日本環境外交與《山口議定書》的生成

作為解決世界問題的重要手段和機制，全球治理已經成為一個關系人類命運的難題。作為全球體系的行為主體,國家在面對全球問題挑戰的現實中如何相互協調、合作,推動全球問題的解決,是全球治理本身得以形成、發展的重要動力之一。日本作為世界經濟大國,以及出于謀求世界政治大國的戰略需要,對全球環境問題具有特殊的敏感性,并在與自身地位作用相稱的一些領域積極參與全球治理,對推動現存全球環境治理機制的形成發揮了一定積極作用。本文以日本參與全球環境治理為例,旨在解讀日本在當今世界全球治理進程中所扮演的角色及其戰略意圖。一、日本環境治理的進程日本作為單一民族為主的島國,其民族心理難以擺脫內向封閉,并具強烈自我保護意識的特征。然而,一個多世紀以來,隨著資本主義的興起、對外擴張、侵略戰爭,以及戰后幾十年在美國保護下的和平發展,日本已經成為一個對外開放、市場經濟高度發達的國家。在當今全球化加速發展的時代,日本在經濟、貿易、金融以及科技、教育、文化等領域內實現了高度全球化,成為全球化進程中幾個主要受益的國家之一。在軍事安全領域,由于戰后日本長期處于受美國保護的戰略盟友地位,迄今為止其自身并不具備獨立的全球性安全體系以及相應的全球戰略。由此決定日本在當前全球治理進程中,只能在部分領域內發揮局部的、有限的作用。而全球環境問題及其解決正是日本能夠在全球治理層面發揮積極、重要作用的一隅。當然,日本能夠在全球環境治理框架中占據重要的一席之地決非偶然,從國內環境治理逐步走上全球環境治理,是這個環境大國多年環境治理經驗積累的結果。作為一個世界經濟大國,日本在經濟高度增長時期同樣遇到了嚴重的環境污染問題。20世紀60年代,由于過度開發、濫用資源以及大量消耗能源,日本爆發了嚴重的環境危機,出現了大氣、水質、土壤的大面積嚴重污染,成為名副其實的“公害列島”。這其中包括當時震驚世界的四大公害事件,即富山痛痛病、四日市煙塵污染、新瀉水俁病、熊本水俁病。作為直接受害者,日本的廣大社會民眾開始了有組織的反公害維權運動。當時向法院起訴企業造成嚴重污染的案件激增,從1966年的2萬余件迅速增長到1970年的6萬余件,1972年的8萬余件。除了各種私有財團企業外,積極支持工礦開發的政府以及國有企業也成為眾矢之的。廣泛的環保社會運動甚至對當時執政的自民黨的支持率以及選票產生了極大的負面影響【注文1】1。由于當時日本政府并沒主動調整國家經濟發展戰略,在強大的社會壓力之下,處于完全被動、疲于應對的境地。直到1970年,日本國會集中就環境公害問題出臺一攬子反公害法案,并對以往涉及環境的法案進行了全面修訂,明確了保護國民健康和維護其生活環境是日本公害對策立法的目的。70年代日本政府調整了經濟發展模式,放棄了盲目追求增長的粗放經營理念,順利完成了產業結構調整。環境立法在此階段日益健全,設立專門的環境管理行政機構,從而使日本政府在環境治理方面實現了由被動到主動的轉變。在全球化加速發展的80、90年代,日本對環境治理高度重視,1993年國會通過《環境基本法》,被人們稱為指導日本環境治理的一部“憲法”,其中明確提出日本要通過本國環境治理為世界環境保護作貢獻。此時,日本已經初步意識到國內環境治理與全球環境治理之間的內在聯系與相互制約關系。進入21世紀以來,日本國會于2000年6月頒布了《循環型社會形成推進基本法》,為新世紀日本環境治理奠定了基礎。2001年1月環境廳升格為環境省。特別是2007年6月,日本內閣提出了《21世紀環境立國戰略》,明確了建立低碳、循環經濟與保持自然和諧社會的戰略目標,及其相關八項具體戰略措施。其中明確提出,日本要在解決全球環境問題上發揮國際帶頭作用,創建具有國際示范作用的環保示范區【注文2】2。日本政府為有力推進環境治理的進程,從70年代開始大力推進全社會的環境教育、環境技術的研究與普及以及環境技術專門人才的培養。日本環境治理的動力絕非僅僅來源于政府的努力,日本社會自身在環境治理進程中扮演著重要角色,環保意識不僅深入人心,而且已經成為每一個社會成員的行為規范。特別是日本國內十分活躍的環保非政府組織,吸引著為數眾多的市民參與到環境治理相關的各種活動之中。20世紀90年代以后,日本環保非政府組織出現明顯國際化的發展趨勢。根據日本環境省提供的相關最新數據,目前日本國內大大小小的各類環保NGO總數達到4532個,其中具有法人資格與不具有法人資格的大體各占一半,主要分布在基層村社與縣以下小城市,涉及開展國際環保活動的近500個【注文3】3。這些環保非政府組織覆蓋環境保護的各個領域,自籌經費、自主活動,并積極參與日本各級政府環境治理相關立法、審議程序,成為市民參政議政活動的一項重要內容。同時,越來越多的日本環保NGO超越國界的限制,參與到區域、全球環境治理的合作活動之中,把日本先進的環保理念、環保技術、環保措施帶到世界各地,成為推動全球環境治理的一支生力軍。日本環境治理由國內治理向全球治理的擴展主要通過兩個渠道得以實現,即政府開展的環境外交以及民間開展的全球性環境治理合作活動。政府環境外交方面大體始于20世紀80年代末,1989年外務省設立特別小組,就對外開展環境治理合作的政策、措施以及解決跨界國際環境糾紛等問題進行研究。同年,外務省主持以日本作為東道主,在東京召開的“地球環境會議”,并在會議上提出了“地球環保技術開發計劃”。外務省還經常聯絡相關政府部門舉辦由政府官員、各政黨、企業財團、學者以及環保NGO共同參加的環境外交政策研討會,包括提出各種政策構想、實施計劃,例如擬定“地球環境保護基本法草案”、“全球環境憲法”的框架與內容。為提升日本在全球環境治理機制中的地位和作用,外務省在推進日本政府在全球、區域、多邊及雙邊層面圍繞環境問題召開的各種會議中發揮了重要作用。特別是通過聯合國框架范圍內召開的各次環境會議,日本確立了世界先進環境大國的地位,這與其多年推行的環境外交政策是密不可分的。除外務省外,日本內閣相關省廳也積極出臺一些相關政策,以擴大環境治理方面的國際合作。環境省每年一度的《環境白皮書》,針對全球環境問題的現狀不斷提出一些加強國際合作的計劃與政策建議,如擴大政府開發援助(ODA)項目中用于環保的比重,強化日本參與聯合國環境問題相關組織機構的活動,加強日本對全球環境狀況的觀測、監控,以及大力培養環保技術人才等。經產省則積極在發展中國家中推行“環保與債務互換”政策,通過減免債務、推進日本環保技術轉讓,已達到改善發展中國家環境狀況的目的。同時,積極推進日本循環經濟模式在海外的合作與推廣【注文4】4。厚生勞動省則在持續多年支持“全球健康研究”項目的開展,對全球范圍內的酸雨、臭氧層空洞以及溫室效應對人類生存環境的危害進行深入研究,并相應在日本國內確定和調整國民健康與環境相關的各種指數。這方面的許多國際合作項目也得到該省的有力支持【注文5】5。特別值得一提的是日本作為環境大國在全球范圍內開展的ODA項目,日本環境ODA始于20世紀80年代,最初主要是援建發展中國家的基礎環境設施。1989年日本在布魯塞爾G8峰會上提出,此后3年向國際環保事業提供3000億日元的環境援助。冷戰結束后,日本環境ODA的數額不斷提升,援助對象從亞洲逐漸擴大到全世界。亞洲的印度、中國、越南、印尼、菲律賓等一直是日本環境ODA的重點對象國。在1992年聯合國環發大會上,日本表示從當年起5年間提供9000億至10000億日元的環境援助,贏得了“世界環保超級大國”的美譽。2002年以來,日本更是大幅增加環境ODA。在2002年聯合國環發大會上,日本提出要在2006年后的5年間,為發展中國家培訓5000名環境專業技術人員,繼續提供最優惠的環境項目日元貸款,擴大地球環境無償資金合作【注文6】6。在2008年的洞爺湖八國峰會上,日本提出5年內向發展中國家提供大約100億美元的氣候援助【注文7】7。2009年日本在哥本哈根氣候大會上提出,到2012年3年間向發展中國家提供150億美元的氣候援助【注文8】8。2010年10月27日日本在第10次生物多樣性公約締約國會議上提出,從2010年起3年內向發展中國家提供20億美元以應對生態危機。在開發援助委員會(DAC)22個成員國(世界上最富裕國家)中,日本提供的環境ODA僅次于法國(參見表1)。環境ODA現已成為日本開展環境外交的主要手段,也是日本與歐美發達國家在國際環境領域競爭的重要資本(參見表2)。日本環境治理由國內治理向全球治理擴展的另一渠道是民間開展的全球性環境治理合作活動。在這方面,日本在1971年就成立了“財團法人日本自然保護基金”;世界最大的國際環境NGO——“地球之友”1980年開始在日本開展活動,設立了該組織在日本的分支機構——“日本地球之友”(FriendsofEarth,ForJapan);此外,1989年綠色和平組織在日本也設立分支機構;“熱帶雨林行動”(1987年);90年代更多國際NGO組建成立,如:“綠色地球網絡”、“綠色撒哈拉”、“地球綠化中心”,以及一些專門從事中國沙漠綠化的民間團體。從開展活動內容上看,日本的國際環境NGO主要涉及防止地球溫暖化、美化清潔、環境教育、大氣環境保護等15項內容。從活動區域范圍上看,日本NGO的活動主要集中在亞洲、非洲,而在亞洲又以在中國開展活動為多。從參加者來看,日本國際環境NGO的人員構成,不僅包括一些長期個人會員,還有以團體資格入會,更多的是隨時參加NGO活動的臨時會員。這些組織的經費來源構成復雜,但50%以上的經費來源于民間資助,包括會員會費、社會各界捐贈等。政府環保部門向這些組織提供近30%的資助,地方自治體提供約10%的資助【注文9】9。從日本國際環境NGO活動取得實績看,不包括其他環境NGO開展的活動,僅據日本環境基金2010年的統計報告,當年由該基金組織提供資助的各類海外環境援助活動有27項,資助金額就達到9.9億日元【注文10】10。具體而言,日本國際環境NGO在世界各地開展的環保活動,不僅對改善世界各地環境狀況起到了積極作用,而且他們把日本先進的環境理念傳播到世界各國,產生了深遠的影響【注文11】11。由此可見,日本國際環境NGO的活動對日本參與全球環境治理也發揮了不可忽視的推動作用。二、個人享有減排義務的全球機制從1990年12月,聯合國大會通過決議,成立“氣候變化框架公約政府間談判委員會”,開始為達成全球氣候變化框架協議做各項準備工作。先后經過五輪談判,在1992年6月聯合國環境與發展大會上,《聯合國氣候變化框架公約》被正式通過。該公約集聯合國以往歷次環境會議之大成,除確認各國在全球環境治理方面達成的共識外,還提出了在減少溫室氣體排放以及援助發展中國家改善環境現狀方面,各國承擔“共同但有區別”的責任與義務原則。該公約確立了“全球性氣候變化治理機制”的初步框架,為下一步具體討論全球環境治理的進程奠定了基礎。1997年12月在日本京都召開的《聯合國氣候變化框架公約》締約方第三次會議上,參會的161個國家和地區的代表經反復協商,最終通過了旨在限制溫室氣體排放以抑制全球變暖的《京都議定書》,全稱《聯合國氣候變化框架公約的京都議定書》,這是《聯合國氣候變化框架公約》的補充條款,不同于前者,《議定書》具有強制性法律約束力。《議定書》對2008年到2012年第一承諾期發達國家的減排目標做出了規定,即發達國家溫室氣體排放量要在1990年的基礎上平均減少5.2%。具體國家有所不同,歐盟要將溫室氣體排放量削減8%,日本和加拿大各削減6%,而美國削減7%。更重要的是《議定書》確立全球溫室氣體排放治理的三機制,即議定書第六條所確立的聯合履行;第十二條所確立的清潔發展機制;第十七條所確立的排放貿易。機制一是指發達國家之間通過各種項目合作共同減排,其所實現的減排單位,可以轉讓給另一發達國家締約方,但同時必須在轉讓方的“分配數量”配額上扣減相應的額度。機制二是指發達國家通過提供資金和技術的方式,與發展中國家開展項目級的合作,通過項目所實現的“經核證的減排量”,用于發達國家締約方完成在議定書第三條下的承諾。這一機制是一項“雙贏”機制:一方面,發展中國家通過合作可以獲得資金和技術,有助于實現自己的可持續發展;另一方面,通過這種合作,發達國家可以大幅度降低其在國內實現減排所需的高昂費用。這一機制源于巴西提交的關于發達國家承擔溫室氣體排放義務案文中“清潔發展基金”(CleanDevelopmentFund)。根據巴西的提案,發達國家如果沒有完成應該完成的承諾,應該受到罰款,用其所提交的罰金建立“清潔發展基金”,按照發展中國家溫室氣體排放的比例資助發展中國家開展清潔生產領域的項目。在就該基金進行談判時,發達國家將“基金”改為“機制”,將“罰款”變成了“出資”。機制三是指一個發達國家,將其超額完成減排義務的指標,以貿易的方式轉讓給另外一個未能完成減排義務的發達國家,并同時從轉讓方的允許排放限額上扣減相應的轉讓額度。《議定書》是人類解決全球環境問題進程中的重要里程碑。在以往人類達成的環境共識的基礎上,以此為標志人類開始嘗試在現存國家中心的世界體系內,以國家為單位采取有效可行的措施來保護人類共同生存的家園——地球。盡管此后《議定書》在全球范圍生效的進程中并不順利,美國作為世界頭號工業國,為了一己之利,采取拒絕簽署、宣布退出《議定書》的政策選擇,對全球環境治理機制的形成產生極大的負面效益,但是隨著2004年俄羅斯最終簽署《議定書》,2005年2月,該議定書最終正式生效。《議定書》的生成與日本在推動全球環境治理方面所做出的積極努力是分不開的。其積極作用可從以下三個方面體現:申辦此次會議;在各大國之間斡旋;促成《議定書》生效。具體來說,日本在京都會議前后關于全球環境治理的戰略意圖大體體現在以下幾個方面:第一,將全球環境治理納入日本環境外交,樹立日本在國際社會的環境大國形象。早在1995年4月召開的《聯合國氣候變化框架公約》第一次會議上,日本就向大會提出希望此后在日本召開相關會議的愿望,實際上,日本政府包括外務省、環境廳在內的相關省廳此前已多次就在日本召開全球環境會議可行性問題進行過討論。1996年7月在日內瓦召開的第二次會議上,巖垂壽喜代表日本政府正式提交了舉辦第三次會議的申請,會議隨后做出了下一次會在日本舉辦的決定【注文12】12。環境廳于1996年底發表京都會議相關報告,就會議議案闡述環境廳的意見,稱“日本應該在全球變暖問題上采取積極態度,不但要在2000年時將溫室氣體排放量穩定在1990年的水平上,而且要明確2000年之后的溫室氣體減排總量。日本要制定一個積極的溫室氣體減排目標,盡力實現二氧化碳的減排”【注文13】13。會議召開期間,近萬名與會代表齊聚京都,加上來自世界各國國際環境NGO成員以及各國媒體記者,成為一次前所未有的全球環境盛會。日本社會大批志愿者參與會議的服務工作,既熱情周到又秩序井然。會議不僅得到日本舉國關注,而且成為世界報道的中心。成功舉辦京都會議使日本全球環境大國的形象得以確立,“環境立國”政策與“國際貢獻”的環境外交遙相呼應,成為日本對內確立全新經濟社會戰略,對外擴大國際影響、謀求世界大國地位的重要途徑。第二,加強環保交流,擴大環保技術出口市場。日本作為世界環保產業最發達的國家,環保產業從70年代開始興起到90年代初,基本上是以國內環境治理為中心,而且是在政府的扶持下,以公益性產業(非上市公司)的形式存在的。京都會議的召開給日本環保產業提供了擴大國際交流與開拓國際市場的良機,這次會議后日本環保產業的規模迅速擴大,逐漸成為日本經濟的一大支柱產業,同時國際化也得到迅速提升,成為主導亞洲環保產業市場的力量。由此,京都會議給日本環保產業創造的巨大商機是難以用簡單數字統計的。誠如2007年日本環境省公告文件中所指出的:“日本將通過應對環境問題,開展技術創新,進一步完善包括節能、可再生能源和核能技術在內的環境和能源技術并大力發展綠色商業,為日本經濟增長提供新的引擎。”【注文14】14到目前為止,日本這一戰略目標已經初步實現,2000年成為日本循環經濟社會元年,2009年環保產業的市場規模約72萬億日元,雇用規模約185萬人。包括水處理技術設備、新能源技術、可再生垃圾廢物處理技術在內的環保產業已經取得世界領先地位,在環保國際市場居第三位,僅次于美國、歐洲。第三,官民產商學相結合開展全方位公共外交,推動全球環境治理機制的確立。日本在京都會議之前對《議定書》的關鍵問題——減排指標等,進行了廣泛深入的討論,產業界出于企業利益考慮對減排指數持保守態度,而社會公眾對此期望值極高,日本政府協調的結果把該指數確定為5%。特別是日本政府力圖與美國政府保持一致,因此與歐盟提出的減排指數以及基準年的設定存在一定距離。而會議期間在各方壓力下,日本政府最終放棄與美國保持一致的立場,不僅同意了歐盟以1990年為減排基準年的提案,而且將本國減排指數提高到6%。作為公共外交的重要途徑,日本媒體輿論起到了積極推動的作用。日本各大媒體在會議期間進行了大量深入細致的采訪報道,特別是對各國政要的專題采訪,將確立全球環境治理框架上積極與消極的勢力充分展現給各國公眾。此外,會議期間日本環保NGO十分活躍,采取各種方式促成《議定書》的最終通過。會議期間日本政府領導人更是發揮了主辦國政府首腦協調、斡旋的重要作用。時任日本首相的橋本龍太郎會前向各國派遣特使,以遞交親筆信給各國領導人的方式協調各國立場,闡明日本政府的主張,并在會議期間與美歐領導人通過電話開展首腦外交,對《議定書》的最終達成起到至關重要的作用。圍繞《議定書》的最終生效,針對美國在通過《議定書》方面的消極態度,日本政府曾極力說服小布什政府一改初衷,敦促美國簽署《議定書》。2001年美國宣布退出《議定書》后,日本轉而集中外交攻勢游說減排大國俄羅斯,時任首相小泉純一郎內閣“從首腦到內閣各個層面敦促俄羅斯政府盡早簽署《議定書》”【注文15】15。三、日本環境外交思路的轉變2005年《議定書》生效后,圍繞溫室氣體減排的全球環境治理框架召開的數次重要國際會議,特別是2009年召開的哥本哈根世界氣候大會上,就2012-2020年全球減排協議,即《京都議定書》到期后的續訂協議,由于各國爭議不絕最終導致這次會議幾乎是無果而終。日本在會議期間也一改以往積極推進的常態,除了承諾在減排方面向國際社會提供150億美元的經濟支持外,并沒有就二期減排的義務方面做出任何具體承諾。此后,雖然日本在涉及生態環境、生物保護的相關國際會議上發揮了一定的積極倡導作用,但事實上,日本在完成《京都議定書》所規定的減排義務方面并沒有達到6%的預定目標【注文16】16。特別是2010年10月8日,在聯合國氣候談判天津會議上,日本明確表示放棄《京都議定書》,并尋求建立一個包括發達國家與發展中國家的單軌新框架。日本脫離《京都議定書》談判軌道,很顯然是要建立以其為主導的新談判平臺,以新的減排方案來減輕甚至逃避減排義務。在2010年底的坎昆世界氣候大會上,日本拒絕承諾《京都議定書》第二階段的任何減排目標。顯然,與歐盟在完成減排承諾方面的積極態度相比較,日本立場存在明顯的倒退,暴露了日本并不是真心真意地為擴大全球公益做出貢獻。近年來,一貫自詡與歐盟在治理全球溫室效應比肩的日本開始轉變立場,越來越與美國的立場相接近。2010年1月日本政府以書面形式向“聯合國氣候變化框架公約”秘書處提交其中期減排目標:到2020年在1990年的排放基礎上減排25%。而且這一目標的兌現是以所有主要排放國都要減排為前提。其實就是要把中國等新興國家納入日本的減排框架之中,讓這些發展中國家承擔更大的責任,同時在《京都議定書》前期減排承諾難以兌現的情況下,為其將來不能完成新的減排義務尋找借口。造成日本在推行《京都議定書》立場上倒退的原因是多方面的,既有國內因素也有國際因素。其中日本國內經濟長期低迷不振,3.11大地震、海嘯以及由此引發核泄漏事故的災難等,都是導致日本發生政策倒退的客觀原因。其次,世界經濟結構的變動,中國等新興國家的經濟增長以及歐美國家出現的金融與債務危機,客觀上都使日本難以繼續堅持《京都議定書》的原有立場。從主觀方面看,日本長期奉行日美同盟的外交戰略,在其他領域與美國保持一致的條件下,其環境外交也不可能完全背離美國的立場。當前,日本在全球環境治理方面的立場與美國越來越接近,自2009年民主黨上臺執政以來,歷屆內閣都強