城市綠地系統規劃與規劃中的線形要素

目前，中國城市綠地系統規劃（以下簡稱“城市綠地規劃”）的編制已增加對線性元素的影響。例如，廣東省和福建省發布了《珠江三角洲綠地規劃設計技術指南》和福建省綠地規劃建設指南。但線狀要素在我國規劃編制中的整合與規劃控制途徑仍不明朗,也有許多問題亟待解決,包括如何將國外相關綠道規劃理論合理應用到我國的規劃國情當中、如何界定和控制線狀要素的規劃用地,以及如何在線狀要素和綠地系統其他要素之間建構合理聯系等。1綠色城市系統的規劃和設計中的要素問題1.1城市綠線和綠線的劃定線狀要素對城市綠地系統結構復雜化和要素多元化的實現起著重要作用,目前也已逐漸成為城市綠地系統當中不可或缺的規劃要素。但在我國目前的規劃機制中,對于綠地空間的布局和控制主要是通過城市綠線的劃定來進行的。由于綠線劃定著眼于對地塊的范圍限定和邊界控制,所以主要適用于綠地系統中呈點狀分布的綠地地塊控制(文中稱之為“點狀要素”(1))。而對于線狀要素而言,由于其用地載體并非都是獨立的綠地地塊(如城市道路附屬綠地),因而綠線劃定很難對綠地系統中的線狀要素形成有效控制,這也是造成當前線狀要素難以在我國用地規劃中進行合理控制和落實的重要原因之一。1.2城市綠地系統線索要素的用地來源缺乏清晰的規定由于土地是城市綠規的基本操作對象和功能載體,因而對線狀要素規劃和建設而言,用地來源與界定也是不可回避的議題。在國外綠色線狀要素規劃中,城市周邊和市區內部的用地界定與獲取途徑也有所區別。其中,在城市周邊地區主要是通過區域規劃的綜合統籌和保護控制來預留線狀要素規劃所需用地。而在市區內部,由于用地資源大多已被城市開發占用,因而對線狀要素的規劃通常需要通過現狀用地置換、交通設施用地整合或廢棄設施修復利用等手段來獲取和整合城市用地。在我國城市建設用地范疇下,進行綠色線狀要素的用地安排也面臨相似的問題。城市建設用地地塊的土地使用主要是在城市總體規劃(以下簡稱“城市總規”)中進行安排,在城市控制性詳細規劃進行落實,但由于城市內部綠色線狀要素的用地載體并非都是獨立的用地地塊,所以城市總規很難對城市綠地系統線狀要素的用地來源進行清晰的規定。因此,城市綠地系統線狀要素的用地界定和整合,往往需要在城市總規用地安排的基礎上進行進一步的梳理和分析才能得以明確。而反觀目前國內相關規劃編制實踐,大多仍將線狀要素的規劃重心放在市區周邊非建設用地區域,而對城市建設用地范疇下線狀要素規劃的操作和落實則回避居多,對其用地問題則更少涉及。1.3空間布局的連接功能需求城市綠地系統線狀要素在系統結構當中的核心功能為溝通和連接,城市綠地則是城市綠地系統當中線狀要素溝通和連接的重要節點。但在城市總規的土地使用規劃中,城市綠地按照主導功能被劃分為多個類型(如公園綠地、防護綠地等)。由于主導功能不同,各類城市綠地對線狀要素連接的具體功能需求也有較大區別。例如,公園綠地的功能安排主要圍繞休閑游憩組織來進行,其對于線狀要素的連接功能需求側重于在居住區和公園綠地之間建立聯系;而城市周邊“其他綠地”的功能安排則關注于生態環境的保護與控制,因而其對于線狀要素的連接功能需求側重于生態廊道的建構,以滿足生態綠地之間物種遷徙和流動的需要。不同類型綠地將產生不同的連接功能需求,從而影響線狀要素的空間布局形式。而在線狀要素規劃中通過何種途徑來充分反映連接對象的功能特點,則有待進一步探討。2“綠道”、“公園路”、“廊道”等概念的提出因為每個國家的國情和規劃環境各有不同,無法將國外的“綠道”“公園路”“廊道”等概念原封不動地照搬到我國的城市綠規編制中來,所以筆者專門針對我國綠地系統中的線狀要素規劃提出了“綠廊”的概念。2.1城周綠廊和帶動綠地系統“綠廊”在我國尚無明確界定,是本文根據城市綠地系統中線狀要素的整合與規劃控制需要提出的概念。其用地范疇與我國城市綠規(2)相對應,既涉及到城市建設用地,又涉及到非建設用地。因此,可按照區位的不同,將其分為城中綠廊和城周綠廊(圖1)。其中,城中綠廊主要是在城市建設用地范疇下,在市區內部綠地系統中起到溝通和聯系功能的線狀要素;城周綠廊則是在非建設用地范疇下,在市區周邊綠地系統中起到溝通和聯系作用的線狀要素。2.2城市周邊綠色網狀要素的用地載體考察國外城市內部綠色線狀要素的研究和規劃實踐,如美國的公園路、日本東京的“纖維”綠色廊道及新加坡國家綠道網規劃,可以發現其城市內部線狀要素規劃重點都是圍繞道路綠地的組織、梳理和優化來進行的。在我國,城市道路綠地屬于《城市綠地分類標準(CJJ/T85—2002)》(以下簡稱《綠標》)綠地類別中的“G4附屬綠地”,同樣承載著城市內部綠地之間的溝通和聯系功能。而將城中綠廊的用地載體界定為城市道路用地及其附屬綠地,除了符合線狀要素的功能特征以及具有良好的可操作性之外,還能很好地承接和深化城市總規的用地安排,便于在城市綠規中對其進行引導和控制(表1)。對應考察國外區域綠道、生態廊道等城市周邊綠色線狀要素的規劃實踐可以發現,在城市周邊承擔溝通和連接功能的綠色線狀要素用地載體,既可以是公路、鐵路等線狀人工設施及其沿線綠地,又可以是河流、山脊和林帶等線狀自然要素及其沿線綠地,呈現出更多樣的特征。對照我國的規劃機制,城市周邊的綠色線狀要素用地載體類型將涉及到“E1水域”“E2農林用地”“E3其他非建設用地”三類非建設用地(表1)。2.3b2b0107—分類體系《綠標》將城市綠地劃分為五大類。根據條文說明可以發現,除了“G4附屬綠地”不具備明顯的主導功能特征(3)外,“G1公園綠地”“G2生產綠地”“G3防護綠地”“G5其他綠地”均有比較明確的主導功能定位。《綠標》將這四類綠地主導功能分別歸納為休閑游憩、生產培育、日常防護(4)和城市周邊生態環境保護與控制。而在2012年實施的《城市用地分類與規劃建設用地標準(GB50137—2011)》(以下簡稱《城標》)中,進一步調整綠地分類體系和功能結構。其中,“生產綠地”被調整至非建設用地中的“農林用地”,同時將在展示城市景觀風貌方面具有重要作用的“廣場用地”與原用地大類“綠地”合并,形成新的用地大類,即“G綠地與廣場用地”。結合《綠標》的城市綠地分類體系與《城標》的分類調整,本文將當前城市綠地按照主導功能梳理為四大類型要素,即休閑游憩功能要素(對應《城標》中的“G1公園綠地”)、日常防護功能要素(對應《城標》中的“G2防護綠地”)、景觀風貌功能要素(對應《城標》中的“G3廣場用地”)及生態保護培育功能要素(對應《綠標》中的“G5其他綠地”)。其中,生態保護培育功能要素屬于非建設用地范疇,其他三類要素屬于城市建設用地范疇。城市綠地是綠廊的主要連接對象,因此按照城市綠地的主導功能類型及其連接需求,可將綠廊對應分為四類。其中,城中綠廊主要在公園綠地、防護綠地和廣場用地之間建立連接,依據此三類綠地的主導功能可劃分成休閑游憩綠廊、日常防護綠廊和景觀風貌綠廊三類;城周綠廊的主要連接對象為其他綠地,由于其主導功能為生態保護培育,因而定位為保護培育綠廊。四種功能類型的綠廊致力于建構四類綠色線性空間服務網絡,以整合和連接城鄉綠地相關資源(表2)。2.4功能分區分析在對綠廊進行分類的基礎上,探討綠廊的分級體系是為進一步探析其功能細分和控制的可能性,以便綠廊規劃能夠逐級落實。考察四類綠廊及其連接對象,發現其都具備了功能細分和控制的基礎。其中,休閑游憩綠廊的分級可按其連接對象(公園綠地)的服務范圍不同劃分為城區、社區和主題3個級別;日常防護綠廊的分級則主要可按防護對象的危險程度不同劃分為高危、中危和低危3個級別;景觀風貌綠廊的分級則主要按照廣場用地的級別定位劃分為市級、區級和功能區級(5)3個級別;保護培育綠廊的分級則主要依據城市周邊“其他綠地”的生態敏感性程度不同劃分為生態保護、生態恢復和生態培育3個級別(表3)。3《佛山市城市綠地系統規劃編撰2010-2010》中，關于線性要素規劃的研究3.1區域綠道規劃和建設規劃的制訂佛山市位于珠三角區域,是我國最早進行綠道規劃實踐的地區之一。在組織城市綠規修編之前,佛山當地還組織編制了一系列與城市綠地系統線狀要素規劃密切相關的專項規劃,其中就包含了《佛山市綠道網建設規劃(2010—2020)》和《佛山市綠網建設規劃》。《佛山市綠道網建設規劃》主要是承接珠三角區域綠道規劃的構思,并在佛山市范圍內進行區域綠道規劃的深化和進一步落實。而《佛山市綠網建設規劃》則主要是對佛山市城市道路綠化和水系綠化的規劃安排。這兩項規劃和建設得到了政府部門的高度重視及大力推進。對于《佛山市城市綠地系統規劃修編(2010—2020)》(以下簡稱《佛山市綠規修編》)項目而言,所面臨的一大挑戰就是如何對現有的已編規劃尤其是線狀要素相關規劃進行整合和優化提升,并與綠地系統的其他要素形成合力以作用和服務于城市發展。3.2綠廊景觀要素整合該項目從多個方面嘗試對線狀要素進行整合與控制,其中就包括對其進行功能分類和分級。在功能分類上,規劃將綠地系統要素進行拆分和重組,形成休閑游憩、日常防護、景觀風貌和保護培育4個功能子系統(圖2~圖5),并對每個子系統當中要素的細分功能進行了深入控制。本文以休閑游憩子系統中的綠廊規劃為例,介紹了線狀要素整合實踐與應用方面的探索。《佛山市綠規修編》中的休閑游憩子系統主要由休閑游憩綠地和休閑游憩綠廊兩類要素組成。該子系統規劃的核心主要是圍繞休閑游憩綠地和休閑游憩綠廊的分級、布局及連接來進行。休閑游憩綠地被分為城區休閑游憩綠地、社區休閑游憩綠地和主題休閑游憩綠地3個級別:城區休閑游憩綠地對應于綜合公園,其中,全市性公園服務于全市居民,不設明確服務半徑,區域性公園按照服務半徑不低于1600m的標準進行布局;社區休閑游憩綠地對應于社區公園,其中,居住區公園按照服務半徑不低于600m的標準進行布局,小區游園按照服務半徑不低于350m的標準進行布局;主題休閑游憩綠地對應于專類公園、帶狀公園和街旁綠地,主要依托現有資源進行協調和整合布局,不設具體服務半徑。通過對3個級別休閑游憩綠地的布局及典型特征和模式的研究,按照各級別休閑游憩綠地的連接需求設置了城區、社區和主題3個級別的休閑游憩綠廊(表4)。(1)城區休閑游憩綠廊的布局特點在《佛山市綠規修編》中,城區休閑游憩綠廊被定位為聯系城區休閑游憩綠地及居住片區的空間要素,其服務應確保在城市當中連接和服務的公平性與均衡性,因此其選線應確保能串聯主要居住區。為確保城區休閑游憩綠地的服務效率和空間可達性,在《佛山市綠規修編》中,城區休閑游憩綠地通常被定位為整個市區或城區的休閑游憩活動中心,布置于多個居住區的中心地段,并在城區中均勻分布,但密度較低(圖6)。根據連接對象的空間形態特征,城區休閑游憩綠廊的布局結構則主要以綜合公園等為中心,以居住區為節點,在空間上呈多點發散型。由于城區休閑游憩綠廊的載體通常為生活性主干路,因而其可在城市分區間進行溝通與連接,并且整體密度較低,線路較長(圖7)。(2)社區休閑游憩綠地的布局在《佛山市綠規修編》中,社區休閑游憩綠廊的空間聯系對象為居住區內部的小區和社區休閑游憩綠地,為了確保綠廊服務的公平性和均衡性,社區休閑游憩綠廊的選線和服務要求是確保居住區內的主要小區都能通過綠廊與社區休閑游憩綠地(居住區公園和小區游園)建立溝通聯系。在《佛山市綠規修編》中,基本依照服務半徑預設值來對社區休閑游憩綠地進行布點,布局結果是社區休閑游憩綠地基本在居住區當中均勻分布(圖8)。休閑游憩綠廊作為社區休閑游憩綠地與小區地塊間的串聯要素,其布局范圍通常在居住區以內,并在居住區范疇內呈均勻格網分布。由于社區休閑游憩綠廊的載體主要是居住區內的生活性次干路或支路,因而其形態直接與居住區內的路網形態相關,并且密度高,線路較短(圖9)。(3)城市組團的空間布局由于主題休閑游憩綠地(專類公園、帶狀公園、街旁綠地)規劃與城市現狀資源關系密切,因而其布局隨機性較強,很難用規則來進行約束。在《佛山市綠規修編》中,在開發較早、擁有較多歷史文化資源的中心組團和大良容桂組團,規劃布置了13個專類公園,而其他5個城市組團由于相關資源的欠缺,其總和數量才11個。主題休閑游憩綠廊的空間聯系對象為主題休閑游憩綠地與城市居住區,由于主題休閑游憩綠地在城市當中的分布彈性變動較大(圖10),在《佛山市綠規修編》中,主題休閑游憩綠廊的空間布局級別直接依托于主題休閑游憩綠地的布局特征,并嘗試能在主題游憩綠地及其周邊居住區和城市其他功能區之間進行串聯(圖11)。3.3不同功能的劃分進行了界定《佛山市綠規修編》項目課題對綠地系統線狀要素的整合和規劃控制進行了一系列的探索,其重點主要集中于本文所關注的線狀要素用地載體梳理、分類體系和分級體系建構及規劃編制工作等方面,可概括為以下三方面:(1)通過用地界定來明確線狀要素功能和空間的基本承載。《佛山市綠規修編》通過界定明確的用地來承載線狀要素的功能和空間布局,其實也就鎖定了線狀要素在規劃中的操作對象,并為線狀要素在規劃體系和城市開發建設中的逐級操作與落實創造了條件。(2)通過功能分類來關聯和整合線狀要素與綠地系統的其他要素。《佛山市綠規修編》并未將線狀要素作為專項規劃或專門要素來對待,而是探索將線狀要素的規劃整合到城市綠地系統規劃編制過程中。這不僅僅是對規劃內容的補充,更涉及到能否在城市綠地系統的固有功能體系、空間布局方式等方面合理融入線狀要素的安