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核心提示。自然資源資產離任審計對象是地方各級黨委和政府主要領導干部，還包括從事自然資源生產加工企業的主要負責人。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確對領導干部實行自然資源資產離任審計。這是中央為推進生態文明建設作出的重大制度安排，也是對審計工作提出的新要求。近期《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》（以下簡稱《意見》）提出對領導干部實行自然資源資產和環境責任離任審計，對自然資源資產離任審計作出了進一步部署和要求。《決定》出臺以來，審計署和地方各級審計機關對自然資源資產離任審計積極開展試點和探索，但各方認識尚不一致，審計的目標、對象、內容、方式等還不明確，一些工作機制還不夠規范，應盡快按照《決定》和《意見》的要求，制定制度對相關問題進行明確。本文擬就制度設計中的重點問題提出建議。

目標是促進領導干部履行資源管理和環境保護責任，建設社會主義生態文明

《決定》在生態文明建設部分按照“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的思路，闡述了生態文明制度體系的構成、改革方向和重點任務。“后果嚴懲”制度體系又針對領導干部建立“生態環境損害責任終身追究制”，而自然資源資產離任審計是這一制度中的一項安排。《意見》針對當前生態文明建設中的突出問題，系統提出了當前和今后一個時期生態文明建設的一系列安排和部署，將自然資源資產和環境責任離任審計作為健全政績考核制度的一項重要安排再次明確。所以，從制度設計來看，通過開展自然資源資產離任審計，揭示領導干部在履行資源管理和環境保護職責過程中不守法、不守規、不守紀、不盡責的重大問題，并向有關部門提出責任追究的建議，其目標是促使領導干部樹立正確的政績觀和發展觀，正確履行資源管理和環境保護責任，促進社會主義生態文明建設。

對象是地方各級黨委和政府主要領導干部，還包括從事自然資源生產加工企業的主要負責人

從自然資源資產離任審計提出的背景及要解決的問題看，審計的領導干部主要是黨委和政府主要領導人，還包括從事自然資源資產生產、加工的國有企業的負責人。

地方各級黨委、政府主要領導干部負有加強自然資源管理和環境保護的職責。根據《中國共產黨地方委員會工作條例（試行）》《地方人民政府組織法》的相關規定，黨委和黨的地方各級委員會是本地區的領導核心，地方政府負有本地區環境和資源保護的職責。黨的十八大明確將生態文明建設列入“五位一體”的戰略總布局，黨的十八屆三中全會又提出要推進生態文明體制改革，加快建立生態文明制度，各級黨委、政府作為區域發展的領導者，負有加強自然資源管理和環境保護的責任。

自然資源資產離任審計對象主要是地方黨政領導干部。我國生態環境問題與不全面、不科學的政績觀及其干部任用體制有極大關系，一些地方領導干部為了任期的經濟增長，不顧資源環境狀況盲目開發，盡管在任期內實現了經濟高增長，但造成了生態環境損害甚至不可逆的系統性破壞。高速的經濟增長，使領導干部的工作得到認可，進而實現職務上的升遷，但是對盲目、錯誤決策造成的環境破壞，卻沒有人承擔責任。這是實行自然資源資產離任審計的大背景。為了解決這個問題，通過編制自然資源資產負債表，對一個地區的水資源、環境狀況、林地、開發強度等進行綜合評價，在領導干部離任時，對自然資源進行審計，若經濟發展很快，但生態環境損害很大，就要對領導干部進行責任追究。可見，自然資源資產離任審計是要解決地方黨政領導干部不正確的發展觀，監督領導干部在面對經濟發展與資源環境保護雙重目標的情況下，正確行使資源管理和環境保護責任。

從事自然資源資產生產、加工的國有企業的負責人，也同時肩負經濟發展和環境保護的雙重責任。如，2021年3月，中共中央、國務院發布的《國有林場改革方案》中提出對國有林場場長實行國有林場森林資源離任審計。

內容不僅僅是自然資源管理情況，還包括環境保護和污染防治等情況

自然資源資產和環境責任的界定2021年，黨的十六屆三中全會提出“建立健全國有金融資產、非經營性資產和自然資源資產等的監管制度”，黨的文件中首次提到對自然資源資產的監管，但對自然資源資產并沒有明確界定。目前較為普遍的認識是，自然資源資產主要包括土地資源資產、森林資源資產、礦產資源資產和水資源資產。由于資產會涉及數量的界定，最終自然資源資產的界定應以納入國家自然資源資產負債表的口徑為標準。關于領導干部環境責任，主要是國家法律、法規中對領導干部應承擔的環境保護職責和職權的相關規定。

自然資源資產離任審計的內容自然資源資產離任審計應當包括以下內容：領導干部任期內自然資源資產的存量變化情況和重要環境指標變化情況。主要是對領導干部任期前和離任時自然資源資產的規模和環境指標的變化情況進行對比。

自然資源資產管理和環境保護法律法規、政策措施執行情況。檢查地方在制定國民經濟和社會發展規劃情況，執行相關資源管理和環境保護法律法規，以及黨中央、國務院重大政策和決策部署情況及效果。

資源環境保護目標責任完成情況。檢查上級黨委、政府對下級黨委、政府確定的環境保護目標責任的完成情況。包括耕地保護和最嚴格水資源管理制度考核指標，節能減排、礦產資源開采保護、森林資源保護約束性指標等。

重大資源開發、利用、處置的合規性和效益性情況。檢查被審計領導干部對自然資源開發、利用、處置事項的審批、管理等情況。

涉及資源和環境保護重要資金的征收、管理、分配和使用情況。檢查本地區自然資源資產管理和使用相關財政收支的真實、合法和效益情況。

自然資源資產離任審計中關于責任的界定自然資源資產離任審計不同于一般專項資金或項目的審計，很重要的一點是要界定領導干部所要承擔的責任。在自然資源環境方面，某個區域資源變化和環境改變，可能是現階段問題引發的結果，也可能是歷史上遺留問題的延續；可能是區域自身發展的問題，也會有周邊區域以及自然環境等不可影響力量帶來的變化。所以評價時要充分考慮一些相關的客觀因素。對于審計發現的問題，要根據領導干部履職情況，參照領導干部經濟責任的界定方式，按照直接責任、主管責任和領導責任給予界定。

直接責任主要包括。明確領導干部作為第一責任人的目標任務，在責任期限內沒有完成的；直接違反法律法規、國家有關規定和單位內部管理規定的行為；授意、指使、強令、縱容、包庇下屬人員違反法律法規、國家有關規定和單位內部管理規定的行為；未經民主決策、相關會議討論而直接決定、批準、組織實施重大事項，造成資源和環境重大破壞的行為；主持相關會議討論或者以其他方式研究，但是在多數人不同意的情況下直接決定、批準、組織實施重大事項，并造成資源和環境重大破壞的行為。

主管責任主要包括。除直接責任外，領導干部對其分管的工作不履行或者不正確履行資源和環境保護責任的行為；主持相關會議或者以其他方式研究，并且在多數人同意的情況下決定、批準、組織實施重大事項，由于決策不當或者決策失誤造成重大資源和環境破壞的行為。

領導責任主要包括。除直接責任和主管責任外，領導干部對其不履行或者不正確履行資源管理和環境保護責任的其他行為應當承擔的責任。產離任審計涉及土地出讓收入等資源開發利用資金，以及節能減排、大氣污染防治等專項資金。要順著資金運行軌跡摸底數、找問題，特別要關注與領導干部行使權力相聯系的審批、分配等環節。

核好物。自然資源資產離任審計中，自然資源資產就是“物”，其存量變化情況是重要的審計內容，“核好物”是審計最基本、最重要的任務。要充分利用大數據，抓好現代技術與傳統方法的結合，多渠道收集圖像和數據資料，如國土、規劃、農業、林業、海洋等部門的規劃、資源開發利用現狀等資料。在此基礎上，充分運用現代信息技術，做好圖斑和數據分析比對，準確高效地發現疑點。

盯住權。自然資源資產離任審計，關鍵是對領導干部行使權力進行監督制約。要在充分梳理領導干部在資源管理和環境保護方面權力的基礎上，沿著其行使權力的過程，緊緊盯住權力運行，找準著力點和突破口，深入查處濫用職權、損害公共利益并借機謀取私利等重大問題。

自然資源資產離任審計與經濟責任審計都是審計機關對黨政領導干部行使權力進行監督，從審計對象、目標和內容上都具備同步實施的基礎。從審計對象看，兩者是統一的，都是地方黨政主要領導干部；從審計目標上看，兩者是一致的，都是通過審計促進領導守法、守規、守紀、盡責，正確履行職責，認真貫徹落實黨和國家的各項路線、方針和政策，推動地方經濟社會的科學發展；從審計內容看，兩者是互補的，一個是資源管理和環境保護責任，一個是經濟責任，而在實際工作中，領導干部履行兩個責任都存在共同的聯系點，那就是重要政策制定、重大投資項目決策、重要資金使用等。從審計機關情況看，審計資源是有限的，對一個對象分別進行經濟責任審計和自然資源資產離任審計會造成低效、重復審計，兩項審計同步實施、統一評價，是審計機關現實的選擇。

自然資源資產離任審計要為干部考核和問責服務對領導干部的自然資源資產離任審計，其成果運用上主要是為領導干部用人決策和問責提供依據。

為考核評價干部提供依據。自然資源資產離任審計反映領導干部資源和環境保護責任履行情況，提供既量化又直觀的評價信息，豐富了干部考察的內容，完善了政績考核的支撐，為上級黨委、政府選人用人提供決策參考。為問責提供支撐。自然資源資產離任審計作為生態環境損害責任終身追究制實施的前提，為責任追究提供依據。通過審計促進建立健全權力監督制約體系，推動建立健全問責機制。

自然資源資產離任審計需要制度間的協調配合自然資源資產離任審計是推進生態文明建設諸多改革事項中的一項，其實施的效果、作用的發揮需要各項改革的協調推進。當前有以下方面工作需要同步推進：

明確并細化黨政領導干部資源管理和環境保護責任。明確領導干部的職責是開展自然資源資產離任審計的重要前提。但是，目前對地方黨政領導干部在資源管理和環境保護方面的責任規定得還不夠具體，已有的規定也分散在不同的制度之中，且各地的規定也不盡一致，給審計評價帶來困難。建議盡快明確地方黨政領導干部在自然資源和環境保