當(dāng)前干部人事制度改革的若干特點(diǎn)及思考【作者】彭清華【作者簡(jiǎn)介】彭清華中央組織部干部一局局長(zhǎng)【正文】江澤民同志多次強(qiáng)調(diào)，創(chuàng)新是一個(gè)民族進(jìn)步的靈魂，是國(guó)家興旺發(fā)達(dá)的不竭動(dòng)力。他多次號(hào)召全黨要緊跟時(shí)代發(fā)展潮流，積極推進(jìn)理論創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、科技創(chuàng)新和其他創(chuàng)新。干部人事制度改革要深入，必須堅(jiān)持創(chuàng)新精神。中央批準(zhǔn)下發(fā)的《深化干部人事制度改革綱要》，就是一個(gè)創(chuàng)新的產(chǎn)物，其中既有思想觀念和理論上的創(chuàng)新，也有管理體制、用人機(jī)制和工作方法上的創(chuàng)新。它在總結(jié)20多年干部人事制度改革成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持黨的十四大、十五大確定的改革方向，進(jìn)一步明確了改革的目標(biāo)、任務(wù)和措施，拓寬和加大了改革的廣度、深度和力度，在許多方面體現(xiàn)出新的特點(diǎn)。一、進(jìn)一步明確了干部人事制度改革的基本目標(biāo)和工作思路《綱要》對(duì)今后10年，尤其是“十五”期間深化干部人事制度改革的基本目標(biāo)，講了五條，概括起來(lái)，可以說(shuō)是要“建立一個(gè)機(jī)制”，即建立能上能下、能進(jìn)能出、有效激勵(lì)、嚴(yán)格監(jiān)督、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)、充滿活力的用人機(jī)制；“完善兩個(gè)體系”，即完善干部人事工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、有效調(diào)控的宏觀管理體系和干部人事管理法規(guī)體系，努力實(shí)現(xiàn)干部人事工作的依法管理，有效遏制用人上的不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象；“形成一套制度”，即形成符合黨政機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位不同特點(diǎn)的分類管理、各具特色的管理制度；“創(chuàng)造一個(gè)環(huán)境”，即創(chuàng)造尊重知識(shí)、尊重人才，有利于優(yōu)秀人才脫穎而出、健康成長(zhǎng)的社會(huì)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人才資源的整體開(kāi)發(fā)與合理配置。其中，建立能上能下、能進(jìn)能出、有效激勵(lì)、嚴(yán)格監(jiān)督、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)、充滿活力的用人機(jī)制，是其核心內(nèi)容。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須以觀念更新為基本前提，進(jìn)一步解放思想；以擴(kuò)大民主為改革方向，進(jìn)一步提高干部工作的公開(kāi)程度和透明度；以解決干部“能下”為突破口，進(jìn)一步加大改革攻關(guān)力度；以完善考核為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進(jìn)一步健全擇優(yōu)汰劣的選人機(jī)制；以推進(jìn)交流為重要措施，進(jìn)一步增強(qiáng)干部隊(duì)伍活力；以加強(qiáng)監(jiān)督為根本保證，進(jìn)一步完善制約制度和措施。這幾條，是我們推進(jìn)干部人事制度改革總的工作思路。那么，我們要建立的選人用人機(jī)制有哪些特征呢？(1)它是一種以民主為基本趨向的機(jī)制。沒(méi)有民主就沒(méi)有社會(huì)主義，就沒(méi)有社會(huì)主義的現(xiàn)代化。擴(kuò)大民主是干部人事制度改革的基本方向。過(guò)去選拔干部大多采取組織任命的形式，推薦和考察環(huán)節(jié)不規(guī)范，缺少一種群眾參與機(jī)制。突出的問(wèn)題是，“少數(shù)人選人”和“在少數(shù)人中選人”，視野比較狹窄，這顯然與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)的原則和社會(huì)主義民主政治的要求是不相適應(yīng)的。必須在堅(jiān)持黨管干部原則的前提下，不斷改進(jìn)黨管干部的方法。改革干部選拔任用制度，首先就是要擴(kuò)大民主。繼健全選舉制度，實(shí)行民主推薦、民主評(píng)議和民意測(cè)驗(yàn)制度后，這些年，擴(kuò)大干部選拔任用工作中的民主又向前邁進(jìn)了一步，如公開(kāi)選拔領(lǐng)導(dǎo)干部、黨政機(jī)關(guān)競(jìng)爭(zhēng)上崗、領(lǐng)導(dǎo)干部任前公示制、考察預(yù)告制等。這些改革措施進(jìn)一步擴(kuò)大了干部群眾對(duì)選拔任用工作的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，體現(xiàn)了人民群眾選擇“人民公仆”、“人民公仆”必須向人民負(fù)責(zé)的社會(huì)主義原則。黨內(nèi)民主也日益擴(kuò)大，一些地方黨委在討論決定干部任免時(shí)，按照民主集中制原則和集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的方針，實(shí)行黨委常委無(wú)記名投票表決制度；地（市）縣（市）黨政正職擬任人選，由上一級(jí)黨委全會(huì)審議表決制度等，效果很好。(2)它是一種以公開(kāi)為基本前提的機(jī)制。所謂公開(kāi)，就是擴(kuò)大人民群眾的知情權(quán)。公開(kāi)是民主的前提和條件，沒(méi)有適度的公開(kāi)，擴(kuò)大民主就會(huì)成為空話。干部工作只有堅(jiān)持公開(kāi)的原則，才能平等競(jìng)爭(zhēng)，使大批優(yōu)秀人才脫穎而出。干部工作搞得很神秘，容易出現(xiàn)“暗箱操作”，助長(zhǎng)用人上的不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象。現(xiàn)在，從民主推薦和署名推薦制、考察預(yù)告制，到任前公示制，干部選拔任用的各個(gè)環(huán)節(jié)，都在一定的范圍內(nèi)公開(kāi)，人們可以較大程度地參與對(duì)干部的選拔任用。這是選人用人觀念和機(jī)制上的一個(gè)具有重要意義的變化。(3)它是一種以競(jìng)爭(zhēng)為基本特征的機(jī)制。把競(jìng)爭(zhēng)引入干部管理，是干部人事工作中一個(gè)重大的突破。過(guò)去在干部工作中講競(jìng)爭(zhēng)，常常與個(gè)人主義、伸手要官混為一談，是不可想象的。現(xiàn)在，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到，在干部選拔任用工作中堅(jiān)持公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的原則，注重實(shí)績(jī)，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，不僅與伸手要官有本質(zhì)的區(qū)別，而且有利于遏制跑官要官、買(mǎi)官賣(mài)官的歪風(fēng)。引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，變“伯樂(lè)相馬”為“賽場(chǎng)選馬”，使更多的優(yōu)秀人才進(jìn)入黨組織的選拔視野，對(duì)干部人選的素質(zhì)進(jìn)行比較，擇優(yōu)任用，有利于提高干部隊(duì)伍的素質(zhì)和干部工作的質(zhì)量。二、進(jìn)一步明確了干部人事制度改革的著力點(diǎn)和突破口這就是解決干部能上能下問(wèn)題。“上”和“下”是干部工作中相互聯(lián)系、相互依存、貫穿始終的一對(duì)矛盾。“上”是目的，“下”是條件，一部分干部的“下”是為了另一部分干部的“上”，沒(méi)有“下”，“上”就無(wú)從談起。同樣，“上”的方式又在一定程度上決定了干部“下”的方式。因此，要把干部“上”和“下”的問(wèn)題聯(lián)系起來(lái)研究。《綱要》體現(xiàn)了這樣的改革思路：在“上”的方面，一是推行公開(kāi)選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗，改進(jìn)干部的選拔方式，引入競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)機(jī)制，為淘汰相形見(jiàn)絀的干部提供了條件。二是改進(jìn)委任制，完善選任制，試行聘任制，改進(jìn)干部的任用方式，這對(duì)調(diào)整不勝任現(xiàn)職的干部也是有利的。三是實(shí)行任期制和試用期制，健全干部選拔任用的配套制度，使干部“上”的時(shí)候就有了“下”的準(zhǔn)備。實(shí)行試用期制，可以使不稱職的干部在任職初期就能得到及時(shí)調(diào)整。在“下”的方面，通過(guò)改進(jìn)考核，加強(qiáng)審計(jì)，實(shí)行辭職降免制度，包括自愿辭職、引咎辭職、責(zé)令辭職和就地免職，加大調(diào)整不稱職干部的工作力度；實(shí)行待崗制、轉(zhuǎn)崗學(xué)習(xí)、離崗分流、改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)等，拓寬“下”的渠道；建立完善社會(huì)保障體系，解決干部“下”的后顧之憂。這樣，從“上”和“下”兩個(gè)方面入手，并綜合考慮相關(guān)問(wèn)題，建立相應(yīng)制度措施，逐步形成干部能上能下的機(jī)制，走出一條依靠健全制度、建立機(jī)制解決干部能上能下的新路子。三、進(jìn)一步明確了組織部門(mén)的職能和工作方式(1)工作職能的變化。這種變化主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是在干部工作中宏觀管理的職能將進(jìn)一步加強(qiáng)。包括整個(gè)人才隊(duì)伍建設(shè)問(wèn)題、“三支隊(duì)伍”一起抓的問(wèn)題等。實(shí)行分類管理，我們?nèi)∠艘酝饬x上“國(guó)家干部”的大概念，這并不是說(shuō)對(duì)整個(gè)干部隊(duì)伍建設(shè)，組織部門(mén)就可以不予重視了。相反，要樹(shù)立適應(yīng)新形勢(shì)要求的新的人才觀。堅(jiān)持黨管干部原則，就是要堅(jiān)持組織路線為政治路線服務(wù)的正確方向，堅(jiān)持干部隊(duì)伍“四化”方針和德才兼?zhèn)涞脑瓌t，堅(jiān)持做到對(duì)重要干部的任免，嚴(yán)格按照黨內(nèi)民主集中制的原則和程序來(lái)進(jìn)行。這幾條做到了，就堅(jiān)持了黨管干部原則。至于在具體管理權(quán)限和管理方式上，對(duì)不同層次、不同類型的干部會(huì)有所不同，有的由黨委及組織部門(mén)直接管理，有的間接管理，有的就起一個(gè)監(jiān)督檢查的作用。我們講要“三支隊(duì)伍”一起抓，對(duì)于組織部門(mén)來(lái)說(shuō)，每支隊(duì)伍的抓法又不一樣。二是在干部人事制度改革中牽頭抓總的職能將進(jìn)一步加強(qiáng)。干部人事制度改革，既包括黨政領(lǐng)導(dǎo)干部制度和公務(wù)員制度的改革，也包括企業(yè)和事業(yè)單位人事制度改革，必須調(diào)動(dòng)各個(gè)部門(mén)的積極性。組織部門(mén)是黨委主管組織建設(shè)和干部工作的綜合職能部門(mén)，按照中央的要求，在干部人事制度改革中要擔(dān)負(fù)起牽頭抓總、宏觀指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職能，與有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)溝通、密切配合。只有這樣，才能形成推動(dòng)干部人事制度改革的合力，共同把改革推向前進(jìn)。三是干部監(jiān)督的職能將進(jìn)一步加強(qiáng)，包括對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督和對(duì)干部選拔任用工作的監(jiān)督。由重選拔輕監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)檫x拔和監(jiān)督并重，是組織部門(mén)工作的一個(gè)重大轉(zhuǎn)變。監(jiān)督也是管理。要努力探索一套適合組織部門(mén)自身特點(diǎn)的工作方式，寓監(jiān)督于管理之中，在管理中實(shí)現(xiàn)監(jiān)督。同時(shí)，管理者也要受監(jiān)督。(2)工作方式的變化。在現(xiàn)代社會(huì)，尤其是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活多樣化趨勢(shì)日益發(fā)展，市場(chǎng)再擇業(yè)相關(guān)的培訓(xùn)制度等。特別是社會(huì)保障制度，目前，機(jī)構(gòu)改革人員分流、干部辭職辭退、轉(zhuǎn)崗換崗等，都涉及到這個(gè)問(wèn)題。另一種是從內(nèi)涵的方面深化。簡(jiǎn)要地說(shuō)，就是對(duì)某項(xiàng)改革措施在實(shí)行過(guò)程中逐步完善，最大限度地發(fā)揮其積極作用，減少其負(fù)面影響。任何一項(xiàng)改革都可能有利有弊，只要利大于弊，我們就要采取積極的態(tài)度去推行。與此同時(shí)，對(duì)其可能帶來(lái)的消極作用，也不能掉以輕心。要切實(shí)重視，不斷解決，興利除弊，逐步完善。就拿我們近期正在大力推行的幾項(xiàng)改革來(lái)說(shuō)：比如，民主推薦、民主評(píng)議和民意測(cè)驗(yàn)。一是如何提高民主推薦和測(cè)評(píng)的真實(shí)性及可信度問(wèn)題。在實(shí)際工作中，往往只看得票率，而對(duì)其中的復(fù)雜因素考慮不夠，如參與推薦或測(cè)評(píng)者對(duì)推薦、測(cè)評(píng)對(duì)象的了解程度；地域因素、部門(mén)因素、感情因素以及利害關(guān)系的影響等。被推薦或測(cè)評(píng)者的上級(jí)、同級(jí)、直接下級(jí)和間接下級(jí)的推薦和評(píng)價(jià)意見(jiàn)，其客觀性和準(zhǔn)確性也是不完全一樣的。有的地方采取按不同的考評(píng)群體分別計(jì)票、加權(quán)計(jì)分、綜合評(píng)價(jià)的辦法，可以繼續(xù)探索。二是現(xiàn)在的民主推薦和測(cè)評(píng)，是一種自下而上的評(píng)價(jià)機(jī)制，而在我們黨政機(jī)關(guān)的實(shí)際工作中，是一種自上而下的主導(dǎo)機(jī)制。如何把這兩種不同方向的機(jī)制銜接好，避免一些人為爭(zhēng)取推薦票而不敢大膽管理、放手工作。三是既要把得票情況作為選拔任用干部的重要依據(jù)，又不能簡(jiǎn)單地以票取人，這二者的關(guān)系應(yīng)該怎樣正確處理？干部的得票在多大程度上準(zhǔn)確反映民意？在什么情況下不能以票取人？這些都要進(jìn)行具體的分析。再比如，公開(kāi)選拔。其中有些問(wèn)題也值得研究。一是怎樣科學(xué)、準(zhǔn)確地衡量干部的思想政治業(yè)務(wù)素質(zhì)和領(lǐng)導(dǎo)才能？如何測(cè)評(píng)思想品德、工作作風(fēng)、協(xié)調(diào)能力、氣質(zhì)性格等方面的情況？二是如何提高效率、降低成本。解決這個(gè)問(wèn)題，要加快題庫(kù)建設(shè)和考官培訓(xùn)，還可由上級(jí)組織人事部門(mén)出面，相對(duì)集中組織，以發(fā)揮規(guī)模效益。三是怎樣避免和克服投機(jī)心理。必須把公開(kāi)選拔與群眾公認(rèn)、注重實(shí)績(jī)?cè)瓌t相結(jié)合，以形成一種良好的導(dǎo)向。四是異地考察如何防止失真失實(shí)。干部考察失真失實(shí)的問(wèn)題，在異地考察中尤為突出。有些單位對(duì)優(yōu)秀人才舍不得放，用各種辦法加以限制；而對(duì)某些素質(zhì)不高，自己不喜歡，或本單位不好安排的人，則盡量說(shuō)好話，文過(guò)飾非，送客出門(mén)。五是公開(kāi)選拔怎樣與后備干部制度相銜接。公開(kāi)選拔出的干部，不一定是后備干部。目前后備干部備而不用的問(wèn)題比較突出，如果大范圍進(jìn)行公開(kāi)選拔，后備干部提拔任用的機(jī)會(huì)將會(huì)更少。這個(gè)問(wèn)題如何看待和處理？又比如，競(jìng)爭(zhēng)上崗。目前，各地做法不盡一致，有的對(duì)個(gè)別或少數(shù)空缺職位實(shí)行，有的拿出全部空缺職位，有的對(duì)黨政機(jī)關(guān)全體中層干部定期實(shí)行“全體起立，重新就位”，還有的實(shí)行全員競(jìng)爭(zhēng)上崗，雙向選擇。這就有一個(gè)如何科學(xué)規(guī)范的問(wèn)題。另外，在實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的部門(mén)，競(jìng)爭(zhēng)上崗中如何體現(xiàn)和尊重行政首長(zhǎng)的意見(jiàn)？還有一個(gè)問(wèn)題也值得注意。一般來(lái)說(shuō)，機(jī)關(guān)中一些年齡較大的同志，在競(jìng)爭(zhēng)中往往處于劣勢(shì)，很多人不愿報(bào)名參加競(jìng)爭(zhēng)。但這些同志熟悉政策，工作經(jīng)驗(yàn)豐富，是業(yè)務(wù)骨干，用不好會(huì)挫傷他們的積極性，影響工作。對(duì)他們也有個(gè)如何公平、公正對(duì)待，充分發(fā)揮作用的問(wèn)題。還比如，干部交流。要逐步完善與干部交流相關(guān)的政策制度，像住房問(wèn)題、家屬子女隨遷問(wèn)題、不同地區(qū)工資待遇差別問(wèn)題等。還有，如何保持干部管理使