公共管理的屬性與治理模式研究【摘要】作為國家、中央政府的延伸與代表，地方政府在地方政治中的核心主體地位不斷增強，改革與創新正在成為其實施公共管理的重要議題。而隨著社會物質和精神文明的不斷進步，社會公眾對地方政府公共管理的模式和效率提出了更高的要求，只有主動增強地方政府的核心能力、優化其治理模式，才能更好的為社會提供公共產品和服務。基于此，文章首先對地方政府公共管理的屬性進行了闡述，然后分析了地方政府在公共管理中的作用與缺陷，最后以協作管理為語境框架，給出了地方政府公共管理的治理模式。【關鍵詞】地方政府；公共管理；價值屬性；治理模式；協作管理較長一段時間以來，我國地方政府在提供公共產品、進行分級宏觀經濟調控方面一直發揮著重要作用，其面向社會公眾提供公共管理的價值屬性也得到了充分的體現。在這種對地方資源進行有效配置的模式之中，不但要考慮到不同地區之間的經濟發展差異，還要規范其決策管理行為，最大限度的減少偏差，并借助社會力量對其公共管理行為進行監督，以保證其政治程序與制度規定的一致性、可行性和高效性［1］。作為國家、中央政府的延伸與代表，地方政府在地方政治中的核心主體地位不斷增強，改革與創新正在成為其實施公共管理的重要議題。而隨著社會物質和精神文明的不斷進步，社會公眾對地方政府公共管理的模式和效率提出了更高的要求，只有主動增強地方政府的核心能力、優化其治理模式，才能更好的為社會提供公共產品和服務。基于此，文章首先對地方政府公共管理的屬性進行了闡述，然后分析了地方政府在公共管理中的作用與缺陷，最后以協作管理為語境框架，給出了地方政府公共管理的治理模式。在本文的論述中，協作管理屬于管理學和社會學的雙重范疇，協作公共管理與傳統的地方政府公共管理的治理模式也就形成了顯著的差異，后者以官僚制單中心治理為主，前者則具有獨特的結構類型、協作機制與實踐模式，以其為基礎對我國當前地方政府公共管理模式進行改革和治理，具有十分重要的現實作用。一、地方政府公共管理的屬性解析1.地方政府公共管理的工具理性作為法蘭克福學派批判理論中的重要概念，工具理性（InstrumentalReason）最直接、最重要的淵源為馬克斯?韋伯的“合理性”（rationality）理論，指的是借助實踐確認工具的用途，并借助工具為謀取利益。同時，工具理性以工具崇拜或者技術主義為生存目標，要通過精確計算達到最有效的目的［2-4］。因此，工具理性更加重視效率和效益，對工具本身的價值、道德或者審美則較少關注。在地方政府公共管理的場域中，工具理性主要表現為地方政府為了提升公共事業的服務水平，對各種公共事業管理方式、方法進行綜合運用的經驗與能力。由于在這一過程中，地方政府將公共事業視為“工具”進行“組裝”和“調配”，其目的在于尋求推進公共事業發展的最佳手段和最高效率，因此，其功利性的色彩十分濃厚；而在形式上，地方政府公共管理的工具理性又表現為物質形態的工具理性與精神形態的工具理性，兩種形態的有機結合與合作，最終達到了地方政府進行公共事業管理的目標。2．地方政府公共管理的價值理性工具理性反映了地方政府在推進其公共事業管理的過程中，進行創造、選擇時所表現出來的自覺能動性。而作為地方政府公共管理另一個重要屬性的“價值理性”則是人們對自身實踐活動的價值和意義進行的主動把握，其中將工具理性所“忽視”的人類社會的倫理政治、道德理想以及對人性的終極關懷進行了集中全面的體現。價值理性主張通過美好的、精神層面的方法完成對真理的探求，其目的在于實現人類社會的可持續發展，促進人與人之間、人與社會之間、人與自然生態之間的和諧與進步。其主要功效便是能夠回答地方政府進行公共事業管理的初衷和使命，并號召地方政府尊重人民的利益、符合人民的意愿、滿足人民的需要，以美、善的價值觀對其事業進行引導［5］。從這個角度講，地方政府的公共管理也表現出了“非自我利益”的理性（即價值理性）。在這一理性框架中，地方政府將公共事業管理活動看做是有價值的、有意義的活動，能夠自覺的參與其中，為社會公眾謀取福利。從本質上講，地方政府進行公共事業管理的屬性是復合的和多元的，工具理性和價值理性之間是辯證統一的關系，前者是后者的基礎，是人類獲得進步和發展的原始動力，后者是前者的精神支撐，并能在一定程度上提高人類實踐工具的價值，最終實現人類社會的持久進步。二、地方政府在公共管理中的協作機制與缺位的表現地方政府公共管理具有價值理性和工具理性，這兩種屬性對于公共管理的效率和效果起著十分重要的作用。而實際上，無論是哪一種屬性，在實踐的過程中都不但孤立的，需要在彼此的辯證之中或者協調和統一。在當前時期，我國地方政府公共管理的治理模式正在不斷的優化，協作機制正在發揮越來越重要的積極作用。但是，需要進行重新審視的是，地方政府公共管理還在某些層面存在缺位的現象，嚴重影響了社會秩序和政府的行政效率。1．地方政府公共管理的協作機制在當前時期，我國的社會主義市場經濟正在建設和完善之中，地方政府在促進社會經濟不斷向前發展同時，還要對自身的權力進行平衡，不偏不倚。既要與中央部門進行協作，協調中央和地方利益，還要對行政干預和經濟社會的發展進行權衡，不斷的通過有效的手段規范市場和社會秩序，最大限度的為社會公眾提供優質的公共服務［6］。總體而言，地方政府公共管理協作機制主要體現在以下方面：（1）規范社會秩序，向全社會提供優質的公共服務。地方政府是國家公權力的執行者，在公共管理實踐中具有強勢地位。因此，作為公共服務的提供者，地方政府就承擔起了維護社會秩序的義務，并通過對自身權力的運用，為當地群眾提供良好的社會環境，改善群眾的生活水平；（2）積極轉變政府職能，最大限度的解決歷史遺留問題。在過去的一段時間，我國政治體制和企業體制改革對經濟社會產生了較大的影響，地方政府也適時的轉變了“身份特征”，變之前的“微觀調控”為現在的“宏觀指導”。這種對于自身權利和社會發展的協調在一定程度上解決了一些歷史遺留問題，促進了企業和社會的發展。2.地方政府在公共管理協作機制的缺位地方政府在實施其公共管理職能時，其目的在于有效協調社會各方面的利益，并在與各種社會力量的協作之中，實現社會資源非配的合理化、社會發展公平正義化、政府行為高效和規范化［7］。但是，不可否認的是，在當前情況下，一些地方政府公共管理行為有待改進，其協作機制往往處于缺位的狀態之中，在一定程度上影響了經濟社會的發展進步。主要表現在：（1）在國家實行了分稅制之后，地方政府在區域經濟社會發展中的地位和作用得到了顯著的加強，不但要全面的維護社會公平與正義，還要通過多種渠道、借助多種力量，推動區域經濟的發展和進步。但是，在實際操作過程中，一些地方政府公共管理卻出現了主觀上的偏頗，在執行中央政策與捍衛地方利益的過程中，并未協調好中央政策與地方利益兩者之間的關系，在擴大地方利益的同時，將使國家利益受到損害；（2）在部分地方政府的公共管理實踐中，官本位、政府本位的思想還依然嚴重，而這種思想的存在嚴重的影響到了公共管理的效率和效果，甚至在不同部門需要進行政策協調、信息溝通時，也是難以將團隊協作的觀念深入其中，不同部門為了自身的利益彼此孤立，給公共產品和服務的提供設置了無形的壓力；（3）部分地方政府具有自利化的傾向，這些政府在公共管理實踐中，對自身的角色定位不準，偏離了公共服務提供者的居中地位和公益位置，尤其是在一些社會公眾重大關切的問題上，一些地方政府不當使用自身權利，為自身謀求私利，與民爭利，這與黨和政府要始終為人民群眾謀取切身利益的初衷截然相悖。三、協作管理語境下公共管理的治理模式解析為了競爭的需要和平衡社會各方的利益，當前社會組織在優化其行為時，大多有意無意的選擇了協作管理的理念，并在實踐中加以豐富和發展。可以說，地方政府在對現代管理模式的借鑒方面是相對滯后的，甚至會對其產生排斥和抵觸，致使公共管理的效率和效果遲遲得不到有效的提升。因此，文章認為，有必要將協作管理的理念和方法注入到地方政府的公共管理之中，完善地方政府的治理模式，優化治理效果。具體而言，主要有以下幾個方面的問題需要解決。1．形成對協作公共管理的正確理解在管理學和社會學的范疇內，協作和協作管理是具有廣泛含義的詞匯，無論是人際關系管理還是跨組織的協作管理以及以互聯網絡為背景的管理，都能夠將“協作”引入其中，通過分工與合作的方式，最大限度的降低管理和組織運行的成本，提高資源配置的效率。在協作管理語境下，地方政府的協作公共管理是作為一種獨特的制度形式存在的，它與市場自發性的協作不同，使一種有意識的管理，其基本特征為縱向與橫向活動的綜合（融合）。比如，在斯蒂芬?戈德史密斯與威廉?D?埃格斯等學者看來，地方政府的協作公共管理為網絡化的治理結構［8］。因此對地方政府公共管理的協作性應該形成正確的認識，即提供公共服務、進行公共管理的地方政府應為公私聯合的“第三方政府”，這一政府能夠向社會公眾提供整體服務，并能夠借助先進技術和外部環境的力量最大限度的滿足社會公眾的多樣化和個性化訴求。2．地方政府公共管理協作機制的構建對地方政府公共管理而言，其協作機制的構建是一項復雜的系統工程，而在實施的過程中也要做出大量的適當的規則、規定以及標準體系。和傳統的官僚體制中等級制度不同的是，協作公共管理并不需要嚴格的命令管理，也不需要將其建立在一個中心權威之上，更不能為此設定一個單一的組織目標并為之“奮斗”。在這種新的公共管理機制構建的過程中，要以參與者的相互依存、集體決策和整體行動為前提和重要內容，其首要要對其中的參與者、資源等進行確定，對所必須的運行環境進行創設［9］。然后，通過不同部門之間的協作，使得任何一個參與者都能夠樹立和維護其權威，并在和他人分享資源的同時，共同向社會公眾提供公共服務。當然，在這一模式中，比較成功的經驗告訴我們，協作機制的構建要輔以建立協同工作的協議與規則，這種協議往往能夠有效促進了地方政府協作行動的制度化和公共管理的區域化，提升公共管理的效率和效果。3.地方政府公共管理的治理模式與實踐在實施地方政府公共管理協作化之時，除了要確定參與主體、使不同主體間進行通力合作外，更為重要的是要對協作性公共管理模式進行綜合治理和實踐，而無論是治理的效果認定還是實踐的對象選擇，都與公民參與直接相關，甚至可以說，公民參與是公共管理協作化不可或缺的重要環節。為此，需要在實踐中注重公民參與的重要作用，不斷的賦予公民參與以新的意義和內涵。這是因為，對于地方政府公共管理機制的構建，將公民置于對抗性的境地是無法增加公民參與的協作性能量的，而采取參與和協作的辦法就正好相反，能夠使治理的功效得到逐步的增強。當然，這一途徑的最終實現還要依賴于對公民參與的深刻把握，它們是：確定公民社會中的真正參與者；明確參與者的參與動機和參與目的；通過何種方式在何時、何地進行參與等。從這個角度講，在地方政府公共管理中，要敞開途徑，使公民能夠真正的、自由的參與其中，實現真正意義上以公民為中心的公共管理的協作治理。四、結束語社會是作為一個復雜巨系統參在的，在其運行的過程中需要相互關聯、相互制約的多種要素參與其中，并不斷的發揮作用。而要想實現社會的和諧進步，就需要對該系統中的組成要素進行全面的協調和有序的配置。地方政府是現代社會的一個簡單縮影，其公共管理的效率和效果不但會影響到區域經濟社會的發展和進步，還會對整個社會的進程產生重要的影響。從這個角度講，優化和重置地方政府的公共管理職能、對