我國水資源改革的回顧與展望

一、關于財稅征管問題。在企業管理方面,我國的企業隨著經濟的發展，資源匱乏以及社會熱點關注的不足。然而，作為中國資源保護體系的主體，原始環境的弊端越來越明顯。越來越多的國內科學家開始研究我國當前的資源配置問題以及未來的改革方向。這種觀點主要集中在以下四個方面。首先,關于我國資源稅征稅范圍的界定。目前,大多數學者都主張擴大資源稅的征稅范圍,原則上所有的不可再生資源和部分存量已處于臨界水平、再進一步消耗就會嚴重影響其再生能力和存量的資源都應該納入資源稅的征稅范圍。李上炸提出資源稅下一步改革的內容是擴寬稅基,將水資源、森林資源和土地資源等納入征稅范圍。戴芳等認為目前我國資源稅的征稅范圍既不符合當今世界的發展趨勢,又造成我國西部資源利用率低和浪費嚴重的現象。其次,關于我國資源稅計稅依據和方式的選擇。根據《中華人民共和國資源稅暫行條例》,現行的資源稅是以開采銷售和自用量為計稅依據的。鄧子基和韓瑜認為資源稅的從量計征造成大量的采富棄貧現象,礦產的回采率低,浪費嚴重。任佳寶認為資源稅計征方式應當由從量計征改為從價計征,但是從價計征的稅率設計應當靈活,應當根據當前經濟實際運行情況進行調整。施文潑和賈康在對礦產資源稅費制度的研究中表示資源稅最大的弊端在于其從量計征的水平已于企業層面“無關痛癢”,因此,當務之急是改革資源稅的計征方式,并非改革所有礦產的計征方式,而是對市場價格漲價趨勢明顯的礦產資源進行從價計征,對市場價格變化不大或低價值的某些礦產資源先沿用現行的從量計征方式。戴芳等認為應該按照不同資源的特點,區別稅款計征方式。對水資源、土地資源和森林資源考慮到計稅價格確定的困難,可以選擇從量計征,而對現行資源稅征稅范圍內的資源可改為以銷售價格為計稅依據,使稅收負擔與資源價格充分聯動。再次,關于我國資源稅稅率的設計。現行的資源稅稅率過低,不利于資源的合理開發。目前我國資源稅稅率不及法國和德國這些低稅率國家的1/30。孫飛認為我國適當提高資源稅稅率有利于轉變國家經濟的增長方式。張景華對比1994年之后的十幾年時間里的石油資源稅和石油價格發現,雖然石油的資源稅有所調整,但是和上漲了6倍的石油價格不成比例,說明我國現行資源稅的單位稅額偏低。劉曉鳳對“金磚四國”的資源稅制進行國際比較,認為我國資源稅稅率處于絕對低的水平,這樣的低稅率將造成嚴重的后果。席衛群用“公共地悲劇”來對此做出形容,他認為稅率過低難以使資源稅發揮調節國家和企業之間利益關系的作用,不利于國家和企業經濟發展方式的轉變。劉曄認為資源稅單位稅額偏低是資源稅負過低的直接體現,使得資源產品的價格既不能充分反映其稀缺性,也不能反映其開采和使用所造成的外部成本,所以他主張資源稅改革的基本取向是提高資源稅負。最后,關于我國資源稅改革的經濟效應判斷。安體富和蔣震分析了資源稅對企業、財政收入、區域協調發展和產業布局的預期影響。賈康認為資源稅作為結構性減稅措施與增值稅轉型搭配出臺,可以對沖財政減收壓力,強化稅收調控結果。席衛群認為短期內資源稅改革對物價有一定的推動作用,但長期來看對物價的作用不明顯。李上炸從宏觀、財政效應、技術和改革時機的不同角度分析,正處于“十二五”時期的當下為開征資源稅的好時機,預期會改善收入分配格局、減少企業所得稅和增加地方財政收入。劉曄認為資源稅改革會增加資源開采企業的成本,但是會提高資源的開采效率和推動產業結構調整,對消費者產生的收入效應和替代效應都會減少資源的消耗。相對于我國學界對于資源稅的研究而言,國外對于資源稅的相關研究歷史較長,英國經濟學家庇古提出了著名的“庇古稅”理論,其中,通過向污染者征稅的方法對污染環境和破壞生態的行為進行干預的理論奠定了課征資源稅的理論基礎。20世紀80年代之前,國外對于資源稅的研究多集中于資源稅與不可再生資源的最優開采量的關系方面。Hotelling最早對這一問題進行了研究,證明了通過調整資源價格控制資源的開采量和保護不可再生資源的機理。其后,包括Dasgupta在內的眾多經濟學家對這一研究領域進行了拓展。20世紀80年代以后,國外對資源稅的研究主要涉及兩個方向:一是研究稅收對資源開采的影響,二是研究使資源配置達到最優的稅制設計。如Conrad、Hool、Gamponia、Mendelsohn和Im等學者的研究都涉及利用資源稅調節資源開采量和資源開采速度等領域。近年來,一些學者開始從對宏觀經濟影響的角度探討資源稅改革問題,如Telli等運用一般均衡模型,分析了土耳其調整能源稅率對本國經濟所產生的影響等。國外對資源稅制設計相關的觀點主要包括:首先,關于資源稅的征稅范圍和依據。Hanley等認為在目前全球能源緊張和溫室效應嚴重的情況下,不僅要開征能源稅,也要對自然資源,如水、二氧化碳和森林資源等征稅,既可以達到增加財政收入的作用,又可以保護環境。Gamponia和Mendelsohn以電力產品為例,構建了熱電生態成本模型,提出應按資源性產品所消耗的不可再生資源的比例對資源性產品進行征稅。其次,關于資源稅征收與不可再生資源開采速度間的關系。Hotelling提出了“時間傾斜”概念,即對不可再生資源征稅可以改變其在時間上的分布。這個概念的提出是建立在不可再生資源的儲量為外生變量的基礎上的。也就是說,政府可以通過對不可再生資源征稅來控制人類對它們的開采速度。在Hotelling的研究基礎上,Slade提出一國政府可以通過制定相關的稅收政策控制資源的開采速度,他認為資源稅的相關政策可以影響人們對于未來稅收的預期。最后,關于資源稅經濟效應的研究。Bezdek和Wending認為對于大多數國家來說,征收資源稅是國家收入的重要來源之一,如果對石油出口國家征收出口石油資源稅,會促進經濟發展。Kumar通過一個多元模型分析指出資源稅可以達到促進GDP增長和人口就業的雙贏模式。Groth和Schou利用內生增長模型對比傳統的資本利得稅和資源稅的增長效應進行分析,他們認為資源稅對經濟增長起著重要或決定性作用。Huang和Quyen從資源詛咒角度,將資源的使用和政府的行為聯系起來,對資源稅政策進行分析,他們認為可以通過資源租金誘導政府改變其行為。綜合對比分析國內外研究現狀可知,國外對資源稅的研究比我國要成熟。國外對資源稅研究的歷史遠早于我國,其關注度較之我國也更高。此外,從其涉及領域也可以看出,國外對資源稅的研究視角也比我國更為系統廣泛,時值我國資源稅改革結束試點,全國范圍內資源稅改革正在鋪開之時,如何借鑒國外資源稅改革和稅制設計的先進經驗,對我國資源稅的改革路徑及稅制設計提出設想,正是本文關注的重點所在。二、資源稅制改革歷程我國資源稅自1984年開征以來已有近三十年的歷史,最初它只是政府調節資源級差收益的一種手段,隨著社會經濟形勢的發展,現行資源稅制稅率設計偏低、征稅范圍狹窄、缺乏價格彈性、稅費混淆和以費擠稅等弊端日益暴露,與其應有的保護環境和促進資源有效利用的功能背道而馳。20世紀90年代,在全國財稅體制大規模改革的背景下,資源稅制也經歷了重大調整,1993年12月國務院發布《中華人民共和國資源稅暫行條例》和《中華人民共和國資源稅暫行條例實施細則》,并于1994年正式實行。上述條例和細則秉承“普遍征收,級差調節”的原則,構建了我國現行資源稅的主體框架。進入21世紀以來,為調節資源短缺與浪費嚴重之間的矛盾,促進資源合理開發利用,政府頒布了一系列旨在提高礦產資源稅負的調控措施和征管政策,對于我國資源稅制度的完善起到了重要的作用。其中,2010年6月我國在新疆地區進行了資源稅改革試點,繼而將改革推廣至西部十二個省區市,2011年9月國務院常務會議決定對《中華人民共和國資源稅暫行條例》做出修改等舉措,更是我國資源稅改革進入加速階段的重要標志。2003—2012年我國資源稅調整情況如表1所示。三、中國現行稅收制度存在的主要問題1.保證企業資源的可持續利用面對資源需求日益增長、稀缺性資源瀕臨枯竭和環境污染嚴重的局面,資源稅理應通過增加稅負將資源開采使用活動中的外部成本內部化,迫使污染企業改進生產技術,提高資源利用率,有效調節資源開采使用的規模速度,保證資源的可持續發展。而現行為了維護國家的所有權地位和保障公平競爭目標所確定的“普遍征收,級差調節”的征收原則是基于20世紀我國的經濟社會背景設計的,已明顯滯后于當前新的社會經濟形勢,新時期進行資源稅改革首先要從征收原則的重新確立開始。2.征管模式不合理,不利于保護自然資源(1)我國現行資源稅征稅對象主要是礦產資源,即我國實質上課征的是礦產資源稅,而對水資源、森林資源和氣候資源等非礦產資源,甚至是部分緊缺的自然資源則沒有納入資源稅的征稅范圍,而《中華人民共和國資源稅暫行條例》并未規定省、自治區、直轄市人民政府是否有權對未列舉資源征稅,這無疑縮小了資源稅實際的征稅范圍,不利于自然資源的有效保護。(2)現行從量計征的模式雖然征管較為簡便,但僅僅就開采銷售和自用部分繳稅的規定并不合理,因為自然資源一旦開采,無論獲利與否,都會造成資源環境的破壞,如果按照現行規定進行計征,勢必導致“吃肥丟瘦”和“挖菜心”的資源開采方式,不僅不利于提高資源開采效率,更會產生嚴重的資源浪費現象。(3)與近年來物價水平相比較,我國當前資源稅稅率水平整體偏低,資源產品稅負畸輕使得大部分的資源級差收益為企業家所有,削弱了資源稅調節級差收益功能,不利于維護國家權益。尤其是在中石化、中石油和中海油三大集團的主體業務全球上市,國外資本占10%左右股份的情況下,我國偏低的稅率水平無疑將導致國外資本低價享用我國石油資源并謀取暴利。3.不同類型企業的利益分配失衡(1)政府間的利益分配失衡。當前資源稅雖然屬于共享稅,但是由于資源稅的稀缺性和稅率偏低的特點,資源稅對地方政府的財政收入貢獻有限,同時,依附資源征收的礦產資源補償費等上繳國家的規定進一步剝奪了地方政府的資源收益。此外,中央政府還通過增值稅、消費稅、企業所得稅和關稅等獲取資源產品及企業的大部分收益,地方政府實際獲得的資源稅稅款相當有限,利益分配的失衡使得地方政府財政支出壓力加大,資金缺口嚴重的情況更為突出。(2)政府與企業間的利益分配失衡。理論上來說,因開采使用資源形成的級差收益應該屬于身為資源所有者和管理者的國家,而不應該屬于資源開采和使用企業,但在實際的征管過程中,由于稅率稅額偏低,大部分的級差收益留在了企業,尤其是近兩年國際油價大漲,國內石油集團稅后純利潤大幅度增長,分紅利潤率竟高達100%以上,這種現象在其他國家是難以想象的,這也充分暴露了當前資源稅制設計中國家利益和壟斷企業利益之間利益分配格局失衡的問題。(3)企業與消費者間的利益分配失衡。由于我國對大部分資源開采實行國有國控,其資源產品市場屬于壟斷競爭的市場模式,加之現階段資源產品替代品稀少,資源產品需求彈性小,資源稅稅負極易通過稅負轉嫁到最終的消費者身上,企業保護環境、節約資源和研發新技術的動力不強,加強資源產品的市場化程度,建立科學動態的市場價格形成機制已經迫在眉睫,2012年在廣東、廣西自治區試點進行的天然氣價格形成機制改革就是國家對解決這一問題的有效嘗試。4.征收過程中的政府收費1986年資源補償費的開征開啟了我國資源稅費并存的局面。不可否認,費在一定程度上可以彌補稅收因立法程序復雜而產生的調節效果滯后的弊端,但是在實際的征管過程中,許多地方政府為了彌補財政資金缺口,追求最大局部利益和短期利益,隨意增設收費項目,造成了目前費大稅小、費重稅輕的局面。以寧夏回族自治區為例,2005年煤炭資源稅調為2.3元/噸,地方政府還收取森林補償費10元/噸、煤炭補償費30元/噸和核定征收環保排污費等,噸煤雜費負擔是資源稅負擔的33倍。這種稅費并存的情況不僅導致了資源稅制界定不清,功能交叉重復的問題,更加重了企業的成本負擔,擠占了稅的征收空間,不利于稅收的杠桿調節。四、通過國際經驗，制定和改革資源稅收制度的經驗1.征收資源超額利潤稅政策近年來,澳大利亞國內資源價格不斷上漲,礦產公司因此獲得了龐大的利潤,而政府的資源稅收入不但沒有增加,反而從2000年占稅收收入的34%下降到2009年的14%,為了改變這一現狀,2010年5月2日陸克文政府公布了征收資源超額利潤稅的方案。方案規定,自2012年7月1日起,澳大利亞政府將對全部非可再生能源領域的企業征收資源超額利潤稅,稅率高達40%。方案一出即引起各方的強烈不滿,礦業協會、能源企業和普通民眾紛紛對陸克文政府施加壓力,這項方案最終被吉拉德總理提出的礦業資源租賃稅取代,征稅對象僅為鐵礦石和煤炭產品,稅率也下調至30%。可見,資源稅改革是一個多方利益主體博弈的過程,處理不當必將引發矛盾,甚至會導致改革的“流產”和社會動蕩。因此,在改革的過程中不能急于求成,要充分考慮改革可能對各利益主體造成的影響及其承受能力,事先做好政策宣傳,循序漸進地加以推進。2.林業稅、水地稅、土地稅20世紀70年代以來,為了達到保護環境和提高資源利用率的目的,俄羅斯在逐步將森林、土地、海洋、淡水、灘涂和草原等納入資源稅征稅范圍的同時,還單獨開征了林業稅、水資源稅和土地稅等加強政策效果。其中,林業稅主要是針對國家豐富的林業資源征收,用于補償國家木材再生產,該稅還被列入1998年7月出臺的《俄羅斯聯邦稅收法典》;水資源稅主要包括使用地下水資源稅、開采地下水的礦物原料基地再生產稅以及工業企業從水利系統取水稅和向水資源設施排放污染物稅,收入專門用于水資源的開發和保護;土地稅作為一個地方稅種,在區分不同使用性質、質量及地理位置土地的基礎上分別設置不同的稅率,收入主要用于補償土地使用者在土地保護和提高土地肥力等方面的費用。這一改革帶給我們的啟示是,資源稅的征稅范圍理論上應該包括所有的非可再生資源,此外,還可以針對主要資源單獨設置稅種,收入專門用于保護資源,以加強政策效果。3.大自然資源的稅率美國對自然資源開采征收的是資源開采稅。主要是以州為單位進行征收,目前已有38個州開征了該稅,但各州之間的具體做法各不相同。如阿肯色州煤、鉆石、漂白土及所有其他自然資源的稅率為開采時點市場價的5%,木材、鐵礦石和褐煤的稅率為0.02—0.13美元/2000英鎊,松木的稅率為0.18美元/噸,鹽水的稅率為2.45美元/千桶;俄亥俄州粘土、煤、石灰巖、砂礫、石膏、石英巖、鹽、砂、砂石和頁巖的稅率為0.01—0.09美元/噸。美國的經驗告訴我們,由于征收對象及其所處區域等條件的差異,資源稅制的設計應該有所差別,只有因地制宜,使資源稅的征收符合當地自然條件及資源類企業的特點,才能更好地促進經濟社會持續發展。4.審計礦產資源開發的稅收支持加拿大資源稅制設計的特色在于所包括的9項以環保為目標的補貼計劃,如針對水資源的區域退水計劃和水資源補貼;針對土地資源的稅收激勵計劃和耗竭補貼等。其中,耗竭補貼是為鼓勵各礦產經營者積極從事礦產資源的助查開發工作而實施的一項補償措施。每個納稅年度將礦產資源開發利潤的25%補貼給采礦企業,用以尋找新礦體替代正在耗竭的資源。這些補貼措施無疑是符合稅收中性原則的,這種做法對我國未來的資源稅改革的借鑒意義在于,改革除了要調高目前偏低的資源稅稅負外還應設計配套的補償激勵政策,以鼓勵企業積極主動地參與到保護資源和節能減排行列當中。五、深化中國稅制改革的政治理念1.我國企業資源利用率低、浪費嚴重,制約了我國可持續發展應當說,我國最初從調節級差收益,促進企業間公平競爭角度對資源稅進行功能定位是符合當時時代背景的。但是隨著市場經濟形勢的變化,資源需求量和消耗量與日倶增,企業資源利用率低和浪費嚴重的問題日益嚴峻,不僅威脅到我國的能源安全,也制約了我國經濟社會的可持續發展。因此,未來資源稅的功能定位應緊緊圍繞節約資源和保護環境的基本國策,落實建設資源節約型和環境友好型社會這一目標,在充分考慮社會環境因素的基礎上,促進資源、環境、經濟和社會的協調發展。2.化解多種矛盾沖突在資源環境問題倍受關注的今天,社會各方都對資源稅改革寄予了較大的期望。但是正如前文所說,資源稅改革是一個多方博弈的過程,需要化解多種矛盾沖突。同時,由于我國的自然環境差別大,資源分布呈現區域性,資源豐富的地區又多為經濟欠發達地區,地方經濟承受能力較弱,對于改革沖擊需要較長的消化過程,因此,資源稅改革不可能一步到位,需要逐步推進,充分考慮到各方的承受能力,減小改革的阻力。3.現行資源類植物稅收的弊端日益凸顯我國資源類收費與資源稅幾乎同時產生,1986年10月1日開始施行的《中華人民共和國礦產資源法》以法律的形式使我國礦產資源稅費并存的狀況得以確立。現行資源類稅費除資源稅外,還包括礦產資源補償費、礦區使用費、探礦權與采礦權使用費、探礦權與采礦權價款、石油特別收益金、煤炭可持續發展基金和向資源勘探開發征收的其他費、金等,這種費重稅輕的弊端日益凸顯。可見,稅費并存的格局不符合我國當前社會經濟發展實際,在進一步改革資源稅的過程中應考慮將資源類收費并入資源稅,這樣不僅可以理順國家對礦產資源所有權的財產權益關系,也有利于政府統一征收管理,減少征收成本,提高稅收的征收效率。4.建立相關的刑罰體系和有利于環境保護的企業資源稅制效果的發揮,除了有賴于主體稅制的科學設計外,配套的獎懲措施也十分關鍵。對于浪費資源和破壞環境的企業要給予一定的懲處和限制;對于節約資源和重視環境保護的企業則要給予相應的獎勵和補償;對于資源回采率和利用率高的企業應在資金上給予一定的稅收優惠,鼓勵企業不斷進行技術創新,降低對資源的依賴度;對于主動采取有效措施進行環境修復和減少污染的企業也應給予相應的稅收優惠,促進其不斷努力治理環境,減少污染,形成保護環境的良性循環機制。5.防止成本轉嫁,合理使用稅法資源問題不僅事關經濟發展,更關乎民生,由于改革將大幅提高資源稅負,而在我國當前的資源定價機制下民眾參與度不高,稅負的提高很可能導致資源類企業通過提價等方式將稅負轉嫁給下游企業和終端消費者。如果資源稅改革最終成為一個利益博弈或成本轉嫁的制度游戲,那么必將損害我國的民生建設,有悖改革的初衷。因此,未來的改革需要建立一套防止成本轉嫁和合理使用資源稅的制度。在目前國內物價水平較高的壓力下,要充分考慮到普通民眾及大多數中小企業的承受能力。既要避免改革過程中資源類企業將稅負轉嫁給民眾和中小企業,又要防止改革推動我國當前物價的全局性上漲。6.煤炭稅法改革的重點從當前我國資源稅的改革試點來看,涉及的范圍都集中在石油和天然氣領域,而對我國的第一大能源———煤炭的資源稅改革雖有提及卻遲遲未有改革動向。其主要原因在于煤炭業的資源稅制設計較為復雜,改革對整個社會經濟的沖擊太大。以焦煤按5%的稅率計算,從價計征后的稅負可能是原來從量計征稅負的5—7倍。而我國的煤炭價格是以市場為主導的,一旦進行改革,煤炭企業的稅負大大提高,必然會通過價格機制向下游企業和終端消費者轉嫁,在當前