PAGEI新公共服務理論視角下行政服務中心建設研究目錄摘要……………………=1\*ROMANI緒論 11新公共服務理論及其對行政服務中心建設的借鑒意義 81.1新公共服務理論的緣起及其理論淵源 81.2新公共服務理論的基本內涵和核心價值理念 101.3新公共服務理論對行政服務中心建設的借鑒意義 121.3.1樹立以人為本的服務理念 131.3.2注重服務效率與質量的提高 131.3.3追求公共利益的實現 132我國行政服務中心建設的現狀分析 152.2我國行政服務中心的現存問題 152.2.1行政服務中心整體認識上的偏差 152.2.2管理體制尚需進一步健全 182.2.3公共利益目標實現途徑不夠完善 202.3我國行政服務中心存在問題的原因分析 212.3.1行政人員服務理念的缺失 212.3.2現行管理體制的制約 222.3.3部門利益和個人利益的潛在影響 223新公共服務理論視角下行政服務中心的發展路徑 243.1提升行政人員以人為本的公共服務理念 243.1.1加強行政服務中心的公共服務理念培訓 243.1.2強化行政服務中心的公共服務理念宣傳 253.1.3加快行政服務中心公共服務理念的制度化建設 253.2完善行政服務中心的管理體制 263.2.1增加行政服務中心的管理權限 263.2.2完善行政服務中心的各項規章制度 273.3變革公共利益的實現途徑 273.3.1構建民主合作型的行政服務中心組織體系 283.3.2改變行政服務中心公共服務的供給方式 28結束語 29參考文獻 30摘要行政服務中心是我國地方政府行政改革的實踐，也是公共服務領域的一項重要創新，其宗旨是為公眾提供便利、快捷、高效、透明的服務，其價值在于，它在整個體制無法取得進展的情況下，開辟出一塊新的改革空間，從政府管制的角度撕開了傳統體制改革的鐵幕。行政服務中心從成立到現在，發展態勢良好，收到了良好的經濟效益和社會效果。但是，由于缺乏系統性制度變革大環境，依靠行政命令推進發展的行政服務中心，在發展和運行過程中也凸顯出各種問題和深層次的制度性缺陷。行政服務中心這種管理模式最早起源于英國的“一站式”服務(one-shopstation)，它所建立的理論依據是新公共管理理論中的顧客導向、競爭導向、結果導向理論。因此，它不是我國政府改革的獨創，而是西方改革成果的借鑒和我國政府改革相結合的產物，它在我國的出現并非一種生硬的制度移植，而是各地方政府改革和公共服務創新的必然要求。為了擺脫行政服務中心現存的困境，防止中心的運作停滯不前，本文改變以往人們研究的視野，另辟途徑，以新公共服務理論的視角，結合我國建設服務型政府的奮斗目標和當前實際情況，提出解決問題的思路。本文共分為三部分，第一部分闡述了新公共服務理論及其對行政服務中心建設的借鑒意義。第二部分分別從我國行政服務中心的現存問題和行政服務中心存在問題的原因分析了我國行政服務中心建設的現狀。第三部分提出了新公共服務理論視角下行政服務中心的發展路徑：首先在提升行政人員以人為本的公共服務理念方面，應加強行政服務中心的公共服務理念培訓；強化行政服務中心的公共服務理念宣傳；加快行政服務中心公共服務理念的制度化建設。其次在完善行政服務中心的管理體制方面，應增加行政服務中心的管理權限；完善行政服務中心的各項規章制度。最后在變革公共利益的實現途徑方面，應構建民主合作型的行政服務中心組織體系以及改變政府公共服務的供給方式。緒論0.1問題的提出及研究意義0.1.1問題的提出人類政府起源伊始，公共服務一直是其不可或缺的重要職能之一。因為“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去”。《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社1972年版，第219頁。然而由于歷史上公民權利曾長期受到壓制和忽視，整個社會的公共服務需求一直未能得到有效的表達和滿足。20世紀以來，伴隨著人類社會民主進程的加速、政府公共性的凸現以及公民權利和社會權利的興起，公民的這種長期受到壓抑的公共服務需求才日益彰顯出來，從而使得公民的公共服務需求同傳統的公共服務供給模式之間的矛盾日益高漲起來。目前，我國的政府改革也正面臨著這些問題。“公共服務是21世紀公共行政和政府改革的核心理念”《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社1972年版，第219頁。王郅強，靳江好﹒堅持科學發展觀強化社會管理和公共服務職能中國行政學會2004年暨“政府社會管理和公共服務改革”理論研討會綜述[J]．中國行政管理，2004（10）：600.1.2研究意義理論意義研究我國行政服務中心的建設情況，對于我們繼承和發揚前人有關行政服務的研究成果以及進一步完善現有的行政服務中心建設都將具有較強的理論指導意義。行政服務中心是在我國行政審批制度改革進程中出現的新興組織，也是建設服務型政府的重要組成部分。其宗旨是為公眾提供便利、快捷、高效、透明的服務，其價值在于，它在整個體制無法取得進展的情況下，開辟出一塊新的改革空間，從政府管制的角度撕開了傳統體制改革的鐵幕。經過幾年的運行，行政服務中心取得了較好的效果，但也出現了一定的問題。發展和完善公共行政服務中心不僅需要大膽改革，也需要貼近實際的理論探索。現有關注行政服務中心的論著及相關實踐經驗總結都集中于從新公共管理理論的視角來闡述其理論意義和實踐價值。然而，它們都沒有提出解除行政服務中心建設和發展過程中面臨困境的有效途徑，因此有必要轉換研究視角以為行政服務中心的建設和發展提供可行的理論支持。現實意義第一，有利于政府由管理型向服務型轉變。過去在計劃經濟體制下，政府承擔了所有的社會事務，既制定政策、又執行政策，是全能型的政府。雖然我國也進行了多次的改革，但是政府職能仍然沒有根本轉變，政府管了很多不該管、管不好、管不了的事，行政效率低下、服務意識淡薄是大多數政府職能部門的通病。而行政服務中心的建立將政府的各部門集中到一起，人員到位、職責分明，既有利于簡化各種審批手續，提高工作效率，又讓“掌舵者”和“劃槳者”更好地各司其職，促進政府職能轉變，為政府由管理轉變為服務提供了良好的途徑，突出“以民為本”、“官為民”的民主行政精神。正如美國行政學家奧斯本和蓋布勒所指出的“政府開始轉向一種政策制定同服務提供分開的機制。”第二，有利于打破部門間的壁壘，促進各部門間的合作。傳統的官僚制要求在公共行政過程中，以嚴格的非人格化的金字塔結構為其制度基礎。而這種“非人格化”的制度結構也是造成現代社會“科層失效”的原因之一。由于它過分強調職能分工，再加上公職人員的“理性經濟人”角色，就容易造成職能各自為政，部門之間存在明顯的壁壘，所提供的服務也是支離破碎的。行政服務中心通過把政府不同部門、不同科室、不同工作人員集中在同一地點同時進行有效的工作，提供全面的服務項目，從根本上提高了政府辦事效率，解決了“門難進、臉難看、事難辦”的衙門式工作方式，避免相互推委和扯皮，有利于加強行政職能履行過程中各部門間的協調與合作，形成網絡化的服務體系，打造政府組織的無縫隙化。第三，有利于節省公民成本，提高行政效率。行政服務中心體現了現代政府管理“一站式”服務體制的世界潮流，使市民和企業能在更短的時間里，以更高的效率辦好事情，大大地節省了顧客成本，同時也提高了政府的行政效率，降低政府服務的社會成本。原來要跑幾十個部門辦的事項，現在是“一幢樓”辦公，“一站式”服務，通過采取“一門受理、窗口運作、統一收費、承諾辦結”的方式開展行政審批工作，將過去的“串聯式”改為“并聯式”服務，實行窗口菜單式服務，大大提高了行政效率。各職能部門大都以觸摸屏、告示牌、服務向導卡等形式進行審批流程告知，辦事人員只要按照流程圖和服務向導卡的指引辦理即可，改變了過去公眾因不了解辦事流程而反復跑冤枉路的現象。第四，有利于體現政務公開的原則，加強了對政府及其工作人員的監督。長期以來，政府許多活動都處于不公開狀態，從政府的機構設置、人員安排、職責權限、權力的使用規則和方式、工作程序都很難為外人所知。與百姓切身利益相關的各種政策和決定出臺和實施都由政府單方決定，缺乏互動與溝通。這不僅使政府與公眾之間產生了距離和隔膜，更嚴重的是“暗箱操作”會帶來腐敗問題。行政服務中心通過將政府各個職能部門集中在一起，采取窗口式辦理、一站式收費、公開公示服務內容、政府的政策規定、辦事程序、優惠條件和收費標準等，讓公共服務和管理活動直接呈現在“顧客”及社會各界的面前，廣泛地接受市民(企業)、監督機構對各個行政部門的監督和評估，促使其健全內部的管理機制，改進工作作風，極大地增強行政過程的透明度，減少腐敗現象，同時，由于在制度上保障了市民對行政機關辦理相應的事務的知情權，激發了其參與管理監督政務超市的積極性，使工作人員無法利用職權暗箱操作、徇私舞弊。行政服務中心的出現，也為市民開啟了一個“政務公開”的窗口，使市民充分享受到“知政權”、“知情權”。0.2國內外研究現狀述評0.2.1國內研究現狀國內關于行政服務中心的研究始于20世紀90年代末我國第一家行政服務中心--浙江省金華市行政服務中心的建立。對于這種新型的政府服務機構，國內學者對它進行了大量的研究。關于行政服務中心出現的背景研究學者錢再見（2002）即認為行政服務中心就是由近年來世界范圍內的新公共管理運動而引起的，“近期在我國一些城市中相繼建立的‘政務超市’，就是借鑒新公共管理理論的‘公共服務’理念而進行地方政府管理模式創新和職能轉變的有益探索”。錢再見．新公共管理對我國地方政府改革的啟示—論“政府超市錢再見．新公共管理對我國地方政府改革的啟示—論“政府超市”在中國的興起[J]．江西行政學院學報，2002（2）：2張建．建設便民高效的政務“超市”—對滁州市行政服務中心的調研與思考[J]．中國行政管理，2005（4）：48關于行政服務中心發展中所面臨的問題方面由于行政服務中心作為一種新鮮事物，它自身還存在許多需要進一步完善的地方，因而不少學者就行政服務中心所存在的問題進行了分析。學者姜曉萍（2004）在分析行政服務中心時，認為行政服務中心在建設過程中存在下面6個方面的問題：定位不夠明確，成為事實上的收發中心；管理權限和職責不到位；部門對審批窗口授權不充分；與辦證中介組織的關系微妙，影響審批程序的公正、公平；對行政服務中心的監管體制不完善；在收費過程中不能夠嚴格實行收支兩條線。姜曉萍，唐冉熊．完善行政服務中心深化審批制度改革[J]．湖南社會科學，2004（2）：30—34南京市行政學院課題組（2005）對南京行政服務中心的調查結果顯示，行政服務中心在實現政府職能從“管制”到“服務姜曉萍，唐冉熊．完善行政服務中心深化審批制度改革[J]．湖南社會科學，2004（2）：30—34南京市行政學院課題組．關于南京市政務超市的調查與思考[J]．中共南京市委黨校南京市行政學院學報，2005（1）：76-80關于行政服務中心的發展對策方面針對行政服務中心在實踐中所存在的問題，有一部分學者開始思索行政服務中心進一步發展的策略問題。比如學者楊樹人（2000）認為針對行政服務中心所存在的問題，可以從加強制度建設，對“一站式”服務體制進行必要的規范；注重服務人員隊伍建設，提高從業人員的素質；加強辦公設備的自動化、現代化建設，進一步提高服務效率；完善行政審批程序立法，從源頭上對審批權的行使進行控制等幾個方面來努力。楊樹人．論行政審批“一站式”服務體制[J]．四川行政學院學報，2002（5）：15綜上所述，雖然迄今為止還沒有學者就行政服務中心這一新鮮事物進行過系統的研究，但是上述眾多學者所取得研究成果都將我為本文進一步系統地展開行政服務中心建設的研究工作提供了大量的實踐素材與理論指導。0.2.1國外研究現狀行政服務中心出現的一個重要原因就是為了解決傳統官僚制下的部門分割問題，實現政府機構在公共服務過程中的一體化共給。可以說，國外政府在這些方面的嘗試也一直沒有停止過。就新型的行政服務機構建設必要性所展開的研究從國外類行政服務中心（表述在國外的那些類似于行政服務中心的提供集中式或一體化公共服務供給的政府機構的意思）的發展情況來看，它們被納入到了整個國家的“一站式”政府的發展戰略之中，因而我們在分析國外行政服務中心的類似機構之時，可以發現它經常與“一站式”政府的概念聯系在一起。1997年美國聯邦基準協會(FederalBenchmarkingConsortium)的研究報告就認為“一站式服務提供了一個強有力的解毒劑，在一站式范式之下，一個顧客所有的業務都能夠在一個單一的接觸中完成”。FederalBenchmarkingConsortiumStudyReport.ServingtheAmericanPublic:BestPracticesinOne-StopCustomerService,http://govinfo.library.unt.edu/npr/libray/papers.學者本特（Bent,1999）按照另外一個維度--服務傳輸的渠道將“一站式”政府分為實體地點、網絡服務亭和呼叫中心等幾種形式。其中的實體地點既是指通過傳統的行政辦公場所或是其他的實體機構重組的方式來提供公民所需要的公共服務，如“政務超市FederalBenchmarkingConsortiumStudyReport.ServingtheAmericanPublic:BestPracticesinOne-StopCustomerService,http://govinfo.library.unt.edu/npr/libray/papers.HerbertKubicek,MartinHagen.One-Stop-GovernmentinEurope:AnOverview,.au.關于國外類行政服務中心基本宗旨的研究雖然國內外在行政服務中心的稱謂上存在著一定的差異，但是有關它們建設的基本指導思想卻具有很大的相似性。如學者庫彼克和哈根（HerbertKubicekandMartinHagen,2000）就認為政府公共服務一體化供給模式是公共行政改革和研究領域里的一個全新的模式，它是指“在一站式的范式下從公民或是公共服務的顧客的角度出發來為他們集中提供公共服務。所有客戶的事情都能通過一個簡單的接觸完成，無論它是通過面對面的方式，還是通過電話、傳真、網絡或是其他方式”。HerbertKubicek,MartinHagen.One-Stop-GovernmentinEurope:AnOverview,.au學者薩德（Sader,2000）也認為“一站式”政府的理念比較受歡迎，并指出“它的基本思想是一個投資者只需要接觸單一實體機構就能夠完成他所需要的文書工作，而整個辦事過程是一個流線型和合作型的過程，而不是讓公民在不同政府部門的迷宮中來回奔波”。HerbertKubicek,MartinHagen.One-Stop-GovernmentinEurope:AnOverview,.auFrankSader.Do“One-StopShop”Work?http://rru.Worldbank.Org/documents/discussions.關于國外類行政服務中心所面臨挑戰方面的研究因為官僚制作為當今世界上大多數國家所采用的行政組織模式，它的層級節制和部門分工思想已經侵入到政府肌體的任何一個部位，所以要想建立一體化的類行政服務中心，必然要受到來自傳統體制的較大阻力。學者庫彼克和哈根（HerbertKubicekandMartinHagen,2000）認為在建設類行政服務中心的過程中可能遇到以下幾個方面的阻礙：缺乏組織的合作；缺少合法的規章；技術因素；人員因素；適當數量的資金；政治支持。HerbertKubicek,MartinHagen.One-Stop-GovernmentinEurope:AnOverview,.au學者卡洛斯（Klaus,2002）在分析瑞典和德國等國的地方政府集中服務機構的發展歷程時，認為在地方政府將廣泛的服務集中在公民辦公室這類機構的過程中，IT技術發揮了重要的作用，“這種運動如果沒有IT技術在處理單一項目方面的明顯潛力，單一服務項目的柜臺也是很難得以支撐下去的”。HerbertKubicek,MartinHagen.One-Stop-GovernmentinEurope:AnOverview,.auKlausLenk.ElectronicServiceDelivery—ADriverofPublicSectorModernization.InformationPolity,2002(7).0.3研究方案0.3.1研究目標行政服務中心是在我國行政審批制度改革進程中出現的新興組織。經過幾年的運行，行政服務中心取得了較好的效果，但也出現了一定的問題。本文從新公共服務理論的視角出發，改變傳統的對行政服務中心分析視角，通過對我國行政服務中心建設現狀進行分析，提出解除行政服務中心建設和發展過程中面臨困境的有效途徑。0.3.2研究內容第一部分闡述了新公共服務理論及其對行政服務中心建設的借鑒意義。第二部分分別從我國行政服務中心的現存問題和行政服務中心存在問題的原因分析了我國行政服務中心建設的現狀。第三部分提出了新公共服務理論視角下行政服務中心的發展路徑：首先在提升行政人員以人為本的公共服務理念方面，應加強行政服務中心的公共服務理念培訓；強化行政服務中心的公共服務理念宣傳；加快行政服務中心公共服務理念的制度化建設。其次在完善行政服務中心的管理體制方面，應增加行政服務中心的管理權限；完善行政服務中心的各項規章制度。最后在變革公共利益的實現途徑方面，應構建民主合作型的行政服務中心組織體系以及改變政府公共服務的供給方式。0.3.3可能的創新點其一，現有關注行政服務中心的論著及相關實踐經驗總結都集中于從新公共管理理論的視角來闡述其理論意義和實踐價值，本文嘗試從新公共服務理論的視角來加以闡述。其二，在對我國行政服務中心建設現狀分析后，從新公共服務理論的視角，提出我國行政服務中心發展新途徑，既能檢驗本文的觀點，又能提升研究的實際價值。0.3.4研究方法本文所采用的研究方法是：運用了文獻研究法和系統分析法，在寫作過程中搜集和分析了大量的文獻資料，從新公共服務理論的視角，對行政服務中心建設進行了深入的研究。PAGE141新公共服務理論及其對行政服務中心建設的借鑒意義1.1新公共服務理論的緣起及其理論淵源1.1.1新公共服務理論的緣起新公共服務理論直接緣起于對新公共管理理論的反思與批判。在新公共管理理論思潮席卷全球的大背景下，面對滾滾而來的新公共管理改革洪流，仍有許多學者在對新公共管理進行了深刻的反思基礎上，提出了一些不同的觀點和批判性的看法。這種批判是全方位的，既有前面所提及的對新公共管理理論本身的質疑，更有對其實踐模式和改革具體措施的否定和批判，如貝倫(Bellon·C)等人總結了企業化政府模式內含的四大價值沖突和價值矛盾，即企業自主與民主責任之間的價值沖突；公共企業愿景(publicentrepreneurialvision)與公民參與價值之間的沖突；企業運轉的隱蔽性與民主所要求的開放性之間的沖突；企業管理要求敢于承擔風險與公共財政處置責任之間的沖突。周志忍﹒當代國外行政改革比較研究[M]﹒北京：國家行政學院出版社，1999：586一587而美國學者查爾斯·古德塞爾更是針對奧斯本和蓋布勒所倡導的企業化政府模式的十大原則，提出了針鋒相對的十條原則：周志忍﹒當代國外行政改革比較研究[M]﹒北京：國家行政學院出版社，1999：586一587丁煌﹒西方行政學說史[M]﹒武漢：武漢大學出版社，1999：428一429客觀地講，眾多批判之中，不乏“只言一點，不及其它”的偏頗之處以及為強化批判效果的夸大之辭，但毫無疑問這些批判并非空穴來風，反而必須承認，其中的一些批判的確是切中要害的。而這樣一些詰問和質疑，很多都是新公共管理所無法回避和饒過的問題。對這些問題的回答和解決，也將在相當程度上決定了新公共管理的未來走向和命運。換言之，如不能對這些質疑和批判做出積極的回應和有效的解答，那么走向自我解構，將是新公共管理不可避免的命運和歸宿。新公共服務理論無疑受到這些批判性觀點的深刻影響。1.1.2新公共服務理論的淵源作為替代性的理論體系，新公共服務理論的概念和體系框架，直接建構在以下幾個先導性理論基礎之上：民主公民權理論、社區和市民社會模型以及組織人本主義和公共對話理論。〔美〕羅伯特·〔美〕羅伯特·B·登哈特，珍妮特·V·登哈特﹒新公共服務：服務而非掌舵[J]﹒中國行政管理，2002(10)：41民主公民權理論(Democraticcitizenship)。與建立在“自利”的人性假設基礎上的傳統觀點不同，民主社會的公民權理論認為，健全的民主社會中的公民會超越一己私利而去關注更大的公共利益。因此強調應尊重和保障民主社會的公民權利和參與價值，積極開發公民的“民主品質”，主張倡導和復興更為積極的公民參與，重構公民與政府之間的合作關系。相應地，政府公共管理應將關注的焦點放在增強公共機構回應性和加強與公民合作上。這為新公共服務提供了直接的理論來源。社區和市民社會模型(CommunityandCivilSociety)。針對近年來人們對社區價值的淡化和冷漠，該理論主張要重新認識社區在民主治理過程中的作用。該理論認為當代社會是一個價值觀念高度多元化的社會，亦是群體組合和利益高度分化和多元化的社會，在此背景下，社區在社會基本價值觀念整合和公共利益整合方面所發揮的積極的作用，應被重新加以認識和得到重視。羅伯特·B·登哈特援引美國前健康、教育和福利部的部長約翰·加德納(JohnGardner)的話指出：“一個好的社群中的每個成員，都富有人情地對待他人，尊重人和人之間的差異并重視彼此之間的真誠正直。一個好的社群會培育合作和相互依賴的氛圍。所有的成員都有這樣的共識，即他們彼此都相互需要。社群中有一種歸屬感和認同感，以及一種相互負責的精神。”〔美〕羅伯特·〔美〕羅伯特·B·登哈特，珍妮特·V·登哈特﹒公共組織理論(第三版)[M]﹒北京：中國人民大學出版社，2003：200組織人本主義和公共對話理論(OrganizationalhumanismandPublictalk)。建立在科層制認識視野下的傳統組織理論，強調權威、控制、系統化的規則體系和嚴格的程序，推崇基于理性考量基礎上的組織管理的非人格化特征，試圖以此來追求和保證組織效率。與此觀點不同，組織人本主義則倡導更具人本主義意味的組織發展觀，強調組織發展應建立在組織成員個人的成長、發展和創造性的培養上，強調組織對組織成員的信任、尊重、減少控制以及對共同目標的認同感的培養上。公共對話理論屬于后現代公共行政的范疇，它信奉“對話”理念，主張在一個日益復雜、多樣而同時又聯系日益緊密的后現代世界中，隨著公共問題復雜性的增加以及彼此間依賴性的增強，打破福克斯和米勒(FoxandMi11er)所稱之的層級結構下的“獨白式的溝通”，促進積極的公共對話，通過相關治理主體的對話、溝通和協商來解決問題變得越來越重要。1.2新公共服務理論的基本內涵和核心價值理念作為傳統公共行政和新公共管理的一個標準的替代模式，登哈特指出，新公共服務理論的核心和實質有兩個主題：一是促進公共服務的尊嚴和價值；二是將民主、公民權和公共利益等價值觀重新肯定為公共行政的卓越價值觀。〔美〕羅伯特·B·登哈特，珍妮特·V〔美〕羅伯特·B·登哈特，珍妮特·V·登哈特﹒新公共服務：服務而不是掌舵[M]﹒北京：中國人民大學出版社，2004：前言〔美〕羅伯特·B·登哈特，珍妮特·V·登哈特﹒新公共服務：服務而不是掌舵[M]﹒北京：中國人民大學出版社，2002：42-441.2.1服務而非掌舵登哈特認為，政府的職能是服務，而不僅僅是“掌舵”。公務員日益重要的角色就是要幫助公民表達并滿足他們共同的利益需求，而不是通過控制或“掌舵”使社會朝著新的方向發展。如今政府的作用在于：與私營及非營利組織一起，為社區所面臨的問題尋找解決辦法。其角色從控制轉變為議程安排，使相關各方坐到一起，為促進公共問題的協商解決提供便利。行政官員將要扮演的角色越來越不是服務的直接提供者，而是調停者、中介人甚至是裁判員。1.2.2追求公共利益公共行政官員必須致力于建立集體的、共享的公共利益觀念，這個目標不是要在個人的驅使下找到快速解決問題的方案，而是要創造共享利益和共同責任。事實上，在確立社會遠景目標或發展方向的行為當中，廣泛的公眾對話和協商至關重要。政府的作用將更多的體現在把人民聚集到能無拘無束、真誠的進行對話的環境中，共商社會應該選擇的發展方向。除了這種促進作用，政府還有責任確保經由這些程序而產生的解決方案完全符合公正和公平的規范，確保公共利益居于主導地位。因此，公共行政官員應當積極地為公民通過對話清楚地表達共同的價值觀念并形成共同的公共利益觀念提供舞臺，應當鼓勵公民采取一系列的行動，而不應當僅僅通過促成妥協而簡單地回應不同的利益需求。1.2.3戰略的思考，民主的行動符合公共需要的政策和計劃，如果通過集體努力和協作的過程，能夠最有效地、最負責任地得到貫徹和執行。為了實現集體意識，就必須規定角色和責任并且要為實現預期目標而確立具體的行動步驟。“盡管政府不能夠創造社區，……卻能夠為有效的和負責任的公民行動奠定基礎。”〔美〕珍妮特·〔美〕珍妮特·登哈特，羅伯特·登哈特﹒新公共服務:服務，而不是掌舵[M]，丁煌譯，北京：中國人民大學出版社，2004年：81.2.4服務于公民而不是顧客公共利益源于對共同價值準則的對話協商，而不是個體自我利益的簡單相加。因此，公務員不僅僅要回應“顧客”的需求，而且更要關注建設政府與公民之間、公民與公民之間的信任與合作關系。在政府中，公正和公平是其提供服務時必須考慮的一個重要因素，政府不應該首先或者僅僅管制“顧客”自私的短期利益，相反，扮演著公民角色的人必須關心更大的社區，必須對一些超越短期利益的事務承擔義務，必須愿意為他們的鄰里和社區所發生的事情承擔個人責任。政府必須關注公民的需要和利益。1.2.5責任并不單一公務員所應關注的不只是市場，還應關注憲法法律、社區價值觀、政治規范、職業標準以及公民利益。公共行政官員已經受到并且應該受到包括公共利益、憲法法令、其他機構、其他層次的政府、媒體、職業標準、社區價值觀和價值標準、環境因素、民主規范、公民需求在內的各種制度和標準等復雜的綜合影響，而且他們應當對這些制度和標準等復雜因素負責。1.2.6重視人而不只是生產率如果公共組織及其所參與的網絡能夠以對所有人的尊重為基礎通過合作和分享領導權的過程來運作的話，那么從長遠的觀點來看他們就更有可能獲得成功。如果要求公務員善待公民，那么公務員本身就必須受到公共機構管理者的善待。公務員的動機和報酬遠不止是薪水或保障的問題，他們希望與別人的生活有所不同。因此，分享領導權的概念對于為公共雇員和公民提供機會以便他們的言行符合其公共服務的動機和價值至關重要。通過人民或與人民一起來行使領導權可以改變參與者并且可以把他們的關注焦點轉移到更高層次的價值觀念上。在這個過程中，公民和公共雇員的公共服務動機同樣可以得到承認、支持和報償。1.2.7公民權和公共服務比企業家精神更重要新公共服務理論認為，與那些試圖將公共資金視為己有的企業管理者相比，樂于為社會做出有意義貢獻的公務員和公民更能夠促進公共利益。公共行政官員有責任通過擔當公共資源的管理者，公共組織的監督者，公民權利和民主對話的促進者，社區參與的催化劑以及基層領導者等角色來為公民服務。公共行政官員不僅要分享權力，通過人民來工作，通過中介來解決公共問題，而且還必須將其在治理過程中的角色重新定位為負責任的參與者，而非企業家。1.3新公共服務理論對行政服務中心建設的借鑒意義新公共服務提倡公共利益、公民權利、民主程序、公平和公正、回應性等理念。它倡揚政府的“公共性”、“服務性”本質，主張對新公共管理所倚的“政府再造”進行“再造”，從而回歸政府的“公共服務”本質；它強調“公民優先”，在此基礎上明確區分了“顧客滿意”和“公民滿意”原則，摒棄新公共管理理論特別是企業家政府理論的固有缺陷，提出和建立一種更加關注民主價值和公共利益、更加適合于現代公民社會發展和公共管理實踐需要的新的理論選擇。李小偉，新型農村合作醫療中的政府職能定位[J]．經濟問題，2006（10）：14-15行政服務中心是在市場經濟背景下政府改革的產物，是公共事務治理方式的一大創新。“政務超市”的別稱說明行政服務中心包含了政府在進行公共事務管理中引入服務模式的一面，在一定程度上切合了新公共服務理論的“政府的職能是服務”的基本觀點。新公共服務理論為行政服務中心建設提供了理論和現實的指導。李小偉，新型農村合作醫療中的政府職能定位[J]．經濟問題，2006（10）：14-151.3.1樹立以人為本的服務理念新公共服務理論主張公民權，鼓勵公民積極參與公共管理活動，使公共政策真正體現公民的公共利益。行政服務中心就是以行政相對人為服務對象，集中實施行政審批、提供多種政務服務的機構。根據新公共服務理論，行政服務中心的一切工作都應當從行政相對人的角度出發，保持對他們需求的響應力。無論是窗口工作人員還是管理層的工作人員，都應明確服務對象在他們工作中的中心地位，強化服務意識、創新服務方式、體高服務水平。例如，公開服務項目、推行服務承諾、受理服務反饋等。行政服務中心的設立，是從公眾的心理認知進行的實踐，拆除了政府“衙門”的森嚴壁壘，無障礙、公開透明辦公，代表了一方政府既“親民”又“清明”的形象。1.3.2注重服務效率與質量的提高新公共服務倡導建立具有使命感的服務型政府，極其重視提升政府實施公共管理的能力和提供政府服務的結果，因此，如何在有限資源面前實施有效管理、提供高質量服務，就成為其關注重點。科學、合理的績效測評和管理體系便不可或缺。一個有效的、具有服務精神的政府必須堅持公民滿意的原則。政府必須盡可能通過各種渠道傾聽民眾的呼聲，同時重構其基本運作程序以滿足公眾的需求，強調其政府雇員的公共服務意識。根據新公共服務理論，行政服務中心已經逐步在探索適應其發展的，以服務對象的滿意度為核心指標、以辦事效率為重要因素的績效管理模式。例如，由前來辦事者填寫意見卡或向監督機構投訴或反應情況，定期發布對窗口工作人員盡心考評結果，并于其原屬單位的考評掛鉤，進行相應的激勵和懲戒。1.3.3追求公共利益的實現新公共服務的核心原則之一，就是重新肯定公共利益在政府服務中的中心地位。在新公共服務理論看來，公共行政官員必須促進建立一種集體的、共同的公共利益觀念，這個目標不是要找到由個人選擇驅動的快速解決問題的方案，而是要創造共享利益和共同責任。在確立社會遠景目標或發展方向的行為當中，廣泛的公眾對話和協商至關重要。政府的作用將更多地體現在把人們聚集到能無拘無束、真誠地進行對話的環境中，共商社會應該選擇的發展方向。除了這種促進作用，政府還有責任確保經由這些程序而產生的解決方案完全符合公正和公平的規范，確保公共利益居于主導地位。因此，公共行政官員應當積極地為公民通過對話清楚地表達共同的價值觀念并形成共同的公共利益觀念提供舞臺。PAGE192我國行政服務中心建設的現狀分析2.2我國行政服務中心的現存問題行政服務中心的存在使得各地政府都把它當作體現政府形象的重要窗口。它從一定程度上反映了政府的高效、廉潔和以人為本的形象；體現了政府便民、利民的規范、便捷和舒適的制度創新；落實了行政審批服務的集中、統一和透明。但是，由于缺乏系統性制度變革的大環境，依靠行政命令推進發展的公共行政服務中心，在發展和運行過程中也凸顯出各種問題和深層次的制度性缺陷。綜合有關文獻來看，從新公共服務理論的視角來看，當前行政服務中心存在的內在問題主要表現在以下方面：2.2.1行政服務中心整體認識上的偏差行政服務中心作為一種新型的行政服務機構,它的發展意味著對傳統政府管理模式的一種“反動”，但是既有政府管理模式下的各種認識觀念的影響具有很大的慣性，在這種情況下，如果“中心”在建設中不夠重視觀念的作用，即它在觀念領域里不主動出擊或徹底清除舊的觀念影響，傳統政府的那些落后的認識觀念就會繼續影響并嚴重限制我國行政服務中心的進一步發展。正是由于在我國行政服務中心建設過程中所存在的這些認識偏差，導致了實際建設過程中的管制思維猶在、部門利益泛濫、形式主義嚴重等問題，嚴重地制約了我國行政服務中心的發展。管制理念的路徑依賴我國行政服務中心與傳統的政府組織之間是出于兩種不同的政府理念所建立的，前者倡導一種“以公民為中心”的服務型政府理念，而后者卻建立在政府及其行政人員對公民和社會的全面控制的管制型政府理念之上。盡管從管制型政府模式向服務型政府模式的轉變是歷史的大趨勢，但是由于改革是要實現兩種政府模式下政府與公民、社會關系的根本性變革，其困難與艱巨性是可以想象的，這也就決定了其轉變過程的曲折性和長期性。當前，我國政府正處于由管制型政府向服務型政府轉變的特殊時期，雖然服務型政府的理念已經產生并得到實踐，但是傳統的管制思維仍然控制著政府及其工作人員的主流思想，“官本位、政府本位與權力本位”思想從根本上仍未得到改變。作為服務型政府建設的“先鋒”力量，我國行政服務中心是在管制型政府的大背景下產生和得到發展的，因而必然會受到來自于傳統管制型政府模式下的各種管制觀念的嚴重影響。我國行政服務中心建設和發展的過程在某種層面上就是兩種不同的政府模式較量和斗爭的過程，它們的主要觀念都會在這一過程中得到反映，共同決定了我國行政服務中心的處境必然是在“夾縫”中求生存。由于管制型政府向服務型政府的轉變是一個長期的過程，就決定了在我國行政服務中心建設過程中仍然可能存在各種“管制”思想。可以說，這些殘留的管制思想已經嚴重地影響到我國行政服務中心的健康發展。管制思維的路徑依賴也就決定了傳統的行政方式很難輕易地被新型的行政服務中心方式革除或替代，如果缺乏有效的改革，既有的各種落后的行政方式還會在行政服務中心占有很大的市場。這些管制思維的存在，從根本上制約著我國行政服務中心在組織結構、業務流程、運行機制和組織文化等方面的“以公民為中心”的變革。部門利益的思維定勢部門利益的存在，已經嚴重地制約了我國行政服務中心的發展，“在任何一個‘一站式’政府項目當中，權力結構和平衡都會受到影響。由于害怕失去對人員、法律或是財政資源的權力的原因，往往抑制了個別機構參與一站式政府的熱情”。HerbertKubicek,MartinHagen.One-Stop-GovernmentinEurope:AnOverview,.au.我國行政服務中心所欲實現的“一站式”目標也因某些利益部門的各自為政而成為“多站式”和“非一站式”；或是由于進入“中心”辦理的是一些無關緊要的審批項目，關系到部門利益的審批環節仍然牢牢地掌握在各個部門手中，出現“兩頭審批”的情況，而使“中心”變質為一個新增的審批部門。“仍有少數有權部門對行政服務中心持抵觸情緒……不愿把‘含金量’高的審批辦證項目拿進行政服務中心，個別部門和工作人員甚至對行政服務中心冷嘲熱諷，有意刁難”。四川省政府研究室調查組：《對綿陽市行政服務中心的調查》，四川行政學院學報，2001（2）：29可以說，部門利益已經成為我國行政服務中心建設過程中的“焦點”問題。從我國各地的行政服務中心建設情況來看，由于部門利益、部門權利和私人利益的存在而使“大廳”無法發展甚至是“關門大吉”的情況也時有發生。如包頭市歷史上第一個“一廳式”服務大廳“熱鬧掛牌冷清收場”，“行政執法部門的權力人物為什么不愿出來”，而死死縮在‘土圍子’里……‘一廳式’審批對投資者有利，對有些權力者來說，卻是從制度上遏制了他們對權力的濫用，它們的權錢交易就不大好做了”。殷國安﹒“一廳式”審批遭遇權力“土圍子”，人民日報，2002年4月14日從長遠來看，我國行政服務中心的發展在很大程度上是與改革部門的利益問題相一致的，從“咨詢臺”向“收發室”再到“一站式”的跨越過程實質上也是一個重新整合政府職能和消除部門利益的過程。同時還由于部門利益與每個政府工作人員的私人利益密切相關，因而革除部門利益、組織行政服務中心的過程就是一個“自我剝奪”的過程。縱觀我國各地的行政服務中心發展情況，部門利益問題已經成為關乎到“HerbertKubicek,MartinHagen.One-Stop-GovernmentinEurope:AnOverview,.au.四川省政府研究室調查組：《對綿陽市行政服務中心的調查》，四川行政學院學報，2001（2）：29殷國安﹒“一廳式”審批遭遇權力“土圍子”，人民日報，2002年4月14日落后政績觀念的殘留作為一個新鮮事物，行政服務中心的建設已經成為各地政府改革政府審批和服務功能的重要手段。根據2007年10月底有國家發展改革委員會網站公布的統計數字，已有31個省（區、市）共取消和調整審批項目25000多項，占審批項目總數一半以上，建立政務服務大廳3714個。從目前情況來看，這一數字還在上升之中，全國已有更多的地方政府正在籌建行政服務中心。與以往任何一項新的行政改革所遇到的“一窩式”和形式主義一樣，我國行政服務中心建設也很難逃避落后的政績觀念對其的影響。從當前我國各地的行政服務中心建設情況來看，已經能夠察覺到落后政績觀念對其的影響，雖然全國幾千家行政服務中心之中的大多數還堅持了求真務實的創新精神并取得了比較好的改革效果，但是也有不少地方的行政服務中心建設仍然走著形式主義的老路。落后的政績觀用在行政服務中心建設過程中就表現為以下幾種情況。首先是在建設過程中盲目的“貪大、求多”，過于追求數字上的增長，“扎扎實實走形式，認認真真玩花樣”，而忽視了“中心”內涵意義上的改革。現在很多人評價一個行政服務中心是否優良的標準不是從考察“中心”的內部運作情況入手，而是從外在的房屋建設的好壞、辦公面積的大小或是進駐窗口和工作人員多少的角度來評價。如湖南面積最大的縣級“政務超市”在長沙縣啟用后，該“政務超市”投資3000多萬元建成，建筑面積達6500平方米，是目前全省面積最大的縣級“政務超市”，“中心”設窗口343個，招投標室8個，縣長、局長審批辦公室16個。程放軍﹒湖南面積最大的縣級“政務超市”在長沙縣啟用，長沙晚報，2004年11月19日其次是行政服務中心的服務視角偏狹。所謂服務視角的偏狹主要是指有些地方的“中心”沒有將普通民眾作為其主要的服務對象，即使有對普通民眾服務的項目也是其輔助功能，而是將某些特定群體納入到自己的服務范圍之中。如我國部分地方的行政服務中心就只是為“招商引資”而成立，甚至有些地方的行政服務中心明確提出“對多少萬元以上的招商引資項目，‘中心’開辟了審批‘綠色通道’，提供全程‘保姆式’服務”。行政服務中心作為服務型政府建設的“先鋒”力量，如果其喪失了為“廣大群眾”服務的理念，也就從根本上背離了行政服務中心的遠大理想，將會喪失其寬闊的發展視野和宏大的戰略目標。最后是行政服務中心建設過程中的重復建設。在沒有探討行政服務中心應該如何設置以及在哪級政府設置的情況下，不少地方的政府在臨近區域內建設多家具有可能替代性的行政服務中心，造成“中心”的開工不足、冷熱不均甚至是“撂荒”等問題。行政服務中心的“‘撂荒’，則意味著政府在辦公室租賃、硬件配置、人員調配等方面花費的巨額資金變為無效投入。更為嚴重的后果是，它無形中助長了官場‘形式秀’、‘政績秀’等程放軍﹒湖南面積最大的縣級“政務超市”在長沙縣啟用，長沙晚報，2004年11月19日張培元.“行政服務中心”為何“撂荒”，工人日報，2004年6月17日2.2.2管理體制尚需進一步健全作為一種新型的行政服務機構，我國行政服務中心在管理體制上所存在的問題已經成為制約“中心”進一步發展的重要功障礙因素。我國各地行政服務中心的管理體制普遍有待進一步完善，諸如“中心”內部調控能力不足、窗口人員管理乏力、缺乏完善的監督機制等問題還存在于很多行政服務中心之中。內部調控能力的不足內部調控能力主要是指“中心”對進駐的各職能部門的工作人員所具有的一中整體上的調度能力。這一調度能力使行政服務中心能夠在其內部有效地調度任何一名工作人員，促使他們協同運作，充分的利用“中心”的各種資源，實現中心在行政審批和服務方面的產出最大化，提高服務的質量和效率。如果行政服務中心的內部調控能力不足就會表現為中心的各職能部門窗口冷熱不均的問題，進駐中心的各職能部門的工作人員也因為辦理業務量的不同而處于忙閑兩種不同的境地，行政服務中心也因為缺乏應有的調控能力而無法改變自身“物業部門”的角色。而當前的行政服務中心正處于這種狀態，有的窗口無事可做，行政工作人員或看書、或閑聊，更有甚者則睡覺；而有的熱門窗口則排起了長龍，嚴重影響了公眾的辦事效率和質量。當前我國各地的行政服務中心解決“中心”各窗口因業務量的不同而帶來的“冷熱不均”問題的主要做法就是，根據職能部門的業務量來安排窗口和工作人員的數量。有些地方的行政服務中心根據業務量的多少、季節性等因素將窗口工作人員分為長期坐班、定期坐班、臨時召集等形式，這也在一定程度上緩解了“中心”各窗口之間的“冷熱不均”問題。由于大部分的行政審批或服務申請的隨機性較大，我們就無法預料每一窗口的具體業務量的多少，也沒有辦法確定哪些職能部門應該進駐“中心”以及進駐人員的多少，從而也就沒有辦法從根本上實行行政服務中心內部的業務協作和資源配置的問題。而當前，我國各地的行政服務中心普遍缺乏這樣的一個內部調控機制，因而也就無法去解決“中心”職能窗口之間的冷熱不均問題。管理權限的乏力行政服務中心的內部調控能力主要是從“業務分擔”的角度來考察“中心”的調度能力，而人員管理權限則主要是指“中心”對所有進“廳”人員的管理權限大小的問題。行政服務中心作為一個新型的行政服務機構，如果自己在人員管理方面沒有足夠的權限，就不能有效地克制傳統政府組織中所存在的各種弊病，也就不能從根本上樹立“中心”的服務文化。從目前我國各地的行政服務中心建設情況來看，由于“中心”缺乏必要的人員管理權限，致使“中心”的各種規章制度不能得到有效的運行，從而影響了整個“中心”的運行效果。同時，由于職能部門對窗口工作人員的實質性授權太少，責權不夠明確。“個別單位前一階段放了權，后一階段又莫名其妙地收了回去。或原來議定的項目根本就沒有進入窗口辦理。”山西省塑州市市長張建欣﹒解放思想，轉變職能——在政務大廳工作促進會上的講話，朔州市政府辦公廳，2003年11月8日許多部門山西省塑州市市長張建欣﹒解放思想，轉變職能——在政務大廳工作促進會上的講話，朔州市政府辦公廳，2003年11月8日溝通與制衡的困難行政服務中心其中一個運行機制是“聯合辦理制”，它要求各職能部門實現信息的溝通與合作的協調。但由于法律對中心的功能定位不足，責權劃分不明確，造成原單位和中心以及中心內部的窗口單位內部科室與窗口之間的權力之爭，造成上下改革不統一，左右步調不一致的局面，使得“聯合辦理制”備受掣肘，各部門各單位的溝通和權力的制衡僅僅成為一種美好的愿望。缺乏完善的監督機制監督分為內部監督和外部監督、法律監督和社會監督。“我國目前行政服務中心的監督僅限于內部監督，而且重點和力度也有失偏頗。大部分地方存在重審批、輕監督的現象，重審批權力、輕監督責任和義務、對審批行為缺乏嚴格的監督和有效的約束。一旦出現違法審批、違紀審批、該批不批等情況，不易或無法追究審批部門和審批人員的責任。”彭向剛﹒我國行政審批制度的突出問題與政策的目標模式[J]﹒學術研究，2003（9）：87目前政務公開的力度仍然不夠，外部監督或社會監督的前提條件不夠充分，社會公眾只能對窗口工作人員的工作態度和效率這些表面現象進行監督和提出意見，內部的操作過程仍處于封閉狀態。同時，監督方面的立法仍不完善，缺乏法律依據。此外，網上監督作為一種新型透明的監督形式，現在仍不成熟，許多地方推行政府上網、電子政務，也設立了監督專欄，但這些大部分是“網絡形象工程”彭向剛﹒我國行政審批制度的突出問題與政策的目標模式[J]﹒學術研究，2003（9）：87吳愛明，朱國斌，林震﹒中國電子政務——理論與實踐[M]．北京：人民出版社，2004：3412.2.3公共利益目標實現途徑不夠完善公眾參與機制未建立健全我國新頒布的《行政許可法》要求信息公開，讓公眾監督其公開性和公正性，并建立公眾參與機制，讓利害關系人和社會公眾有一個發表不同看法的機會。但這僅僅是為建立公眾參與機制提供法律基礎，目前，我國公眾參與的渠道并未規范化、法制化，參與方式也多為非制度化參與，甚至是反制度化參與，各項聽政制度也并未發揮其應有的功效，有些地區，雖然公眾在聽政會上對公共事務提出了很好的意見和建議，但當地有些政府部門并不予采納。公共服務供給機制的制約行政服務中心提供的公共服務，不是以公眾的需求為出發點，不是以公眾的滿意度為核心指標。在供給公共服務的過程中，提供什么樣的服務、哪些服務該放手、哪些服務該松綁、哪些服務可以加強，公共服務的供給不是建立在公民和社區團體之間的利益充分協商和協調，進而創建共同價值觀的基礎之上，而是由政府單方面確定的。這樣的結果往往造成，政府供給的并不是公眾所需要的，而公眾需要的，政府又不能給與提供，進而導致了供需失衡。公共服務供給機制的制約主要表現在以下幾個方面：首先是公共服務提供主體的單一性。由于管制型政府在我國的長期存在，行政權力的觸角已經延伸到全社會的各個角落小，政府將社會上許多本應該由社會自身來管理的事情均納入到了自身的管理范圍之中，公共管理活動完全由政府這單一的主體來承擔。其次是公共服務客氣地有限性。由于整個社會的公共管理均來自政府這一家供給單位，由于政府供給能力的有限性，因而能夠享受到公共服務的群體也必定是有限的。最后是公共服務缺乏制度性供給。在強調管制、輕視服務的管制型政府時期，政府公共服務的供給從制度上得不到保障。因此在這一時期即使個別政府部門提供優質的公共服務，也只能是“陣發式”的。由此可以看出，服務主體的單一性、服務客體的有限性、服務缺乏制度化等公共服務供給機制，嚴重地阻礙了公共利益目標實現。2.3我國行政服務中心存在問題的原因分析行政服務中心作為行政審批制度改革的產物,在其發展過程中，出現上述問題是有深刻的原因的。2.3.1行政人員服務理念的缺失實行市場經濟、法制經濟、以人為本，政府需要限制自己和官員的行為，樹立為市場、企業和人民提供服務的理念。從這個意義上說,我們要建設公共服務型政府,需要在意識形態和文化方面，反對“官本位”，進行“反封建”的補課。薛克儉，“中國轉型時期政府改革國際研討會(2003)綜述”[J]﹒中國改革論壇，2003（12）：21行政服務中心運行的初始階段，傳統官僚制的一些思想和行為并未完全消失，中心未能實現政府職能從“管治”到“服務”的根本轉變。主要表現在重管理輕服務和重收費輕監督的行政觀念。中心工作人員不是自覺地便民利民、顧客至上、服務為先，有時甚至會擺架子、顯神氣一些部門認為建立行政服務中心可能侵犯了他們的權利，打亂了行政管理格局和秩序，想方設法敷衍甚至抵制。例如，巴州消防局，就于2004年11月在沒有經過州政府同意的情況下，擅自撤回原單位。在傳統的管理方式與各自利益的多重因素的作用下，轉變政府職能仍停留在一般的宣傳上，而在實際運作中則難以形成上下一致的共識和必要的合力。換言之，中心還僅僅是政府在為群眾提供行政服務時的一種服務方式的改變，并沒有真正觸及到政府職能的根本性轉變。南京市行政學院課題組，薛克儉，“中國轉型時期政府改革國際研討會(2003)綜述”[J]﹒中國改革論壇，2003（12）：21南京市行政學院課題組，“關于南京市政務超市(服務中心)的調查與思考”[J]﹒中共南京市委黨校南京市行政學院學報，2005（1）：782.3.2現行管理體制的制約英國開展“一站式”服務一個主要目的就是為了克服多年來實行韋伯官僚制科層組織理論帶來的行政組織僵化保守、效率低下、自我利益膨脹的弊端，使每一個機關或窗口都能獨立完成一項完整的服務。就目前我國行政管理體制而言，行政服務中心還未從根本上動搖“條塊分割”的行政管理模式，并未改變傳統的行政命令和行政干預方式，政府職能也未完成從“統治”到“治理”的徹底轉變。在傳統的管理方式、思維方式及部門利益、個人利益等多重因素作用下，行政服務中心遇到很大阻力。“中心”要改變過去“群眾圍著政府轉，政府圍著部門轉，部門圍著權利轉”，實現“部門圍著窗口轉，窗口圍著群眾轉”，必然對政府權力部門化、部門權力個人化、個人權力利益化現象造成極大的沖擊，這時候部門的對抗、抵觸情緒就出來了。從而出現部門對窗口授權不充分，不嚴格執行“中心”的制度，不積極配合“中心”的協調現象，也就導致了“中心”不能更好地發揮優化審批流程、監督審批行為的作用。其次，就行政審批制度改革而言，行政審批制度改革應該是一場“組合戰”，但目前的行政審批制度改革，很大程度上還僅僅是“單兵作戰”。就上下銜接而言，行政審批制度改革未實現上下聯動，在具體實踐中，沒有統一的規范，地方各行其是，對行政服務中心這樣一個由基層推動的新生機構，從省到縣沒有建立起一套自上而下的法律規范，也就出現“中心”的名稱和機構設置多樣性。就左右配合而言，行政審批制度改革并沒有與行政管理體制改革、財政管理體制改革很好地結合，所以在行政服務中心的運行中對收費的監督管理就顯得力度不夠。姜曉萍，唐冉熊﹒完善行政服務中心深化審批制度改革[J]．湖南社會科學，2004（2）：32-33姜曉萍，唐冉熊﹒完善行政服務中心深化審批制度改革[J]．湖南社會科學，2004（2）：32-332.3.3部門利益和個人利益的潛在影響按照公共選擇理論，在政治市場上，行政人員也是理性的“經濟人”，一方面，他們的行為動機是自利的，設法充分地利用他們所能得到的，如權力信息等公共資源謀取私人利益的最大化；另一方面，在行動上，他們又是理性的，他們一般不會為了利益而觸犯法律，只是在可能逃避現行法律懲罰的情況下來謀取自身利益的最大化。而在我國，由于法律的不完備，以及司法系統的執法不力，給行政人員以可乘之機，導致國家權力部門化，部門權力個人化。很多部門把行政審批權作為實現部門利益和個人利益的重要手段，平時想方設法設置關卡，而現在，讓他們把行政審批權交到服務中心，而服務中心實行一個窗口統一收費，收費標準公開，實行票款分離，全部收費納入財政專戶管理。這就導致許多單位本來以此作為“小金庫”的源泉中斷。并且，原來行政審批權在各職能部門時，一直實行暗箱操作，直接審批人經常以研究研究為借口，撈取個人利益。基于以上因素，行政審批權的讓出自然會遇到很大的阻力。趙定濤，盧正剛﹒我國行政服務中心存在的問題及其對策研究[J]．行政論壇，2004（3）：22趙定濤，盧正剛﹒我國行政服務中心存在的問題及其對策研究[J]．行政論壇，2004（3）：22PAGE343新公共服務理論視角下行政服務中心的發展路徑新公共服務理論強調：“公共行政官員在其管理公共組織和執行政策時應該著重強調他們服務于公民和授權于公民的職責。換言之，將公民置于首位，強調的重點不應該放在為政府這艘航船掌舵或是劃槳上，而應該放在建立明顯具有完整性和回應性的公共機構上。”[美]珍妮特·V·登哈特羅伯特·B[美]珍妮特·V·登哈特羅伯特·B·登哈特﹒新公共服務：服務，而不是掌舵[M]﹒北京：中國人民大學出版社，2004：2433.1提升行政人員以人為本的公共服務理念只有提升行政人員的公共服務理念，才能實現我國行政服務中心所期望的高效、優質的行政服務目標，也才能推動整個政府向服務型政府模式的跨越。當然在這一過程中，我們應該做到既要立足于本國政治、經濟、文化等基礎之上，又要借鑒其他國家在提升行政理念方面的有效做法。3.1.1加強行政服務中心的公共服務理念培訓行政服務中心應定期舉行有關公共服務理念的學習班，使“其所關注的是一種新的職業感和職業認同感，怎樣才使公職官員形成適當的倫理價值，從而誘導他們具有更加強烈的對公共利益負責的精神”。金太軍﹒將廉潔自律內化為公務員的自覺意識行政腐敗解讀與治理[M]。廣州：廣東人民出版社，2002：68還可以在適時舉行的行政服務中心工作人員的培訓過程中加入公共服務精神方面的培訓課程。其具體內容應該與時俱進，既要體現新時期我國政治、經濟、文化發展的成果以及對政府提出的新要求，也要時時反映人民對政府及其行政人員提出的道德要求和倫理愿望。“立黨為公，執政為名”、金太軍﹒將廉潔自律內化為公務員的自覺意識行政腐敗解讀與治理[M]。廣州：廣東人民出版社，2002：683.1.2強化行政服務中心的公共服務理念宣傳通過行政系統內外有影響的報紙、期刊、電臺或行政服務中心的工作簡報，或抓住具體行政活動中的個案來樹立行政服務中心的模范人物以宣傳公共服務理念的重要性，在全社會形成客觀的評價標準，讓社會公眾來監督和評價其所接觸到的“中心”工作人員。同時通過服務理念宣傳的方式還可以從外在方面監督“中心”工作人員的良心以及榮譽感的生成，從而將公共服務理念所要求的義務和責任內化為行政人員的倫理信念。3.1.3加快行政服務中心公共服務理念的制度化建設自2006年1月1日開始，新的《國家公務員法》已經得到實行，但是其中就公共服務理念的制度化要求方面仍然顯得非常不足。近年來，不少地方屢屢出現行政人員倫理失范的現象，嚴重地影響到政府的公眾形象。基于此，針對我國公務員行政倫理問題進行專門的立法也顯得十分必要。盡管現行的《公務員法》中要求公務員“德、能、勤、績”，“廉潔奉公、作風正派、辦事公道、起模范作用”，甚至對“違反社會公德造成不良影響的”追究責任，然而，這還遠遠不夠，為了從根本上杜絕行政人員的不倫理行為，樹立公共行政人員的公共服務理念，必須形成系統的法律條文，將行政人員個人道德、職業操守等詳細規定下來，整個政府的公共服務理念的樹立將會有助于我國行政服務中心工作人員公共服務精神的培養。具體到行政服務中心的建設中，它必須制定出詳細的規章制度來具體落實公共服務理念所提出的各項要求，提升行政服務中心工作人員的公共服務理念。同時，加大行政服務中心工作人員公共服務理念的監督。從宏觀的角度，可以設立政府的行政倫理監督機構，這也是公共服務理念制度化建設的一個重要內容。這種行政倫理監督機構的存在對于我國行政服務中心工作人員公共服務理念的提升也將發揮著重大作用。從微觀的角度來說，雖然沒有必要專門成立我國行政服務中心的公共服務理念監督部門，但是可以在現有行政服務中心的管理委員會或行政服務中心的行政投訴中心增加一項職責，來行使對“中心”工作人員是否具備公共服務理念的考核職能，把公共服務理念切實貫徹到實處。3.2完善行政服務中心的管理體制雖然合法性建設和職能界定對于我國行政服務中心的發展發揮著基礎性的作用，但是作為一種新型的行政機構，它更急需在自身管理體制方面的進一步完善。較性質和職能方面的規范化建設而言，管理體制主要是從組織內部來規范我國行政服務中心的建設，它充當著組織發展內部動力機制的角色。因而，如何“使管理機制服務于組織使命，而不是相反”〔美〕保羅〔美〕保羅·C·萊特﹒持續創新：打造自發創新的政府和非營利組織[M]．北京：中國人民大學出版社，2004：1633.2.1增加行政服務中心的管理權限通過進一步規范“中心”管理權限的途徑來完善我國行政服務中心管理體制的做法主要可從以下幾個方面來著手。首先，在人事管理權方面。要想從根本上解決“中心”在內部工作人員管理上權限不足的問題，就應該加大行政服務中心對進駐工作人員的管理力度。雖然當前完全將窗口工作人員的人事管理權交由“中心”來管理還不是很現實，但是我們可以加大“中心”在工作人員的工資、福利、考核、獎懲等方面的影響力。對于重要的崗位可以試行聘任制，公開選拔、競爭上崗，行成能者上、平者讓、庸者下的用人機制；也可以采用末位淘汰制，將不稱職者淘汰出行政服務中心；還可以建立完善投訴待崗制、違規待崗制、監督反饋制、績效考評制、失責追究等系列制度，來提高行政服務中心工作人員的服務水平。付思明﹒行政審批制度改革與法制化[M]．北京：中共中央黨校出版社，2003：123其次，在“事權”調節方面。要想解決“中心”內部各窗口之間的“冷熱不均”的問題，充分利用“中心”的各項資源，提升“中心”的總體服務能力，就需要加大“中心”在進“廳”項目上的調控能力。而這種調控能力又是建立在行政服務中心內部的“工作分擔”機制之上。因此，可以通過對行政服務中心工作人員的培訓，提升他們的“跨部門”行政能力，使所有窗口的工作人員以一個“團隊”出現在行政審批或服務活動之中。最后，在“財權”付思明﹒行政審批制度改革與法制化[M]．北京：中共中央黨校出版社，2003：1233.2.2完善行政服務中心的各項規章制度與傳統的政府管理模式相比，雖然我國行政服務中心在辦理機制、協作機制和監督機制等方面進行了根本性的革新，但是如果不能夠用規章制度對這些改革的最新成果予以確定，就不能從長效機制上來保證行政服務中心的發展，這種新型服務機構的實踐就有可能會流于形式。因此，作為一個新生事物，我國行政服務中心的發展離不開內部管理制度的完善。而一個完善的內部管理制度就應該包括方方面面的內容，如服務制度、獎懲制度、監督制度、考核制度等共同形成一個無縫隙的制度體系，不能允許制度“缺口”的存在。當然，行政服務中心內部規章制度的完善并不是一蹴而就的過程，而是一個需要在實踐中不斷“磨合”的過程值得提出的是，在規范我國行政服務中心的內部管理過程中，應該充分重視“服務標準”的制定工作。根據我國標準服務網的解釋：服務標準主要是指對某項服務工作應達到的要求所制定的標準；而通常意義所說的服務標準化則主要是指通過對服務標準的制定和實施，以及對標準化原則和方法的運用，以達到服務質量目標化、服務方法規范化、服務過程程序化，從而獲得優質服務的過程。可見，服務的標準化離不開服務方法規范化、服務過程程序化和服務質量目標化。從西方國家行政改革的經驗來看，通過制定服務標準的確有利于政府服務水準的提高。如加拿大政府機構按照國民需求來設計服務標準，在其《公共服務2000》中就有關于服務標準的規定；美國政府早在1994年就由國家績效評估委員會匯集各個聯邦機構所設立的服務標準，并出版了美國歷史上第一本政府服務手冊--《顧客至上：服務美國民眾的標準》，截止1996年，聯邦政府共有200多個機構執行了3000多種服務標準。王世雄﹒克林頓治下美國聯邦政府改革述評[J]．廣東行政學院學報，2003（5）：91-96王世雄﹒克林頓治下美國聯邦政府改革述評[J]．廣東行政學院學報，2003（5）：91-963.3變革公共利益的實現途徑公共行政官員必須致力于建立集體的、共享的公共利益觀念，這個目標不是要在個人選擇的驅使下找到快速解決問題的方案，而是要創造共享利益和共同責任。新公共服務理論認為，建立社會遠景目標的過程并不能只委托給民選的政治領袖或被任命的公共行政官員。事實上，在確立社會遠景目標或發展方向的行為當中，廣泛的公眾對話和協商至關重要。3.3.1構建民主合作型的行政服務中心組織體系新公共服務理論不是簡單地強調市場和公民社會的作用，而是強調在發揮市場和公民社會作用時的政府能力。應該看到，當前我國政府承擔的行政審批職能還很多，其中有些是可以轉移到市場組織和社會組織的，但有些則不能。行政審批職能應該由政府承擔，還是由市場組織承擔或社會組織承擔，要結合具體的職能內容、職能狀態和組織特點、地域特點來確定。但無論如何改革，政府都應該在其中發揮重要作用，既要承擔某些審批職能，又要推動部分審批職能向市場組織或社會組織轉移。而且，在職能調整過程中，政府都必須充分尊重公民的權利，使他們參與到職能變革過程中來。新公共服務理論認為，政府部門，包括行政服務中心的管理者在管理過程中應該堅持一些最基本的價值規范，如人的尊嚴、信任、歸屬感、關心他人等。這些價值觀要求管理者在管理過程中“應該鼓勵、模仿并且實踐我們對民主理想的承諾和我們對他人的信任”。就行政服務中心的組織結構和實踐管理績效而言，當前的呼聲是要“虛”或“實”，即通過改變其組織性質來提高績效，或者是通過嚴格監督來提高績效。3.3.2改變行政服務中心公共服務的供給方式新公共管理理論認為，公共服務不應該由政府直接供給。政府在公共服務的供給過程中起催化劑的作用，使相關的市場力量來供給公共服務。因此，從新公共管理理論的視角而言，行政服務中心可以通過簡單地改變服務程序和服務方式而獲得效率，而且，行政服務中心在供給公共服務的過程中，也僅僅需要由政府來確定哪些服務該放手，哪些服務該松綁，哪些服務可以加強。而新公共服務理論認為，公共服務應該由政府供給。但公共服務的供給必須建立在公民和社區團體之間的利益充分協商和協調，進而創建了共同價值觀的基礎上。也就是說，政府在供給公共服務之前，必須得到社會的廣泛同意。公民需要哪些服務，這些服務應該怎樣供給，都必須經過公民的廣泛探討而確定。政府僅僅是這些討論的組織者和主持者，而發言權掌握在公民手中。當然，這樣探討的結果是否理性和有效也在一定程度上取決于政府這位主持者和組織者的能力。因此，行政服務中心的工作內容和工作方式在其存在之前被公民充分地討論，也就不存在是否符合公民意愿的問題了。

結束語隨著公共管理運動倡導的重要價值導向之一就是實現由以公共權力為核心的消極行政向“以公共服務為核心”的積極行政轉變。服務型政府的行政服務中心是以服務為本的價值理念引入到政府部門工作行為中。這種新型的地方政府管理模式提高了公共服務質量，改變了政府在公民心目中的形象。但目前全國大多數省市的行政服務中心的業務多半集中在行政審批上，對公民的其他服務關注不夠。這種現象與行政服務中心現處初級階段有關，也與中心的級別設置有關。隨著行政體制改革的整體推進和行政服務中心的自身發展，在城市的各個社區和農村的鄉鎮成立便民的行政服務中心，建立一整套比較完整的公共服務體系，把行政服務中心打造成政府為社會提供公共服務的綜合平臺，為公民提供更全面更具體的服務是行政服務中心發展的必然趨勢。

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