(三)各方面都將努力促進農民增收，降低城鄉收入差距，為預防和消除公共風險1.增加農民收入,增強農民農業積極性只有不斷提高農民收入,才能提高農民的文化水平,轉變農業增長方式,提高農業生產效益,才能有效地保護自然和生態資源;只有不斷提高農民收入,才能調動糧食生產者積極性,鞏固農業基礎地位,構筑《農業經濟問題》(月刊)2004年第5期起糧食安全的可靠基礎;只有始終重視增加農民收入,緊緊抓住解決當前中國經濟平穩增長,消除經濟風險這一個關鍵性問題,才能真正擴大內需,實現經濟的持久增長,才能讓廣大農民參與經濟增長的過程并從中分享增收的好處。也只有大大提高農民的收入,社會不穩定因素才能得到有效的化解,國家才能長治久安。2.增加農民收入,縮小城鄉差距,是農業發展的根本途徑黨的十六屆三中全會把“統籌城鄉發展”放在“五個統籌”的首位,就是把解決“三農”問題、增加農民收入、縮小城鄉差距放在優先位置,就是要通過體制改革和政策調整,加大對農業的支持和保護,加大對農業的財政投入,在就業、教育、醫療、社會保障等方面,取消不合理、不平等的歧視政策,促進農業與工業、農村與城市經濟協調發展,社會全面進步。3.這有利于加快履行職能現在政府的基本職能要從替代市場進行資源配置向防范公共風險轉移,支出要有明確的界限,這就可以促進政府從無限政府向有限政府轉移。三、增加農村公共產品的供應是減少農民負擔，提高增加收入的有效手段(一)農民負擔居高不下1.國家農業基礎設施建設投資嚴重不足,農業生產受到影響。1978年國家用于農業的支出占財政支出的比重為13.4%,1990年為9.98%,2001年為7.71%,其中,農業基本建設支出占財政基建總支出的比重1978年為12%,1990年為10.2%,1995年為3.09%,2001年為2.54%,呈現持續下降趨勢,這就造成農業基礎設施欠賬太多。2.涉及農村社會發展的公共產品供給嚴重短缺,成為農民負擔居高不下的主要原因。教育、科技、醫療衛生、社會保障等產品的短缺不僅損害了農民的利益,增加了農民負擔,也影響了農民增收。3.農村公共產品體制外供給,農民負擔居高不下。農村公共產品的供給格局基本上沿用的是人民公社時期的供給體制,表現為以制度外財政為主的公共資源籌集制度和自上而下的制度外公共產品供給決策機制。這種機制造成的結果,是超范圍統籌,無約束地增加農民負擔。(二)農業生產基礎設施薄弱、成本持續上升農村私人產品的生產具有較強的分散性,這決定了農村私人投資對公共投資的供給具有較強的依賴性,隨著農村經濟市場化程度的提高,私人產品生產越多,對農村公共產品的供給就越依賴。農村公共產品的供給對私人生產具有像技術增長“包絡線軌跡”的類似特征,意味著隨著社會生產和人類生活水平的提高,公共產品的邊際收益率逐漸上升,對農村公共產品的要求在質和量上也進一步提高。作為土地密集型的農村私人大宗產品的糧食在中國加入世貿組織以后,正在逐漸喪失競爭優勢,一個重要原因是我國的農業生產基礎設施薄弱,生產成本尤其是物質投入成本的不斷上升。如果政府增加屬于“綠箱”政策諸如水利設施和農業新品種、新技術的開發推廣、農業服務體系完善等方面的公共投資,使農民的私人成本投入能與一個高效的農業生產體系相結合,降低其單位產品的生產成本,就可以提高產品的競爭力(朱晶,2003)。(三)農村公共產品供給與收入分配相關分析下面通過計量的方法,分析農村公共支出與農民收入的關系。以1978—1997年的農民人均純收入(1990年不變價)作被解釋變量(Y),以R&D(X1)、灌溉(X2)、教育(X3)、道路(X4)、電力(X5)、通信投資(X6)的資金投入(1990年不變價)為解釋變量,數據采用樊勝根等人所著《經濟增長、地區差異與貧困——中國農村公共投資研究》和農業部軟科學辦公室組織的課題叢書《農業投入與財稅政策》,運用OLS方法進行多元線性回歸,選擇向后逐步回歸,結果如下:Y=422.350+0.08111X1-0.03664X2+(6.954)(2.536)(-5.075)0.004618X3+0.07511X4+0.03573X6(1.730)(5.142)(3.034)R2=0.966方程除電力系數(X5)外各項系數通過了0.10公共風險與農村公共產品供給:另一個角度看農民增收●農村社會●的顯著性檢驗,結果與實際相一致,增加農業科技、道路、教育、通信這些公共產品的投入對促進農民增收有顯著的作用,其中科技投入影響最大。灌溉與收入呈負相關,可能是因為1980年代以后農村水利投資波動幅度大以及水利建設具有明顯的滯后效應,在有的地方可能使農民負擔增加影響了收入。電力投入與收入無顯著相關性,主要是因為農業生產還處于勞動密集型,農村非農產業發展不充分,電價普遍偏高,導致用電水平不高,電力發展對農民收入增長沒有明顯的促進作用。R=0.966說明這些公共投入因素可以解釋收入的96.6%。以上實證結果表明農村公共產品的供給與農民收入相關性很高。四、一些建議(一)建立風險評估機制公共風險的評估與企業的風險評估有很大差異,其目標、方法是不同的。公共風險的評估類似于危機管理,在危機和風險到來之前就要做好防范。正確的公共風險評估是政府決策的重要參考,決定了公共產品是否能夠及時有效地提供。要合理確定公共產品的風險屬性和投資承擔主體,劃分好中央、地方的責任,處理好政府與市場的關系。(二)提高農村公共物品供應的有效性1.支持中央和省級政府的人中央和省兩級政府作為農村基本公共產品的提供主體,是保障的最重要條件。2.制定和完善農村公共物品有效供應法律農村的基本公共產品要逐步立法,使之制度化、法律化。3.強化組織保障,建立農村公共產品使用監督機制要適應農村改革新階段的需要,加快鄉一級政府改革,加強農村基層政權組織建設,改革農村公共產品的供給決策程序,建立起農村社區公共產品使用監督機制,為農村公共產品的供給提供組織和制度保障。(三)政府應該逐步建立和完善收入穩定機制1.新農政策化解公共風險的優勢切實貫徹“多予、少取、放活”的方針,充分認識財政支農政策化解公共風險的巨大作用。特別是對那些能夠防范風險、增加社會效益和生態效益的直接為農民帶來收入和減輕負擔的農業公共性投資領域,財政具有不可替代的作用。2.國家投資回收農業項目在投資對象上要打破所有制界限,允許直接投資農村集體經濟組織、農戶個體經濟、股份制及私營企