《道路交通安全法》解讀

一、我國道路交通安全管理的現狀現在，隨著經濟的快速發展和交通運輸的快速發展，車輛流量和人流顯著增加，道路供需矛盾突出。大中城市的交通擁堵日趨嚴重,道路通行效率降低,嚴重影響人們正常的生產、生活。同時,道路交通安全也存在一些突出問題,道路交通安全形勢十分嚴峻,道路交通事故特別是群死群傷的重特大交通事故逐年上升,給國家財產和人民群眾的生命、財產帶來嚴重損害。以2002年為例,全國共發生道路交通事故773,137起,死亡109,381人(平均每天死亡300人),受傷562,074人,直接經濟損失33.24億元。而現行的道路交通管理法律、法規嚴重滯后于道路交通管理執法實踐的矛盾十分突出,致使管理部門管理手段單一、對違法行為的處罰力度不夠,甚至無法可依,難以有效地制止和懲罰道路交通違法行為。因此,加強道路交通安全管理,預防和減少交通事故,提高通行效率,規范公安交通管理部門及其交通警察的執法行為,已經是迫在眉睫。正是在這樣的背景下,從1993年開始,公安部著手起草了《道路交通法》,歷時十年,2003年10月28日十屆全國人大常委會第五次會議得以通過。二、加大道路交通管理力度《道路交通安全法》從法名、立法指導思想、嚴格機動車行駛準入、防止超載運輸、強化對駕駛人的安全管理等方面突出保障了道路交通安全,這與當前道路安全形勢嚴峻,國家重視安全生產密切相關;同時明確了道路交通管理權限,規定國務院公安部部門主管全國道路交通管理工作,縣級以上地方各級人民政府公安交通管理部門負責本行政區域內的道路交通管理工作,基本解決了多年來公安、交通、農業(農機)在涉及道路交通管理職責工的分工之爭;建立了較為科學的車輛管理制度和駕駛員考試、審驗制度;加大了對道路交通違法行為的處罰力度,對現行交通事故處理辦法作了較大的改革;人性化,以人為本,方便群眾,在保障交通安全的前提下,盡量為人民群眾提供方便;同時加強了對公安交通管理部門及其交通警察執法活動的規范和監督。其主要內容如下:(一)預防重大交通事故和駕駛人通行問題保障道路交通安全,預防和減少交通事故,需要在車輛管理、駕駛人的行為規范、道路基礎條件等方面采取多種措施。《道路交通安全法》在明確規定與保障道路交通安全有直接關系的道路通行基礎條件和基本規范的同時,針對近幾年來交誦事故特別是群死群傷的重特大交通事故逐年上升的實際情況,從以下四個方面作了嚴格規定:1.防止“帶病”車輛上路行駛。一是對機動車實行嚴格的準入制度,《道路交通安全法》第十條規定:“準予登記的機動車應當符合機動車國家安全技術標準,二是建立機動車強制報廢制度…”:第十四條規定;“…應當報廢的機動車必須及時辦理注銷登記…”:第一百條嚴禁報廢的和非法拼裝、改裝,組裝的機動車上路,規定“駕駛非法拼裝的機動車、已達到報廢標準的機動車上道路行駛的,公安機關交通管理部門應當予以收繳,強制報廢…”;為了防止已經報廢的大型客車重新投入使用,第十四條第三款規定:“…報廢的大型客車應當在公安交通管理部門的監督下解體…”,通過以上措施,從制度上杜絕“帶病”車輛上路行駛,可以有效預防重大交通事故的發生。2.防止超載運輸。重大交通事故往往與超載有關。因此,《道路交通安全法》第四十八條、第四十九條分別規定:“機動車裝載應當符合核定的載質量,嚴禁超載…”,“機動車載人不得超過核定的人數”;超載車輛首先必須消除違法狀態(多載的人下車,多載的物卸下),再根據不同情節,給予嚴厲處罰。第九十二條規定:“公路客運車輛載客超過額定乘員百分之二十以上,貨運機動車超過核定載質量百分之三十以上的,由公安機關交通管理部門扣留其機動車至違法狀態消除,處五百元以上二千元以下罰款”。3.強化對駕駛人的安全管理。機動車駕駛人與道路交通安全直接有關。《道路交通安全法》第十九條規定“…申請機動車駕駛證,應當符合國務院公安部門規定的駕駛許可條件;經考試合格后,由公安機關交通管理部門發給駕駛證…”;第二十二條規定:“…飲酒、吸食或者注射毒品、服用抑制神經的精神藥品,患有妨礙安全駕駛機動車的疾病,或者過度疲勞影響安全駕駛的,不得駕駛機動車”;此外,為了加強對駕駛人安全管理的有效性,根據一些地方的成功經驗,對違法的機動車駕駛人實行道路交通安全違法行為累積記分制度,第二十四條規定:“…對累積達到規定分值的,扣留駕駛證,進行交通安全法律、法規教育,重新考試…”。同時《道路交通安全法》第七章著重對駕駛人嚴重影響道路交通安全的行為以及相應的處罰作了明確的規定。4.明確規范了道路通行條件。道路通行條件往往與道路交通安全有密切關系,交通安全預防往往需要政府、社會力量齊抓共管。《道路交通安全法》第二十八條規定:“任何單位和個人不得擅自設置、移動、占用、損毀交通信號燈、交通標志、交通標線。道路兩側及隔離帶上種植的樹木或其他植物,設置的廣告牌、橫跨道路的管線等,應當與交通設施保持必要的距離,不得遮擋交通信號燈、交通標志,不得妨礙安全視距,不得影響通行”。第二十九條規定:“…公安機關交通管理部門發現已經投入使用的道路存在道路交通事故頻發路段,或者停車場、道路配套設施存在交通安全嚴重隱患的,必須及時向當地人民政府報告,并提出防范事故、消除隱患的建議,當地人民政府應當及時作出處理決定”。第三十一條規定:“未經許可,任何單位和個人不得占用道路從事非交通活動”。第三十三條規定:“新建、改建、擴建的公共建筑、商業街區、居住區、大(中)型建筑等,應當配建、增建停車場;停車泊位不足的,應當及時改建或者擴建。投入使用的停車場不得擅自停止使用或者改作他用”(二)道路交通事故社會救助目前,造成道路交通擁堵的重要原因之一是現行道路交通事故處理辦法不適應道路交通發展的需要。一是大量輕微交通事故得不到快速處理,造成交通阻塞。據統計,70%以上的交通事故是僅僅造成車輛及少量物品損失的輕微交通事故,這些事故發生后,當事人都要等交通警察到現場來處理。二是將公安交通管理部門對交通事故損害賠償糾紛的調解作為當事人提起民事訴訟的前置程序,既限制了當事人的訴訟權利,又影響了糾紛的處理效率。三是缺少國際上通行的機動車第三者責任強制保險的機制,致使交通事故的人身傷亡難以得到及時補償。針對上述問題,《道路交通安全法》對現行道路交通事故處理辦法作了較大的改革。1.道路交通事故實行快速處理機制。《道路交通安全法》第七十條二款規定:“…未造成人員傷亡,當事人對事實無爭議的,可以即行撤離現場,恢復交通,自行協商處理損害賠償事宜…”,從各地試行這種快速處理辦法的實踐看,對于緩解交通事故引發的交通阻塞,效果十分明顯。2.不再把對交通事故損害賠償的調解作為民事訴訟的前置程序。《道路交通安全法》第七十四條規定:“道路交通事故損害賠償的爭議,當事人可以請求公安機關交通管理部門調解,也可以直接向人民法院提起民事訴訟。經公安機關交通管理部門調解,當事人未達成協議或者調解書生效后不履行的,當事人可以向人民法院提起民事訴訟”。3.實行機動車第三者責任強制保險制度。經與保監會商量,借鑒國外成功經驗,《道路交通安全法》第十七條規定:“國家實行機動車第三者責任強制保險制度…”。這對解決當事人的民事糾紛,妥善地處理道路交通事故具有十分重要的意義。鑒于這是一種新的制度,尚待實踐、逐步完善,草案規定具體辦法由國務院規定。4.建立了道路交通事故社會救助基金。道路交通事故社會救助基金是由辦理機動車第三者責任強制保險的保險公司在收取的保費中按國家規定的比例(通常為1%)抽取的。國外通行的做法是,機動車第三者責任強制保險制度建立后,作為這個制度的組成部分,需要同時建立道路交通事故社會救助基金,用于支付尚未參保的機動車造成的交通事故和肇事逃逸機動車造成的交通事故受害人的搶救、賠償費用。事后,交通事故社會救助基金有權向應當負責任的機動車所有人、管理人或者駕駛人追償。對于基金的使用,《道路交通安全法》第七十五條規定:“…未參加機動車第三者責任強制保險或者肇事后逃逸的,由道路交通事故社會救助基金先行墊付搶救費用,道路交通事故社會救助基金管理機構有權向交通事故責任人追償”。5.基本上解決了非道路交通事故的管轄爭議。車輛在道路以外發生交通事故由誰來處理,是幾十年來始終未能解決的難題,法律、法規對此沒有界定。近幾年,執法實踐中經常出現管轄爭議。有些案件適用交通事故、治安或者刑事案件都缺少法律依據,只能在當事人無爭議的情況下變通處理;如當事人有爭議,就變成了久拖不決的疑難案件。《道路交通安全法》第七十七條規定:“車輛在道路以外通行時發生的事故,公安機關交通管理部門接到報案的,參照本法有關規定辦理。”規定公安交警部門可以處理在道路外發生的事故,解決了交通事故處理方面的法律盲區。(三)《侵權責任法》增加了嚴重違法違法行為和飲酒行為的處罰力度,提高了教育治《道路交通安全法》加大了對危害道路秩序、易發道路交通事故的違法行為的處罰力度,重點解決了當前道路交通安全管理中規范內容不全,處罰條款少,力度不夠,缺乏法律依據等問題,這對遏制道路交通事故逐年攀升的勢頭,預防和減少道路交通事故的發生將會起到積極的作用。《道路交通安全法》對危害道路秩序、易發道路交通事故的重點違法行為作了十分嚴格的規定,例如,對酒后駕車違法行為的處罰較為嚴厲,與現行規定相比,酒后駕車違法行為和醉酒駕車違法行為的最高罰款額分別提高了4倍和10倍。《道路交通安全法》第九十九條規定:“…將機動車交由未取得機動車駕駛證或者機動車駕駛證被吊銷、暫扣的人駕駛的,機動車行駛超過規定時速百分之五十的,除給予罰款外,可以并處吊銷駕駛證,無駕駛證駕駛機動車的處二百元以上二千元以下的罰款”;《道路交通安全法》第九十一條規定:“…醉酒后駕駛機動車的,由公安機關交通管理部門約束至酒醒,處十五日以下拘留和暫扣三個月以上六個月以下機動車駕駛證,并處五百元以上二千元以下罰款…”:第九十一條規定,營運機動車駕駛人醉酒駕車或者有2次以上飲酒后駕車記錄的,被處罰兩次以上的,吊銷機動車駕駛證,五年內不得駕駛營運機動車;第一百零一條二款規定:“…造成重大交通事故后逃逸的,除依法從重追究刑事責任外,吊銷駕駛證,且終生不得重新取得駕駛證”。考慮到各地經濟發展水平不平衡,第一百二十三條規定:“省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會可以根據本地區的實際情況,在本法規定的罰款幅度內,規定具體的執行標準。”此外《道路交通安全法》減少了吊扣駕駛證處罰的范圍,增強了駕駛員的自我約束意識。因為《中華人民共和國道路交通管理條例》中吊扣駕駛證的條文較多,吊扣駕駛證是一種資格罰,過多地吊扣駕駛證,造成一部分駕駛員的工作和生活受到影響,少數人違法買賣假駕駛證的情況時有出現,也給社會的穩定留下隱患。(四)《道路交通保險法》增加了人性化管理的規定在保障道路交通安全的前提下,盡量為人民群眾提供方便應當作為道路交通安全管理的重要原則。目前,機動車辦理登記時間過長、手續繁瑣、辦事程序不透明、對機動車和駕駛證不區分不同情況頻繁檢驗、審驗,人民群眾意見很大。為了解決上述問題,從既管住重點又方便群眾出發,《道路交通安全法》區別不同情況,分別規定了不同的管理措施:1.設置了機動車產品免予安全技術檢驗的條件。《道路交通安全法》第十條規定:“準予登記的機動車應當符合機動車國家安全技術標準。機動車登記時,應當接受安全技術檢驗。但是,經國家機動車產品主管部門依據機動車國家安全技術標準允許投入生產的機動車型,該車型的新車在出廠時經檢驗符合機動車國家安全技術標準,獲得合格證的,登記時免予安全技術檢驗”。2.公開了辦理機動車登記的條件、程序和期限。《道路交通安全法》第九條規定:“…對符合規定條件的,公安機關交通管理部門應當自受理申請之日起五個工作日內完成機動車登記審查工作,發放機動車號牌、行駛證和機動車登記證書;對不符合規定條件的,應當向申請人說明不予登記的原因…”。3.以人為本,突出了人性化管理。《道路交通安全法》新增加了許多保護交通弱者的規定,第三十四條規定:“中小學校、幼兒園、醫院、養老院門前的道路沒有行人過街設施的,應當施劃人行橫道線,設置提示標志”;第四十四條規定:“機動車…,通過沒有交通信號燈、交通標志、交通標線或者交通警察指揮的交叉路口時,應當減速慢行,并讓行人、優先通行的車輛先行”;第四十七條規定:“機動車行經人行橫道時,遇行人正在通過人行橫道,應當停車讓行”;第六十四條規定:“…盲人在道路上通行,應當使用盲杖或者采取其他導盲手段。車輛應當避讓盲人”。(五)加強執法部門的執法行為當前,下達或者變相下達罰款指標、濫罰款、當場處罰不開罰款收據、不嚴格執行罰繳分離制度、隨意攔截檢查正常行駛的車輛等現象時有發生,嚴重敗壞了交通民警在人民群眾中的形象。為此,《道路交通安全法》第六章在執法監督中專列了八條,在第七章法律責任中專列了十三項規定,就加強交通安全執法活動的規范和監督,消除公安交通管理部門和交警的執法行為不規范,亂執法、濫執法等現象,做到既嚴格管理又方便人民群眾,規范交通管理部門和交警的執法行為,作了明確的規定。公安交通管理部門及其交通警察不能為不符合法定條件的機動車發放號牌、行駛證或者檢驗合格標志;不能故意刁難,拖延辦理機動車牌、證時間;不能違反規定攔截、檢查正常行駛的車輛;不可以在非執行緊急公務時攔截搭乘機動車、使用警報器、標志燈具;不能違法扣留車輛、行駛證、駕駛證;不能舉辦或者參與舉辦駕駛學校或者駕駛培訓班、機動車修理廠、收費停車場等經營活動,同時還不得利用職務上的便利收受他人財物或者好處等。草案規定,對違反這些行為的,根據其危害程度將處以行政處分等;構成犯罪的,依法追究刑事責任;給當事人造成損失的,依法承擔賠償責任。《道路交通安全法》中特別對執法部門職務違法行為做出的禁止性規定,可以體現出我國的司法的公正性和對執法部門的監督作用。司法部門可以通過有效的法律條款處理執法部門在執法過程中出現的違法行為,使普通公民的合法權益得到保障。三、“道路安全”中存在的問題詳細分析了《道路交通安全法》的主要內容后,發現《道路交通安全法》對一些道路交通管理中的重要問題缺乏應有的規范或者規范不盡明確。(一)道路交通保險法的制定本是為道路通行、安全、經濟、高效的公務車種,并不是《道路交通保險法》所能作為道路交通管理方面的基本法律,《道路交通安全法》第一條規定了立法目的,“為了維護道路交通秩序,預防和減少交通事故,提高通行效率,保護自然人、法人和其他組織的合法權益,制定本法”。立法目的是為了道路交通暢通、安全、經濟、高效,并不是《道路交通安全法》法名所能概括。從《道路交通安全法》一百二十四條的內容看,涉及到道路交通安全、道路交通暢通的通行條件和通行規定、交通警察執法活動的規范和監督、道路交通事故處理辦法、所涉及的內容較廣,管理職能范圍較大,并不是《道路交通安全法》法名所能概括,所以,法律名稱與立法目的、內容不十分相稱,如果用《道路交通安全法》法名來概括整個道路交通管理活動,會逐步弱化道路交通管理的職能的。(二)道路交通事故的概念“道路”、“道路交通事故”這兩個概念對本法十分重要,“道路”涉及到本法調整的具體范圍,“道路交通事故”是《道路交通安全法》非常重要的一章內容。《道路交通安全法》第一百一十九條規定;“道路”,是指公路、城市道路和雖在單位管轄范圍但允許社會機動車通行的道路,包括廣場、公共停車場等用于公眾通行的場所。從邏輯上分析,此道路概念是同義反復,不夠確切。從內涵上分析,此道路概念較為模糊。實際上,此定義只從外延上對道路作了概括,未從內涵上加以描述。哪些是城市道路?具體的量化范圍包括哪些?單位管轄范圍但允許社會機動車通行的道路如何行使管轄權?是否有社會機動車通行的道路都納入管轄范圍,這是基本法律調整的具體范圍,必須規范清楚,否則又會出現道路、非道路無法弄清楚的問題。第一百一十九條規定:“道路交通事故”,是指車輛在道路上因過錯或者意外造成的人身傷亡或者財產損失的事件。分析此概念,交通事故的主體只有車輛一方,表述顯然不夠嚴謹,事實上道路交通事故的主體應為交通參與者,難道車輛與行人發生道路交通事故,行人就不是交通事故的一方當事人。另外,本概念中的主語車輛是物體,是沒有思想和意識的東西,何以“…因過錯或者意外…發生事件”呢?顯然,此概念明顯錯誤。(三)道路交通保險法的體系整部《道路交通安全法》過于原則、空洞,尤其道路通行規定過于籠統,這樣,實施時需要同時頒行大量的具體規范(行政法規、規章),由于許多問題不明確,執行后可能還要產生大量的解釋,使整個道路交通安全法成為一個龐大的法律體系。這樣可能會導致本來需要較高法律效力來規范解決的問題,又不得不交給低階位的行政規章、解釋甚至是文件來處理,這有違立法的宗旨。(四)執法主體的界定從現行法律、法規的規定看,《治安管理處罰條例》、《道路交通管理條例》、《交通違章處罰程序規定》在執法主體的規定上不盡統一,有的是公安局、公安分局,有的是公安交通管理機關,對執法權限的規定也不一致。實踐中對此有不同理解,有的地方公安機關的法制部門認為交警大隊不具備執行一般處罰程序的主體資格,以致造成行政案件復議機關有的是上級公安交通管理部門,有的是同級公安機關,有的是同級政府,執法活動較為混亂。盡管《道路交通安全法》第五條規定;“國務院公安部門負責全國道路交通安全管理工作。縣級以上地方各級人民政府公安機關交通管理部門負責本行政區域內的道路交通安全管理工作…”,從條文上理解,規定執法主體中央一級是國務院公安部門,地方則是縣級以上地方各級人民政府公安交通管理部門。那么,后者應如何理解?權限上如何劃分?《道路交通安全法》顯然缺乏明確規定,由此也引發了一個問題,即行政復議的處理問題,申請行政復議究竟是到上級公安交通管理部門還是到同級公安機關,同級政府,這樣規定顯然不便操作,需要加以明確。(五)處罰權限規定不明確第七章法律責任內容較多,表述較為混亂。這一章的內容包括道路交通違法行為的處罰種類、交通違法行為裁決處罰權限、交通違法行為內容和處罰幅度、處罰程序規定和紀律處分的有關規定,不相關的內容放在一起,程序和實體不分,不分節表述較為混亂。裁決處罰權限規定不夠明確。《道路交通安全法》第一百一十二條規定;“…逾期不來接受處理,并且經公告三個月仍不來接受處理的,對扣留的車輛依照規定處理”。依照什么規定處理?效力等級高的基本法律還要按效力等級低的規定來處理?顯然,表述不準確。(六)交通民警處理交通事故程序不規范草案二次審議稿規定:“公安機關交通管理部門應當根據事故現場勘驗、檢查、調查情況和有關的檢驗、鑒定結論,分析查明交通事故的基本事實和形成原因,制作交通事故成因報告書,并送達當事人。”顯然,按草案二次審議稿規定操作,交通民警處理交通事故的程序是符合當今國際慣例的。而《道路交通安全法》第七十三條規定:“公安機關交通管理部門應當根據交通事故現場勘驗、檢查、調查情況和有關的檢驗、鑒定結論,及時制作交通事故認定書,作為處理交通事故的證據。交通事故認定書應當載明交通事故的基本事實、成因和當事人的責任,并送達當事人”。交通事故責任由公安交通管理部門認定不符合當今道路交通事故處理的國際慣例,不利于公安交通管理機關和交通民