第四章環境法的根本制度環境法的根本制度是指國家為了保證實現環境法的目的和環境法根本原那么的實施，而制定的一些法律制度的總稱。我國環境法的根本制度主要有：環境影響評價制度；“三同時〞制度；限期治理制度；排污申報登記與環境保護許可證制度；征收排污費制度；環境標準制度；環境監測制度等。4.1.1環境影響評價制度概述環境影響評價也稱環境質量預斷評價，是指在一定區域內進行某項開發建設活動之前，對該建設工程的選址、沒計、施工及建成后可能對周圍環境產生的影響進行調查、預測和評定，并為防止和減少環境損害制定最正確方案,為建設工程決策提供科學依據的過程。環境影響評價是一種預測性的工作，目的是為了防患于未然；它涉及多種學科，包括地理學、生態學、環境科學、數學、化學、物理學、統計學、經濟學、法學等學科。4.1.1環境影響評價制度概述環境影響評價需要由取得“建設工程環境影響評價證書〞(以下簡稱“評價證書〞)的設計、科研、高等院校、監測部門等單位互相協作，環境影響評價人員還必須“持證上崗〞，以保證評價工作的質量。環境影響評價制度也叫環境影響報告書(表)制度，是指對環境影響評價、環境影響報告書(表)按照法定程序進行的法律制度。4.1.1環境影響評價制度概述

所以環境影響評價制度實際上是在環境管理中貫徹預防為主原那么，防止新污染源產生，保護生態環境的一個重要手段。4.1.2實行環境影響評價制度的意義(一)是貫徹預防為主原那么，實現經濟建設和環境保護協調開展的重要法律手段實行環境影響評價制度，在建設工程的可行性研究階段，不僅要考慮資源、能源、交通、經濟、技術等因素，而且還要考慮該建設工程本身對周圍環境的影響，為建設工程決策者選擇技術上可行，經濟和布局上合理，對環境的有害影響較小的最正確方案提供科學依據，從而做到有利于經濟建設和環境保護的協調開展。4.1.2實行環境影響評價制度的意義(二)可以為確定一個地區的開展方向和規模提供依據正確確定一個地區的開展方向和規模，不僅要考慮社會、經濟和自然條件，還要考慮該地區的環境特點和環境保護的要求。只有通過環境影響評價，才能弄清該地區的環境現狀以及開發建設活動對周圍環境可能產生影響的范圍和程度。4.1.2實行環境影響評價制度的意義這樣有助于優化設計方案，取得最大的經濟效益和最小的環境影響，做到既能滿足社會主義現代化建設的需要，又符合保護環境的要求，從而科學合理地確定其經濟開展方向和規模。4.1.2實行環境影響評價制度的意義(三)可以為加強建設工程“三同時〞管理提供合理對策進行環境影響評價，不僅要弄清建設工程周圍環境的現狀和它們對周圍環境影響的范圍、程度和趨勢，同時還要提出防范和減少這些影響的要求和措施。由于這些要求和措施是建立在深入調查、全面分析和綜合評價的根底之上的，因而具有科學性和可靠性。這些要求和措施的落實可以有效地加強建設工程的環境管理。4.1.3環境影響評價制度的法律規定環境影響評價制度，最早是由美國作為一項法律制度確定下來的,1969年美國國會通過的?國家環境政策法?規定，聯邦政府的一切機構在對人類環境質量有重大影響的每一頂建議或立法建議報告和其他重大聯邦行動中，均應由負責官員提供一份包括擬議中的行為將會對環境產生影響的詳細說明。4.1.3環境影響評價制度的法律規定同年瑞典在?環境保護法?，1974年澳大利亞在?聯邦環境保護法?中也分別規定了這一制度。目前世界上已有l00多個國家和地區在開發建設活動中推行環境影響評價制度。4.1.3環境影響評價制度的法律規定我國的環境法肯定了這項制度，?環境保護法?第13條規定：“建設污染環境的工程，必須遵守國家有關建設工程環境保護管理的規定。建設工程的環境影響報告書，必須對建設工程產生的污染和對環境的影響作出評價，規定防治措施，經工程主管部門預審并依照規定的程序報環境保護行政主管部門批準，環境影響報告書經批準后，方案部門方可批準建設工程設計任務書。〞4.1.3環境影響評價制度的法律規定?中華人民共和國環境影響評價法?已由中華人民共和國第九屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議于２００２年１０月２８日通過,自２００３年９月１日起施行，共5章38條。

4.2.1“三同時〞制度概述

“三同時〞制度是指新建、改建、擴建工程以及區域性開發建設工程中的環境保護設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用的制度。“三同時〞制度是我國環境管理的一項根本制度，也是我國所獨創的一項環境保護法律制度，是控制新污染源的產生，實現預防為主原那么的一條重要途徑。4.2.1“三同時〞制度概述我國的“三同時〞制度，有一個形成和開展的過程。早在1973年國務院批轉的?關于保護和改善環境的假設干規定(試行草案)?中就明確規定了這一制度。?環境保護法?第26條規定：“建設工程中防治污染的設施，必須與主體工程同時設計，同時施工，同時投產使用。〞在此后的一系列環境法律、法規中也都重申了“三同時〞的規定。4.2.2實行“三同時〞制度的意義1．實行“三同時〞制度是防止環境質量惡化的一種有效措施。實行“三同時〞制度，可以使建設工程的環境保護措施得到落實，從而有效地防止新的環境污染和環境破壞，做到經濟建設和環境保護協調開展。

4.2.2實行“三同時〞制度的意義2．實行“三同時〞制度是加強建設工程環境管理的重要手段。“三同時〞制度明確了建設單位、環境保護行政主管部門、主管部門各自的職責，使環境保護行政主管部門在進行環境管理時更具可操作性。4.2.3“三同時〞制度的法律規定?環境保護法?第26條第1款規定：“建設工程中防治污染的措施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。防治污染的設施必須經原審批環境影響報告書的環境保護行政主管部門驗收合格后，該建設工程方可投入生產或者使用。〞〔一〕“三同時〞制度適用范圍的規定一切能對環境造成污染和破壞的工程建設工程和開發建設工程，都必須執行“三同時〞制度。4.2.3“三同時〞制度的法律規定(二)“三同時〞制度在工程不同建設階段的要求的規定為保證建設工程落實“三同時〞制度的要求，“三同時〞制度對工程不同的建設階段都提出了環境保護管理要求。1．在建設工程正式施工前，建設單位必須向環境保護行政主管部門提交初步設計中的環境保護篇章，經審查批準后才能納入建設方案，并投入施工。以此來保證環境保護設施與主體工程同時設計；4.2.3“三同時〞制度的法律規定2．在建設工程正式投產和使用前建設單位必須向負責審批的環境保護行政主管部門提交環境保護設施“驗收申請報告〞，說明環境保護設施運行的情況、治理的效果、到達的標準；3．經環境保護行政主管部門驗收合格后，才能投入生產和使用。防治污染的設施不得擅自撤除或者閑置，確有必要撤除或者閑置的，必須征得所在地環境保護行政主管部門的同意。4.2.3“三同時〞制度的法律規定以此來保證環境保護設施與主體工程同時施工、同時投產使用。環境保護行政主管部門自接到環境保護設施“驗收申請報告〞之日起，要在一個月內組織審查驗收，并在“驗收申請報告〞上簽署意見。逾期不簽署意見的，視為已被批準，環境保護設施竣工驗收合格必須具備相關的法定條件，環境保護行政主管部門驗收時應嚴格標準。4.2.4法律責任違反“三同時〞制度的要求就要承擔相應的法律責任。初步設計環境保護篇章未經環境保護行政主管部門審查批難，擅自開工的，除責令其停止施工、補辦審批手續外，還可以對建設單進行罰款；建設工程的環境保護設施沒有建成或沒有到達國家規定的要求，投入生產或使用的，由批準該建設工程環境影響報告書的環境保護行政主管部門責令停止生產或者使用，可以并處分款；4.2.4法律責任未經環境保護行政主管部門同意，擅自拆除或者閑置防治污染的設施，污染物超過規定的排放標準，由環境保護行政主管部門責令重新安裝使用，并處分款；因違反“三同時〞制度而造成環境污染和其他公害的，除承擔賠償責任外，環境保護行政主管部門還可以對其給予行政處分等。4.3.1限期治理制度概述限期治理是指對嚴重污染環境的污染源或污染嚴重的區域環境，依法限定在一定的期限內，完成治理任務，到達治理目標。對于嚴重污染環境而又無法治理的企事業單位，可采取關閉措施；對于生產嚴重污染環境產品的企業，采取停止生產的方法；對于規模小、設備落后、資金短缺、單獨難以進行治理的小型企業，先進行合并，然后進行治理；4.3.1限期治理制度概述對于因產品結構不合理的污染環境的企業，采取改變生產方向的方法消除污染；對于污染嚴重而布局不合理的單位，那么采取搬遷的方法。限期治理制度是指對現已存在的危害環境的污染源、污染物、污染區域，由法定機關作出決定令其在一定期限內完成治理任務的制度。它是減輕或消除現有污染源的污染，改善環境質量狀況的一項環境法律制度，也是我國環境管理中所普遍采用的一項管理制度。

4.3.2實行限期治理制度的意義1．可以推動污染企業積極治理污染，有效地控制污染源，改善區域環境質量。限期治理一般是對重點污染源限定在一定期限內進行治理，對這些重點污染源進行限期治理，就可以有效地控制新污染源，從而到達防治污染的目的；限期治理不僅對重點污染工程，同時還包括行業和區域環境的限期治理。如淮河流域的水污染治理及流域內“十五小〞企業的關、停等。

4.3.2實行限期治理制度的意義通過把行業管理和區域管理結合起來，有力地調動各部門各行業和各地區的積極性，選擇那些布局不合理、污染嚴重、危害大、群眾反映強烈的工程，分期分批地進行限期治理和關、停。完成好的獎，未完成的給予處分，這樣就可以有效地控制行業污染和改善區域環境質量。

4.3.2實行限期治理制度的意義2．可以集中利用資金和時間，提高經濟效益。有些污染實際上是資源、能源的浪費，因此，通過限期治理，更新、改革生產工藝、綜合利用、回收利用、變廢為寶，既改善了環境，又降低了本錢、開發了新產品，通過提高環境效益，促進經濟效益的提高。

4.3.2實行限期治理制度的意義3.有利于改善政府、企業、群眾之間的關系，促進社會的安定團結。因為，限期治理和關、停、并、轉、遷的工程，一般都是污染嚴重、群眾反映強烈的突出的環境問題。這些問題解決了，可以有效地改善區域環境質量，從而為區域內的人民群眾提供一個良好的生活、工作環境。

4.3.3限期治理的法律規定(一)限期治理對象確實定根據?環境保護法?的規定，限期治理的對象主要包括以下幾方面：1．位于特別保護區域內的污染源。特殊保護區域指對區域環境要求較嚴，需要特別保護的地域環境。?環境保護法?第18條規定：“在國務院、國務院有關主管部門和省、自治區、直轄市人民政府規定的風景名勝區、自然保護區和其他需要特別保護的區域內，

4.3.3限期治理的法律規定不得建設污染環境的工業設施；建設其他設施，其污染物排放不得超過規定的排放標準。已經建成的設施，其污染物超過規定排放標準的，要限期治理。〞?海洋環境保護法?、?水污染防治法?等也作出了類似的規定。此規定有利于更好地保證特別保護區內的環境質量。

4.3.3限期治理的法律規定2．排放的污染物造成環境嚴重污染的企業事業單位。這一類污染源的限期治理，不是超標排污就進行治理，而是造成了嚴重的污染才限期治理。考慮到我國的實際情況，由于過去的建設工程采取的環保設施不夠完善、欠賬太多。根據國家環保總局歷年發布的環境統計公報來看，工業廢水達標率很低，還不到50％。對這些一律實行限期治理是不現實的。4.3.3限期治理的法律規定所以?環境保護法?第29條規定：“對造成環境嚴重污染的企業事業單位限期治理。〞另外，?水污染防治法?、?大氣污染防治法?等也是這樣規定的。但何為“嚴重污染〞，目前法律、法規中沒有明確規定，實踐中通常是根據污染物的排放是否對人體健康有嚴重影響和危害、是否嚴重擾民、經濟效益是否遠小于環境危害所造成的損失、是否屬于有條件治理而不治理等情況來考慮是否屬于“嚴重污染〞。

4.3.3限期治理的法律規定

限期治理主要是選擇污染嚴重、影響大、反映強烈、位于環境敏感區的污染源以及資金落實和治理技術成熟的工程進行限期治理。

4.3.3限期治理的法律規定3．按照?淮河流域水污染防治暫行條例?的規定，該限期治理的應由環境保護行政主管部門責令其限期治理。這種限期治理可參照上述第“1〞方面的規定。限期治理可以抓住治理的重點，并對限期治理的單位造成非治不可的壓力，并提供治理的條件和可能。實行關、停、并、轉、遷制度，那么可以區別不同情況，對污染源予以適當的處理。

4.3.3限期治理的法律規定(二)限期治理決定機關的規定?環境保護法?第29條規定，對造成環境嚴重污染的企業事業單位，限期治理。限期治理的決定機關是：1．中央或省、自治區、直轄市人民政府直接管轄的企業事業單位的限期治型及關、停、并、轉、遷，由省、自治區、直轄市人民政府決定；

4.3.3限期治理的法律規定2．市、縣或市、縣以下人民政府管轄的企業事業單位的限期治理及關、停、并、轉、遷，由市、縣人民政府決定。一些環境法規還規定，限期治理由縣級以上人民政府的環境保護行政主管部門提出意見，報同級人民政府批準。即限期治理的審批機關是縣級以上人民政府。由人民政府決定限期治理，既有利于協調經濟建設與環境保護的關系，又能保證限期治理目標的實現。

4.3.3限期治理的法律規定(三)限期治理的內容和決定形式1．限期治理的內容限期治理的內容包括：限期治理工程、限期治理目標和限期治理的期限。(1)限期治理工程是指要進行限期治理的具體工程。工程確實定，主要是根據污染源及區域環境調查資料，選擇重大污染源、污染嚴重的區域環境及群眾反映強烈的工程，同時也要考慮在技術上可行、經濟上合理、資金上可能。

4.3.3限期治理的法律規定(2)限期治理目標是指通過限期治理需要到達，是指定的標準對于具體污染源的限期治理，其治理目標是排放物到達國家或地方規定的污染物排放標準；對于行業的限期治理，可以規定分期分批逐步做到所有的污染源都達標排放；對十區域環境的限期治理工程，那么要求到達適用于該地區的環境質量標準。

4.3.3限期治理的法律規定

(3)限期治理的期限是指完成限期治理的時間。它由有權決定限期治理的機關，根據實際情況和有關規定確定。在確定限期治理期限時，應充分考慮污染源的情況、環境污染的嚴重程度和治理污染的有關條件。限期治理的時間不宜過長，盡量做到科學、合理。

4.3.3限期治理的法律規定2．限期治理決定的方式限期治理決定的方式是指采取限期治理措施的表現形式，實踐中通常采取如下形式：(1)限期治理決定通知書；(2)召開新聞發布會向社會公布政府部門的限期治理決定；(3)由環境保護行政主管部門與企業主管部門簽訂限期治理承包合同，其內容包括限期治理的工程、目標、期限、獎勵和懲罰措施等。4.4.1排污申報登記和許可證制度概述(一)排污申報登記制度

排污申報登記制度是指排污者必須按照有關規定向環境保護行政主管部門申報登記其污染物的排放和治理情況，并接受監督管理的一項法律制度。

實行排污申報登記制度，有利于環境保護行政主管部門及時了解、準確地掌握本轄區內有關污染物排放、污染狀況和污染防治情況的準確信息，為制定環境保護規劃、確定環境保護工作重點提供可靠的依據。4.4.1排污申報登記和許可證制度概述?水污染防治法?第14條第1款規定：“直接或間接向水體排放污染物的企業事業單位，應當按照國務院環境保護部門的規定，向所在地的環境保護部門申報登記擁有的污染物排放設施、處理設施和正常作業條件下排放污染物的種類、數量和濃度，并提供防治污染方面的有關技術資料。〞4.4.1排污申報登記和許可證制度概述該條第2款規定，排污單位排放水污染物的種類、數量和濃度有重大改變的，應當及時申報；撤除或者閑置污染物處理設施的，應當提前申報，并征得所在地環境保護部門的同意。1989年制定的?環境保護法?及此后制定的許多環境法律法規，都規定了這一制度。4.4.1排污申報登記和許可證制度概述(二)環境保護許可證制度環境保護許可證制度是指排放污染物的企業、事業單位，必須事先向有關管理機關提出申請，經審查批準發給許可證前方可排污的制度。世界上許多國家實行了環境保護許可證制度。這是一項更有效的環境管理制度，我國正逐步完善和推行這項制度。

4.4.1排污申報登記和許可證制度概述目前我國環境法規定并實行的許可證制度主要表達在三個方面：(1)防止環境污染方面的許可證。如排污許可證、排污設施許可證、海洋傾廢許可證；危險廢物收集、貯存、處置許可證；放射性同位素與射線裝置的生產、使用、銷售許可證；廢物進口許可證等。(2)保護自然資源方面的許可證。如林木采伐許可證、漁業捕撈許可證、野生動物特許獵埔證、狩獵證、馴養繁殖許可證等。4.4.1排污申報登記和許可證制度概述(3)規劃、建設方面的許可證。如建沒用地規劃許可證、核設施建造許可證等制度。排放污染物的單位和個人，建設或擁有污染物排放設施的單位和個人，從事某種影響環境質量狀況的生產經營等活動的單位和個人，都必須依照有關規定向主管機關提出申請，由主管機關頒發相應的許可證。此外，我國一些地區根據本地區的需要和可能制定了許可證制度的地方性法規，如上海市和山東等省、市實行了電鍍許可證制度。

實行排污申報登記和許可證制度的意義

1.環境保護行政主管部門可以根據環境質量的要求，有效地控制環境污染和新污染源的產生，并根據污染物總量控制的要求．防治和調節各污染源的排放，為其他方面的管理提供依據。2.可以根據排污單位的申報，獲得本地區排污現狀的準確信息，按照本地區環境容量確定污染物總量控制指標，然后通過技術、經濟可行性分析和優化計算方案比較、確定各排污單位的污染物允許排放量。

4.4.3排污申報登記和許可證制度的法律規定

1．排污申報登記的內容排污申報登記的內容因排放污染物的不同而異。但通常要包括排污單位的根本情況，污染物排放設施、處理設施，使用的主要原料，正常作業條件下排放污染物的種類、數量、濃度，污染物排放地點、排放去向、排放方式，噪聲源的種類、數量和噪聲強度，污染防治的設施．防治污染方面的有關技術資料等。4.4.3排污申報登記和許可證制度的法律規定

2．排污申報登記的適用對象。排污申報登記適用于中華人民共和國領域內及中華人民共和國管轄的其他海域內直接或間接向環境排放污染物、工業和建筑噪聲、生產固體廢物的單位或個人。排放放射性廢棄物的，合特殊的申報登記要求。目前向環境排放生活廢水、廢氣、生活垃圾和生活噪聲的，不需要申報登記。4.4.3排污申報登記和許可證制度的法律規定3．排污申報登記的程序現有的排污單位和個人，必須按所在地環境保護行政主管部門指定的時間填報?排污申請登記表?，并提供必要的資料；新建、改建、擴建工程的排污申請登記，應當在工程的污染防治設施竣工并經驗收合格后一個月內辦理。排污單位在填寫的?排污申請登記表?后，先由行業主管部門審核．然后向所在地環境保護行政主管部門登記注冊，領取?排污申請登記注冊證?。4.4.3排污申報登記和許可證制度的法律規定申請登記后，如果原申報的內容需作重大改變的，應在變更的15天向所在地環境保護行政主管部門履行變更申報手續，征得環境保護行政主管部門的同意填報?排污變更申請登記表?。上述申報登記的事項發生緊急重大改變時，必須在改變后3天內向所在地環境保護行政主管部門提交?排污變更申報登記表?。4.4.3排污申報登記和許可證制度的法律規定4．許可證的頒發和管理。對于超出排放總量控制指標和限制條件的排污單位，頒發?排污許可證?；對超出排放總量控制指標的排污單位，頒發?臨時排污許可證?，并限期消減排放量；對跨省、自治區、直轄市界區的排污單位，特殊性質的排污單位，特大型的建設工程，其?排污許可證?和?臨時排污許可證?需報國務院環境保護行政主管部門審查核準污染物排放量。4.4.3排污申報登記和許可證制度的法律規定許可證發放后，發證單位必須對持證單位進行嚴格的監督管理，使持證單位應按許可證的要求排放污染物。這種監督管理包括對排污況的監測、對排污數據的報送、對持證單位排污狀況定期和不定期的檢查等。對違反許可證排污的，要依法給予處分，直至撤消許可證。

4.4.4法律責任

排污單位不按照規定申報，甚至拒報或謊報排污申請登記事項的，環境保護行政主管部門可給予罰款，并限期補辦排污申請登記手續；對應當辦理變更申請登記手續而末辦的，視為拒報，并按拒報給予處分。對無證排污要依法給予重罰并限期改正；對違反許可證排行的，要依法給予處分，直至撤消許可證。4.5.1征收排污費制度概述征收排污費制度是指國家環境管理機關按照法律規定對排放污染物的單位或個人征收一定費用的管理措施。排污費是排污單位向環境排放污染物污染環境所必須支付的一種補償費、排污費是州經濟手段加強環境管理的好方法．同時又是“污染者負擔原那么〞的具體表達。4.5.1征收排污費制度概述世界上最早實行排污收費制度的是德國的魯爾工業區，它在1904年就實行了排污收費。1976年9月德國制定了?廢水收費法?，專門規定排污收費問題。隨后，在世界上許多國家都實行了這一制度，但各國對于排污收費的范圍、標準、方法、收費的使用頗不一致。4.5.1征收排污費制度概述我國在1978年提出實行排污收費方法。1979年?環境保護法(試行)?正式規定，“超過國家規定標準排放污染物的，要按照排放污染物的數量和濃度，根據規定收取排污費〞。1982年2月，國務院公布了?征收排污費暫行方法?，就征收超標準排污費的目的、原那么、收費機構、增收減收條件、排污費的使用和監督等作了明確規定，形成了征收超標準排污費的管理制度。1996年5月15日修改后的?水污染防治法?，除重申征收超標準排污費外，4.5.1征收排污費制度概述還規定“企業事業單位向水體排放污染物的，按照國家規定繳納排污費〞，即規定了對向水體排放污染物的單位或者個人征收排污費。?環境保護法?肯定了這一制度，該法第28條規定：“排放污染物超過國家或者地方規定的污染物排放標準的企業事業單位，依照國家規定繳納超標準排污費，并負責治理。水污染防治法另釘規定的，依照水污染防治法的規定執行。征收的超標準排污費必須用于污染的防治，不得挪作他用，具體使用方法由國務院規定。〞

4.5.2征收排污費的意義