宅基地論文-農村宅基地制度調查與分析一、對河南省鹿邑縣農村宅基地制度的調查分析農村宅基地是指農村居民因居住生活而建造房屋等建筑物所占用的土地,包括住房、輔助用房與房前屋后庭院用地等。我國農村宅基地分布廣、占用面積大,且近年來呈不斷增長之勢。農村宅基地的產生是我國城鄉二元結構的產物,是國家為保護農民的利益和基本的生活居住權利而實施的一種特殊制度安排。現今農村宅基地問題是農村土地管理中的一個熱點、難點、焦點問題,事關社會穩定和經濟發展。本文通過對河南省鹿邑縣農村宅基地制度進行問卷調查和實地訪問來進一步分析、研究現今農村宅基地制度。鹿邑縣位于豫皖交界的河南省東部,是全國糧食生產百強縣,河南省24個農業綜合開發重點扶持縣。全縣轄8鎮12鄉,546個行政村,土地總面積186萬畝,耕地面積124萬畝,人口116萬,其中農業人口98萬,是一個典型的內陸農業大縣。為準確反映河南省鹿邑縣農村宅基地制度現狀問題,我對該地區進行抽樣調查。調查采用問卷調查的方式進行,共涉及到50個村:每個村平均發放問卷35份,共發放問卷1750份,回收問卷1680份,其中有效問卷1570份。從調查問卷匯總情況來看,被訪者男女比例為3:2;年齡最小18歲,最大65歲,年齡段主要集中在20～60歲;被訪者有91%的人學歷在高中以下家庭年總收入6000～10000元和10000元以上的比重最大,分別為27%和39%,3000元以上的家庭占14%,也有13.3%的家庭年收入在3000～6000元之間。二、通過此次調查反映出以下問題(一)人均宅基地面積嚴重超標,一戶多宅現象普遍存在,土地閑置浪費嚴重。《中華人民共和土地管理法》第六十二條規定"農村村民一戶只能擁有一處宅基地,宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民建住宅,應當符合鄉(鎮)土地利用總體規劃,并盡量使用原有宅基地和村內空閑地。農村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準。"但由于基層政府對農民建房缺乏的正確引導和管理,再加上采用的是無償、無限期的使用制度,出現了農民超標占用宅基地建房,一戶多處宅基地,和閑置宅基地現象普遍存在。在這次調查的50個村中,31個村的人均宅基地面積在80～120平方米之間,12個村人均宅基地面積在120～140平方米,還有7個村子的人均宅基地面積在140平方米以上。其中超標準占地現象尤為突出,占到了所有調查戶數的81%。調查顯示,雖然農村一戶一宅占大部分,但仍有33%的被訪農民擁有兩處以上宅基地。由于進城打工農民群體日漸增多,其中一部分人希望進入城市生活在城市中購買了商品房,由于流轉受到限制等原因,他們大多數都沒有處理在農村的宅基地,只能荒廢。加之計劃生育政策的實行造成了農村戶均規模逐步減小,但宅基地規模的審批標準卻仍處于較高水平超過了實際需求,造成房屋空置,加劇了越來越多的"空心村"形成。此次調查中,空置比例達到17.3%;占宅基地總面積的15%。(二)宅基地審核不規范且布局散亂相關法律規定村民申請使用集體土地建住宅,必須由申請人向所在地農業集體經濟組織或村民委員會提出建房申請,然后由村民大會或村民委員會對申請進行討論,經到會人數過半數表決通過后,上報鄉、鎮人民政府審核,最后由縣級政府批準。在調查中發現,很多地方并沒有嚴格按照法律規定的審批程序,村干部自行決定宅基地審批、審批不符合規劃、批少占多等現象較多。而且大多數農村居民點布局散亂,建房沒有規劃。村莊"攤大餅"式向外擴展,存在大量違法違規建筑。通過訪問村干部得知,部分村子沒有建設用地規劃,只有少部分規劃的較好,還有部分村子雖有規劃,但是沒怎么執行過的。調查問卷數據分析,被訪農民中,40%村民的自家房屋是按照村規劃進行建造的,60%的村民認為本村沒有規劃。(三)存在宅基地隱型交易市場由于《土地管理法》規定嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地限制了宅基地的流轉。因此,法律并不允許宅基地使用權的自由轉讓。隨著經濟的發展和經濟體制改革的深入,日益發展的土地市場供求關系使農村宅基地的轉讓無法制止。調查表明,在城鄉結合部,農民宅基地通過房屋買賣、出租、抵押變相流轉已是一個普遍現象,形成了自發的宅基地隱形交易市場。據調查,有11個村子有外來居民購買房屋或宅基地的情況,大都是位于城鄉結合部。大量宅基地私下流轉,一方面擾亂了土地市場的正常秩序,另一方面宅基地隱形交易加劇了土地權屬混亂和產權糾紛,增加了土地管理的難度.宅基地流轉失控,加大了需求,加劇了農村多用多占等違法行為的發生。(四)農民對宅基地產權概念認識模糊調查顯示,農民對宅基地所有權的認識是模糊的,其中,45%的農民認為宅基地是農村集體所有財產,不能買賣;8%的農民雖然也承認宅基地是農村集體所有財產,但主張可以進行買賣;另有22%的農民則認為宅基地為個人私有財產,但不能買賣;25%的農民的看法為宅基地為個人私有財產,應該可以買賣。與此相類似的是,農民對房屋所有權的認識也是不清晰的,51%的農民認為自己的房屋與城市居民住房一樣,可以自由買賣;9%的農民雖然認為自己的房屋與城市居民住房不一樣,但應該能夠自由買賣;10%的農民認為自己的房屋與城市居民住房不一樣,必須經過村集體辦手續才能買賣;只有30%的農民認為自己的房屋與城市居民住房不一樣,不能自由買賣。從根本上看,農民對宅基地和住房的財產關系認識不清,部分農民對宅基地存在私有觀念。長期以來,由于國土資源法律法規、政策宣傳不到位,部分農民對居住了多年宅基地便產生了私有觀念,認為宅基地是私有財產,自己的宅基地歸自己所有,可以出租和買賣,其他任何人和農村集體經濟組織不得收回。這也在一定程度上制約了農村農民住宅和宅基地資源的更充分開發利用。三、農村宅基地制度改革和完善的對策建議(一)加強對宅基地的管理和規劃1、完善農村宅基地法律法規。盡快出臺關于農村宅基地管理的規定,明晰宅基地管理、流轉、收益分配及宅基地登記發證等問題。明確規定農民建房用地的指標、用地條件、占地標準、申報程序、審批辦法等,簡化程序,管理得當,方便農民,各宅基地能地盡所用,合理配置。加強宅基地立法體系的建設,盡快出臺《農村宅基地管理辦法》、《集體建設用地流轉管理辦法》及《土地登記條例》等法律法規。2、改革和完善宅基地審批制度。應改變目前宅基地報批方式,采用計劃的方式報批。在城鎮化的進程中,大量集體土地被征用,不少農業戶轉為工業戶,使農村宅基地出現非農業戶占用集體土地宅基地的特殊情況。對于因土地征用變為非農居民宅基地,應實行動態管理,盡快予以立法。面對農村宅基地出現一系列問題,逐步向國有土地使用權上過渡,納入國有土地管理范疇,這是一種有效的管理方法。農民宅基地的自由轉讓是城市化進程的客觀需求。3、加強對農村宅基地的規劃。對農村宅基用地用地標準、空間布局,進行統籌安排,合理布局,科學布置現有農村宅基地資源。嚴格執行村莊規劃,對不符合村莊規劃的宅基地申請不予批準,擬用宅基地經依法批準后,要到實地丈量宅基地的實際面積,在村民住宅建成后,再到實地檢查是否按照批準的面積和要求使用土地,確保村民宅基地完全按照村莊規劃進行。4、加強農民宅基地的登記工作。我國《物權法》第十條規定:"不動產登記由不動產所在地的登記機構辦理。國家對不動產實行統一登記制度。統一登記的范圍、登記機構和登記辦法,由法律、行政法規規定。"第十四條規定:"不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅,依照法律規定應當登記的,自記載于不動產登記簿時發揮效力。"我國對宅基地使用權實行的是登記生效主義,并且未區分城市和農村,應是城鄉一體化登記制度。但到目前為止,我國尚未完成宅基地使用權登記工作。筆者認為,應當加強登記的規范化建設。對宅基地超標準、閑置、浪費問題,針對不同情況,采取不同措施。(二)推進農戶住宅集聚化建設根據經濟發展和工業化、城鎮化進程的客觀需要,科學預測農村居民點的數量和用地規模。通過充分發揮村莊規劃的控制和引導作用,因地制宜,分類指導,統籌安排城鄉存量建設用地,整合優化農村居民點布局和用地,從而有計劃有步驟有特色地改善農村生活環境和村容村貌。進行村莊規劃時,應大力開發農民住宅小區。對于經濟比較發達的城鎮周邊的自然村或零星村民住宅,應納入城鎮規劃,有步驟地整體搬遷,向城鎮集中。對于離城鎮較遠、經濟基礎一般的村莊及以農業為主的村莊,則應按照有利生產,方便生活的原則,重點推進中心村建設。(三)逐步建立農民宅基地使用權流轉制度現行有關農村宅基地使用權的流轉僅限定為村內集體經濟組織之間,禁止城鎮居民在農村購置宅基地,這種規定基本禁止了宅基地使用權以及農民住宅的流轉,不利于實現城鄉協調發展和城鄉資源的合理有效流動。據估計,在未來的20年內,每年將有1500萬農民進城成為城市居民。這種趨勢將導致不斷增加的非農建設用地需求,與此同時,大量農民進城將導致農村空置住宅的不斷增加。在合理的宅基地流轉制度下,農民進城后宅基地將會成為農村非農建設用地市場的重要載體,這一市場的建立和完善,將促進城市化進程,促進城鄉一體化。因此,應當從政策上允許農村宅基地在城鄉居民內自由流轉,徹底打破城鄉二元分割的土地利用機制。目前農村宅基地市場依舊是一片空白,為完善社會主義市場體系,彌補大量潛在的宅基地供需矛盾,必須建立規范、有序的農村宅基地市場體系。(四)完善宅基地的產權國家應出臺相關法規,明確農村宅基地的產權。當產權明晰以后,農民才能使其宅基地在市場上進行流轉,從而達到資源的有效配置。這樣,農民才能擺脫枷鎖,正常的進入勞務市場,以實現自己的最大價值,農民對土地的依附程度才能最大程度的減少。農民既然取得了農村宅基地的產權,就應賦予農民完整的土地財產權利,包括占有權、使用權、收益權以及轉讓權、抵押權、入股權、租賃權等權利,應該在有關法律中明確規定農民對其宅基地可以繼承、租賃、贈予、抵押、入股,使農民的宅基地財產權具有獨立性、排他性和完整性。(五)在農村做好宅基地的宣傳教育工作政府可以通過村委會對當地村民進行宅基地知識的普及教育。只有農民自身對宅基地有一個比較深的了解,才能在宅基地方面遵守相關法規,同時維護自身的合法權益。而且農民的素質得到了提高,政府也可以更好地開展工作。農村宅基地的現狀及種種問題使得農民的合法權益很難得到