論我國身份證件使用制度的完善

一、法律規范體系不完善近年來，基于戶籍和身份信息的“大數據應用”已成為公共安全機構打擊非法犯罪活動、維護社會秩序的重要手段。有效地提高了公共安全機構在公共安全管理和刑事調查等領域的工作效率。然而,由于法律概念的不確定以及法律規范體系本身的漏洞,我國現有法律規范體系對于公民在“住宿”“出行”活動中使用身份證件的規定不夠明確,致使全國各地的具體操作規則存在差異性,加之旅館、交通等行業主管部門未能充分落實基礎信息的采集工作,導致部分行為人躲避管控、規避打擊的現象不斷出現,手段也多種多樣。這一狀況不僅變相架空了實名登記制度,而且難以與當前的治安與反恐任務要求相適應。因此,為了彌補身份證件使用的制度漏洞,真正發揮實名登記制度的實際效果,實現社會治安的有效防控,圍繞“住宿”“出行”活動中身份證件使用制度的專門研究亟待展開。二、權利行使的地域差異目前,“住宿”“出行”活動中身份證件使用的現有法律規定不夠清晰,具體操作規則存在地域差異。就私權利的行使而言,這可能會給當事人的工作、生活帶來諸多不便;而就公權力的運作而言,身份證件使用法律制度的漏洞將導致實名登記的制度要求在實踐中難以真正實現,極大制約了公安機關對重點人員的管控效率。(一)在“旅行”活動中使用居民身份證證明身份根據《居民身份證法》第13條“公民從事有關活動,需要證明身份的,有權使用居民身份證證明身份,有關單位及其工作人員不得拒絕”的規定,在“住宿”“出行”活動中使用居民身份證證明身份,當然屬于公民從事有關活動時享有的證明身份的權利。但根據“法無授權不可為”的行政法治精神,并不能以此反推出在住宿、出行活動中使用居民身份證證明身份是公民的義務。正如,在《居民身份證法》第14條、第15條所規定的公民應當出示身份證的6種具體情形中(二)各地公安機關對“旅行”和“出行”的相關規定不統一,缺乏可操作性1992年公安部會同民政部、司法部等十部門以規范性文件的形式下發了《關于進一步加強居民身份證使用、核查工作的通知》(以下簡稱《通知》),明確了必須核查公民本人居民身份證的22種具體情形,其中包括了“搭乘民航飛機”和“投宿旅店”。但后來陸續出臺或修訂的《居民身份證法》《旅館業治安管理辦法》《民用航空安全保衛條例》《鐵路安全管理條例》等有關“住宿”“出行”活動的專門行政法規實質上否定了《通知》的大部分內容。在“住宿”“出行”活動中,自然也不能按照《通知》的要求,將居民身份證作為必須核查的證件。因此,各地公安機關針對公民在“住宿”“出行”活動中使用身份證件而出臺的一系列具體操作規則不統一,可用于住宿登記的有效證件存在差異性。另外,實踐中可用于購買飛機票、火車票的有效證件范圍也較為寬泛。詳見表1、表2的梳理:(三)類證件,尤其是相關人員不難看出,在“住宿”“出行”活動中,擴大可以使用的身份證件范圍能夠方便公民的生產生活。但是,這同樣容易架空我國在“住宿”“出行”領域延伸出的實名登記制度,難以滿足行政(治安)管理的要求。一方面,從旅館、機場、火車站工作人員的角度來看,各類證件樣式不一,特別是對一些相對少見的證件,難以辨別其真偽,使得實名登記的首道關口形同虛設。另一方面,從有意躲避監管的重點人員角度來看,像“學生證”“軍官證”等證件,防偽技術差、極容易偽造,為其躲避監管提供了可乘之機。更為緊迫的是,當前受國際恐怖主義新一輪活躍期的影響,我國所面臨的治安及反恐形勢出現了新的變化。以“10·28”北京天安門暴恐事件、“3·1”昆明火車站暴恐事件、“5·6”廣州火車站暴恐事件為拐點,暴恐活動呈現出由邊疆敏感地區蔓延到大中城市的趨勢,出入境港口、車站機場等人員聚集場所、旅館住宿業的風險防范形勢日益嚴峻。在這種社會治安防范的大背景下,雖然“出行”和“住宿”等活動能夠為私權領域的活動所涵括,但為實現維護公共安全與社會穩定的政府行政管理目的,采取有效措施切實保障實名登記制度落到實處,已經刻不容緩。三、理論框架與制度完善路徑身份證件使用法律制度的完善需要首先形成理論框架,即澄清制度的功能定位、基本原則、實施條件以及制度內部的權利沖突等問題,在此基礎上方能鋪設具體完善路徑。(一)身份證件的功能欲完善身份證件使用法律制度,核心在于澄清該制度的功能定位。在此基礎上,明確身份證件使用的基本原則。“身份證件”,顧名思義是能夠證明公民身份的證件。據考證,我國人口登記制度肇始于商朝,即所謂的“登人”或“登眾”。兩漢時期,在秦朝什伍制度的基礎上,出現了著名的“編戶齊名”制度。時至宋代,政府開始推行“丁帳”、“形勢版簿”等戶帖登記和管理辦法。明清時期,政府進一步在全國范圍內推行“戶帖”制和“黃冊”法。到了民國時期,政府制定并推行了《戶籍法》。綜合當前我國的相關法律規定,身份證件大致可以劃分三類從上述身份證件的種類來看,相較于我國歷史上的身份證件制度,當前的身份證件在種類上有了進一步細分,特別是在特定領域設計了大量具有特殊用途的身份證件。那么,在具體的社會生活中,如何使用這些證件,政府部門能否對證件使用規則作出硬性規定,應當基于身份證件的不同功能來分析。一方面,對“私權領域”的民事活動,身份證件主要是為了實現信用載體的功能。在該領域應當尊重民事活動當事人的意思自治,允許當事人協商身份證件的使用規則,公權力不宜過多介入。另一方面,對屬于“公權領域”的政府管理活動,在《居民身份證法》確立了居民身份證在各類身份證件中權威地位的前提下具體到公民的“住宿”“出行”活動領域,該類活動從表面上看系屬于私權領域的民事活動,但是《旅館業治安管理辦法》《民用航空安全保衛條例》《鐵路安全管理條例》中規定的“實名登記”,實質上是公權力介入下為實現社會管理目標的具體制度措施。因此,在該類活動中可以構建一套“以使用居民身份證為原則,以使用其他證件為例外”的身份證件使用制度,明確公民一般應當使用居民身份證證明身份,并排除用于專門領域的專門證件的普遍使用,這也符合長期以來“公權領域”身份證件法律制度的特殊功能定位。(二)居民身份證的作用我國自20世紀80年代起就開始推行居民身份證制度。2004年1月1日,《中華人民共和國身份證法》正式實施,使得居民身份證的制作、發放和使用的規則上升到了法律層面。居民身份證因而也成為以政府權威性為背書的專用于證明個人身份的證件。居民身份證也具有了其他證件不具備的法律性質,包括:申領的強制性、制作的法定性、使用的權利性、查驗的權力性、個人信息保護的責任性等。一是居民身份證覆蓋面廣。按照《居民身份證法》的規定,辦理身份證是16周歲以上我國公民的法定義務,并且不滿16周歲的公民亦可以按需申領居民身份證。十多年來,全國發放的第二代居民身份證已超過14億張,二是居民身份證記載的區分身份的信息較為全面。居民身份證記載了姓名、年齡、住址、民族等相關信息,并且隨著《居民身份證法》修正案的實施,指紋采集工作也已經全面鋪開,這是其他專用證件所不可比擬的。三是科技發展帶來應用的契機。隨著生物識別、互聯網、大數據等相關技術的發展,居民身份證的防偽性能大幅提升,居民身份證的功能也更具擴展性,可以實現與相關數據庫的對接。上述優勢可以有效破解相關行業從業人員對證件真偽辨別能力不足的問題,可以有效堵塞不法人員易于偽造證件的制度漏洞,切實提高“住宿”“出行”活動中實名登記制度的可行性、操作性,確保制度的有效落地。(三)身份證件使用法律制度的完善在居民身份證印制及使用過程中,絕對不能忽視個人信息保護乃至公民隱私權保護等問題。事實上,當前公民個人信息在生產生活的不同領域中遭致泄露已經成為一個公共問題,身份證件使用法律制度中涉及的個人信息保護問題同樣得到了法學界的特別關注。譬如,在2011年修訂《居民身份證法》的過程中,針對新增設的采集指紋生物信息的條款,曾一度引起了學界的熱議和不少學者的擔憂。現代社會尊重個人人格權利的保護,隱私權是其中重要的組成部分。然而,在“住宿”“出行”活動中要求公民使用居民身份證證明身份,與國家對個人信息乃至隱私權的保護并不沖突。政府出于社會管理的目的,勢必需要對個人信息在合理的程度上予以掌握。其界限在于政府對于個人信息的掌控是否出于正當的目的,以及程度上是否屬于合理的范圍。居民身份證件表面僅記錄了用以區分身份的姓名、年齡、性別、民族和住址等有限的個人信息,不應認為其不當收集了過多的個人信息。此外,在旅店住宿,機票、火車票購買中驗證身份信息,并非為了追蹤普通民眾的行蹤,而是適應社會安全風險防范的迫切需要。與此同時,應注意區分收集信息與使用信息的區別。允許政府收集一定的個人信息,不意味著允許政府任意濫用其取得的個人信息。在信息保護方面,《居民身份證法》第19條也規定了,相關單位的工作人員泄露居民身份證記載的公民個人信息,應依法予以處罰。當然,我國現有關于個人信息保護的法律規定較為單薄,圍繞個人信息保護的相關立法工作仍需快馬加鞭。令人欣喜的是,2017年3月15日由全國人民代表大會通過的《民法總則》第111條已經將個人信息保護上升至法定權利層面,明確了個人信息的所有權歸屬公民個人,一旦發生個人信息泄露的情況,受害人可以通過侵權主張向違法者尋求賠償。另外據悉,個人信息保護的專門立法也正在醞釀之中。綜合來看,政府部門欲實現社會管理和風險防控的整體目標,在“住宿”“出行”活動中要求公民使用居民身份證證明身份,只要確保其個人信息不被泄露,便具有正當性。隨著大數據、生物信息技術的完善,居民身份證未來的應用,將更多地利用其中的不可復制信息。例如,其中采集的指紋信息是數字化的指紋特征點,并不能還原成指紋圖像,總之,身份證件使用法律制度在“住宿”“出行”活動領域的良好實施,需要立足于當前社會現狀,加快相關立法進程,彌補法律制度的既有漏洞,建立統一、明確的身份識別模式,探索構建“以使用居民身份證為原則,以使用其他證件為例外”的身份證件使用制度。從制度流變上看,這符合身份證件制度及居民身份證制度的功能定位;從技術發展上看,也具有較強的操作性和可行性;從私權保護上看,與個人信息乃至隱私權的保護并不沖突。四、身份證件使用法律制度的理論框架前述提及,我國《旅館業治安管理辦法》《民用航空安全保衛條例》《鐵路安全管理條例》等有關“住宿”“出行”活動的專門行政法規中有關公民在住宿、購買機票、購買火車票時應當憑有效身份證件進行實名登記的規定實質上可以理解為國家、政府在法律層面對公民提出的實名登記的制度要求。然而,身份證件使用法律制度在“有效身份證件及其類型”上的含混所產生的制度漏洞導致實名登記在實踐中難以得到有效實施,無法滿足行政(治安)管理的要求。基于上述問題,在身份證件使用法律制度的理論框架之下,應當著力于解決制度運作過程中暴露的實際問題,即“住宿”“出行”等活動領域中實名登記的問題。在全面依法治國的背景下,落實相關領域的“實名登記”制度,應當從實踐和制度層面分別著手。在國家法律、法規修改完善之前,可以通過機制上的創新,在實踐層面先行填補制度上的漏洞。(一)規范“滿足管理需要”的辦理方式,提升人民群眾的認同在當前的制度框架中,在我國公民住宿登記、購買飛機票、購買火車票等活動中,應當兼顧三個原則,即“符合法律規定”“滿足管理需要”“兼顧便民利民”,進而分別確定身份證件使用的具體規則。就“符合法律規定”而言,法律、行政法規并未明確要求公民必須使用身份證進行住宿登記、購買飛機票、購買火車票。因此,各地對身份證件范圍的認定具有一定的自主權,但在未來應當進一步限縮這一權力,并通過修繕制度漏洞最終予以統一。就“滿足管理需要”而言,為了充分應對當前的治安與反恐形勢,應當避免出現違法犯罪人員利用非居民身份證的其他證件躲避管控、規避打擊的管控漏洞。鑒于近年來陸續出現在逃人員通過若干“有效身份證件”入住賓館、乘坐飛機、搭乘火車的現象,有必要限縮居民身份證以外其他證件的使用范圍。在“符合法律規定”“滿足管理需要”的前提下,應當盡可能做到便民利民,最大程度提升人民群眾的認同感,實現制度本身的可接受性。具體而言可采取以下措施:一是居民身份證是國家法定的證明公民身份的證件,原則上應利用居民身份證進行住宿登記、購買飛機票、購買火車票。二是對于沒有居民身份證的華僑,可允許使用護照進行住宿登記、購買飛機票、購買火車票。對不具有華僑身份的中國公民,不得使用護照進行住宿登記、購買飛機票(出境的除外)、購買火車票(出境的除外)。三是“港澳通行證”“大陸居民往來臺灣通行證”僅可按照證件記載的內容,購買相對應的火車票或飛機票。四是對沒有居民身份證的軍人使用“軍官證”的,應當要求其同時提供團級以上部隊出具的“未辦理居民身份證”的證明。五是對能夠通過技術手段予以監管的其他證件(例如:社保卡、駕駛證等),在完善相關技術措施的前提下可列入“有效證件”之中,以方便群眾生產生活。六是對于其他證件(例如:我國使領館簽發的護照),不得用作住宿登記、購買飛機票、購買火車票的身份證明。(二)進一步規范護照使用,為居民身份證拓展發揮現行宣傳鑒于《居民身份證法》的規定,公民需要用居民身份證證明身份的情形,應當由法律、行政法規規定。為此,需要在國家層面制定相關的法律法規,明確在入住賓館、乘坐飛機、搭乘火車時應當出示居民身份證來證明身份。具體完善建議如下:一是在《居民身份證法》中進一步擴大居民身份證的發放范圍和使用范圍。一方面,對于定居國外的中國公民(華僑),可以予以發放“公民身份證”,以解決護照使用中的相關問題。二是進一步規范居民身份證信息使用過程中的保密舉措,包括技術手段的升級以及法律制度的完善。在技術層面,應充分利用生物信息驗證的優勢,減少使用姓名、住址等直觀的具體信息。在法律層面,2011年修訂的