供熱體制改革的再審視

城市供暖是我國北方市政公共服務的重要組成部分，具有公共物品和私人物品的特點。同時,由于其熱量自然傳導與市場區域性壟斷等特點,對產業發展與市場監管形成較高的要求。因此,城市供熱體制改革與監管需要在特殊的技術經濟條件下,進行深入的研究。城市供熱可以從不同的角度進行劃分,如從能源利用方式可分為燃煤供熱、燃氣供熱、電力供熱、燃油供熱與地熱供熱等;從供應方式可以分為個人供熱、單位供熱與市政集中供熱等。本文討論的城市供熱,專指以燃煤、燃氣和熱電聯產方式生產熱源的集中供熱。由于城市供熱的地區性特點,作者以對北京市集中供熱的研究為背景,提出相應的分析與觀點。一、市政供暖系統和監督管理的改革進展緩慢1.中央積極推進供熱計量價格改革,為供熱體制改革保駕護航。在轉型我國城市供熱體制改革與相應的監管體制改革,是自上而下從中央開始推動的。從改革的內容分析,應該始于2003年。2003年7月,建設部、國家發展改革委等八部委聯合發出了《關于城鎮供熱體制改革試點工作的指導意見》,第一次全面地提出了供熱體制改革的基本原則、方針與政策措施,并決定在全國43個城市開展供熱體制改革試點。隨著體制改革工作的推進,2005年10月,國家發展改革委與建設部聯合印發了《關于建立煤熱價格聯動機制的指導意見》,2005年12月,八部委再次聯合下文《關于進一步推動城鎮供熱體制改革的意見》,明確了改革的指導思想、基本原則和近期工作重點;2006年6月,建設部印發《關于推進供熱計量的實施意見》。2007年6月,國家發展改革委與建設部推出《城市供熱價格管理暫行辦法》。由此可見,中央十分重視對城鎮供熱體制改革與相應的監管改革,并力圖解決可能和已經出現的問題,大力推進改革進程。按照八部委的文件精神,我國城鎮供熱體制改革的主要方向,是停止福利性供熱,按照“誰用熱、誰負擔”的原則,實行用熱的商品化與貨幣化,進而建立城鎮供熱的市場化運行機制。為此要通過暗補改明補,明確用熱繳費主體;采取供熱計量收費,推動供熱節能;改革和完善供熱價格體制,為整個供熱體制改革與行業發展提供條件。具體安排是:第一,各地要用兩年(2006~2008年)左右時間,完成熱費制度的改革,實現供熱的商品化、貨幣化。第二,2006年開展非節能建筑節能和采暖系統熱計量改造試點,“十一五”期間大城市要完成熱計量改造的35%,中等城市完成25%,小城市完成15%。第三,2006年采暖季前各地應選擇一定數量的政府機構辦公樓等建筑進行供熱計量改造;2008年采暖季前,政府機構辦公樓等建筑原則上應全部完成供熱計量改造,達到熱計量的要求。第四,新建供熱系統必須滿足熱計量技術要求,既有供熱系統原則上應在2~4年內通過技術改造達到熱計量要求。2.各地方的政策建議根據中央的要求,具有城鎮供熱的北方各省市政府,均根據本地區城鎮供熱的具體情況,相應推出自己的供熱體制改革政策。在遵守全國統一改革原則的前提下,各地提出了許多具體的供熱體制改革政策,主要內容包括以下幾個方面:第一,通過暗補改明補,明確供熱繳費主體,廢除福利型供熱體制。第二,政府設立專門的供熱救助資金,對困難人群進行相應的救助。部分地區還把這些資金用于對困難供熱企業的救助。第三,通過供熱規劃實現供熱資源整合,改變資源分散與浪費現象,優化資源配置。第四,推進分戶計量改造,為計量收費創造條件。第五,規范供熱市場,推動投資多元化。第六,轉變政府職能,強化對供熱企業與市場監管。從上述內容分析,各地政府在政策上保持了與中央政府的統一步調,努力根據中央政策精神來推動本地的城鎮供熱體制改革。需要指出的是,不同地區的供熱體制改革政策并不是全部包含這六個方面,而是根據本地區的特點有所側重。因而實際改革效果也有較大的差異。3.城鎮供熱體制改革緩慢自2003年各級政府推行城鎮供熱體制改革以來,城鎮供熱行業出現了明顯的變化,如各地推出相應的供熱體制改革政策,改變了過去供熱法規不健全現象;部分地區探索暗補改明補,改變了福利型供熱觀念,費用收繳率有較大的提高;各地對困難人群都推出了相應的救助措施;推動供熱設施技術改造與建筑節能改造,為實施供熱計量制度準備條件;供熱企業從公眾溝通到設施維護等多方面改進供熱服務等。但是,總體來看,各級政府的城鎮供熱體制改革進展比較緩慢,與政策要求相差較大。主要表現為:第一,福利型供熱體制的改革遇到較大的困難。改革福利型供熱的基本原則,是把供熱費用由國家財政或企業一家負擔,改為由國家、企業與用戶共同分擔。實現這一目標的具體手段,是把國家與企業的暗補改為對用戶的明補。但是,大部分地區還沒有啟動具體的暗補改明補政策,行政事業單位與經濟效益較好的企業,仍然沿襲原來的供熱繳費辦法;即使推行改革的地區,困難企業與無相應單位用戶,也無法獲得政策性供熱補貼。第二,分戶計量目前仍然不具備實施的條件。因為推行分戶計量的前提條件,是投入大量的資金,對現行供熱系統進行相應的技術改造與建筑節能改造。目前有許多地區的供熱企業,主要是按照政府的要求,進行部分地區的供熱計量試點。有些地區如北京市,則根據北京市各種建筑類型復雜的特點,把分戶計量到戶改為樓口計量、分戶收費。第三,供熱價格形成機制仍然處于不合理狀態。如供熱成本核算不規范,有些企業有固定資產折舊,有些則沒有;沒有與定價政策相配套的企業成本約束與激勵機制;國家發展改革委推出的煤炭與供熱價格聯動機制,并沒有付諸實施等。第四,分區壟斷依舊,企業之間沒有有效的市場競爭。所謂供熱資源整合,主要是供熱政府管理部門推動與引導的結果,而不是市場競爭的結果。由于改革措施受到各種條件的限制而無法實施,改革進程比較緩慢,國家的改革計劃也一再落空。二、政策目標的長期化一項重大的體制改革政策,在一個較長的時期內沒有取得明顯的成效,或者說實踐結果距離政策目標較遠,一定是改革的目標設計或條件出現偏差。1.從市場主導下的企業供熱改革角度本次城鎮供熱體制改革的目標,本質上是改變福利供熱體制,建立供熱的商品化與貨幣化體制。商品化與貨幣化實際上是一種經營方式,在任何體制下都可以采取這種經營方式。因此,與改革福利型供熱體制相對應,在實際操作中都把城鎮供熱體制改革的方向,理解為建立一個市場化的運行體制。但是,反思這幾年城鎮供熱體制改革緩慢的現象可知,這種體制改革的定位是不準確的。它可以從兩個方面來加以分析:(1)在理論上,城鎮供熱具有公益性和商品性的雙重特性。城鎮供熱在我國北方地區是維持生存必需的生活條件,保證供應是集中供熱條件下企業運營中不能選擇的前提條件。它的公益性與消費的不可分割性,體現為整個樓棟用戶的共同消費與集中供熱范圍內用戶的共同消費,是具有較強公益性的市政公用事業。供熱企業可以按照商品來供熱,但不能根據市場需求大小與企業經營來自由選擇進入與退出。如果出現這種情況,政府或國有企業就要擔負起保證供應的職責。市場化的改革,恰恰在于可以根據市場需求變化,由企業來選擇進入與退出。因此,以市場化作為城鎮供熱體制改革的目標,對改變福利供熱體制十分有效,與我國經濟體制改革的取向也可以保持一致,但實際上是一種矯枉過正的做法。(2)在實踐中,需要有相應的配套條件,才能使城鎮供熱走向商品化。我國傳統的城鎮供熱,主要在兩個方面受到挑戰:第一,房熱分離,供熱費用收繳率下降。這種現象是我國經濟體制與居民住宅制度市場化改革后的必然結果。由于經濟體制的市場化改革,我國的經濟快速發展,出現較多的職業流動現象;而住宅作為商品進入市場后,商品房與出租房已經是居民獲得住宅的主要途徑。因此,房產所有人與供熱用戶分離的現象十分普遍,各種矛盾導致供熱費用收繳率大幅度下降,對供熱企業的正常經營造成嚴重沖擊。政府改革政策中解決這一問題的具體原則,是明確用熱繳費主體,“誰用熱、誰繳費”。毫無疑問,供熱繳費的主體是居民。在福利制條件下,居民并不需要為供熱繳費,要讓他成為供熱繳費主體,就要把原來由單位繳納的供熱費用放到職工的工資中去,即暗補改明補。但是原來的暗補體現在不同的企事業單位中,要把它改為明補,經營不善的企業困難重重,而非國有單位則根本不可能獲得這種補貼。這種困境導致許多地區的暗補改明補政策實際上難以落實,最終使供熱的繳費主體不能明確。第二,供熱企業以國有企業為主,經營管理不善與投資不足問題沒有根本改善。目前供熱企業仍然以原來的國有供熱企業為主,可能有兩種原因,一是政府供熱管理部門實際上仍然以保證供應為已任,不會輕易讓非國有單位進入供熱市場,給自己增加供應的不確定性。二是目前城鎮供熱的利潤較低,非國有企業不愿意把資金投向這個領域。因此,雖然政策上已經提出供熱的多元化投資與市場競爭政策,但現實并沒有較大的改變,供熱企業的實際變化,主要表現為在政府主導下的企業合并與資源優化等。因此,從根本上說,改革前國有企業經營不善與缺乏投資資金的現實,并沒有得到較大的改觀,企業本身也沒有較強的市場化經營動力。由此可見,城鎮供熱的需求方與供應方都沒有具備向市場主體轉變的條件,市場化改革的定位必然受到挑戰。2.對城市社區供熱企業市場以北京市為例,目前城鎮供熱還不具備企業市場競爭的條件。第一,不同經營方式之間無法進行市場競爭。北京市的集中供熱主要分為熱力集團大管網供熱與區域鍋爐供熱,它們各自在不同的地區從事供熱業務。受市政規劃與投資規模的限制,區域鍋爐企業不可能與熱力集團展開任何形式的市場競爭。在區域鍋爐企業經營不善或熱力集團擴大供熱規模的情況下,熱力集團可能合并區域鍋爐企業,但它不會是市場競爭的結果,而是區域鍋爐企業經營不善和政府行政性安排的結果。第二,不同環節之間無法展開有效的市場競爭。對于區域鍋爐來說,熱源、輸配與銷售是三位一體的縱向經營體制,不存在市場競爭。熱力集團專門從事大管網輸配,與六個熱電聯產企業形成上下游關系。但是熱電聯產企業也是熱力集團的配套企業,從市政規劃的角度來看,不可能脫離熱力集團的供熱需求,規劃建立較多的熱電聯產企業,因為這些企業建設與運營都需要相當大的投資資金。除非有外地熱源加入北京市供應,否則就很難在熱源市場上展開有效的市場競爭。熱力集團與熱電聯產企業實際上是一種雙向壟斷關系。第三,市場進入環節只可能存在有限競爭。理論上看,在供熱的市場進入環節,可以通過特許經營競標的方式,進行市場競爭。但是在實踐中,不但缺少相應的競爭者,而且由于缺乏相應的退出機制,必然使進入競爭成為選擇壟斷經營者的過程。第四,供熱的區域壟斷特性使市場競爭十分有限。區域壟斷性供熱的主要市場特征,是在企業供熱范圍內,在供暖季節,用戶無法選擇其他供熱形式與供熱企業;市場競爭只可能在企業經營不善的情況下,在非供暖季通過更換經營者或進行某種類型的企業資源整合,進行有限的市場競爭。這種競爭實際上不是市場的自然選擇,而是政府管理部門為保證供熱做出的政策調整。3.供熱計量方式要使用戶成為繳費主體即誰用熱誰繳費,其前提條件是要明確可衡量的用熱數量。采取熱計量收費,有利于準確確定用戶用熱數量,也有利于鼓勵用戶節能。但實施這一措施需要相應的技術條件:第一,準確或相對準確地衡量每一個用戶的用熱數量。按照已經實施熱計量辦法的部分歐洲國家經驗,可以在每戶安裝溫控閥與熱分配表后,計量每戶準確的用熱數量。但是部分地區如北京市的試點表明,在一個樓棟內的不同用戶,由于建筑節能狀況不同、熱量的房間傳遞和用戶不同的用熱行為,其用熱數量是相互影響的,根本不可能準確衡量每一個用戶自身的用熱數量。因此,他們認為,“樓棟計量,費用分攤”方式更適合北京市的實際情況,是一種相對準確與合理的熱計量方式。但是供熱費用分攤的表計工具,由于工藝技術的不成熟,目前都是各有利弊,正在進行試點。目前在全國范圍內對供熱計量方式仍然具有較大的爭議。第二,對既有樓棟需要先期進行建筑與供熱系統的節能改造,對新建建筑提出相應的技術要求。在福利供熱條件下,建筑節能與供熱系統節能,都不是供熱的前提,也不是企業重點關心的問題。但在供熱體制改革后,要求每一個用戶自己成為用熱繳費主體,如果因為建筑不節能或供熱系統不節能,那就是十分不公平的事,因為不節能的建筑與供熱系統,有可能成為用戶多繳費的主要原因。但是節能改造是一項龐大的工程,需要大量的資金投入。依靠用戶或供熱企業是不可能完成這項改造任務的,而各級政府也需要充分認識到這種改造的必要性,并在一個相對較長的時間內,才有可能完成這一技術改造。目前全國僅有天津等少數地區全面實施熱計量方案,節能改造的艱難是一種重要原因。對新建建筑提出相應的節能要求,這在政策上已經完成。但是根據北京市的情況分析,要求三步節能的新建筑,往往只能達到二步節能到三步節能之間的程度,關鍵是缺乏對新建建筑嚴格的監督與驗收制度。根據相關文獻,全國其他地區的新建建筑,也存在類似的情況。第三,安裝與改造穩定的熱計量裝置。對于新建建筑來說,要同步安裝熱量計量和調控裝置。如果強制執行,這個問題是可以解決的。對于既有建筑,具備條件的,應當進行改造,使其達到節能和熱計量的要求。這些問題的關鍵,是需要龐大的資金費用。按照目前的市場價,一個國產熱表費用在1000元左右,進口的需要1200元以上。要實現分戶計量,普通家庭至少需要3個熱表,需要一次性支付熱表費用好幾千元;一般熱表的使用壽命不到10年,到期就需要重新更換。同時,需要改變樓內管線,將舊小區內的串聯改造成并聯式的分戶供暖。例如,北京市舊有住宅存量約為1億平方米,改造所需資金達幾十億元。到目前為此,還沒有看到這些設備安裝與改造費用的來源與籌措辦法。4.熱價形成機制的問題目前仍然有效的供熱價格形成機制文件,是配合城鎮供熱體制改革于2005年發布的《關于建立煤熱價格聯動機制的指導意見》和2007年發布的《城市供熱價格管理暫行辦法》,由于它們在具體內容上的不完善或與城鎮供熱市場實際情況相關較大,而呈現出供熱價格形成機制的不合理性。第一,價格形成機制規定不明確。不同市場條件下的供熱價格,應該適用于不同的價格形成機制。“熱價管理辦法”中規定,供熱價格原則上采用政府定價和政府指導價,但是沒有具體規定在什么情況下采取什么類型的政府定價,就會使各地在供熱價格形成機制上根據自己的理解來加以選擇。實際上,由于居民的供熱公益性較強,應該明確采用政府定價;而非居民特別是對一些經營性用戶的供熱價格,則可以采取政府指導價。“熱價管理辦法”中還規定,具備條件的地區,熱價可以由熱力企業(單位)與用戶協商確定,但沒有明確具備什么條件,這種協商定價與政府定價在價格形成機制上具有較大的差異。第二,三類熱價的劃分沒有“用武之地”。“熱價管理辦法”中把供熱價格分為熱力出廠價格、管網輸送價格和熱力銷售價格,這是與城鎮供熱體制采取市場化改革取向是一致的,因為這種劃分可以為引入市場競爭創造條件。但是在區域鍋爐經營中,企業采取縱向捆綁式經營,就沒有必要劃分各環節價格;對于熱電聯產與北京市熱力集團這種類型的熱源與管輸分開經營方式,輸配與銷售捆綁經營,價格上也不可能分開。價格管理辦法中應該對這種捆綁式經營的政府定價,也做出相應的明確規定。第三,完全成本實際上意味著提高供熱價格水平。從“熱價管理辦法”對熱價構成的規定中可以看出,供熱成本應該是完全成本。但是有些地區的現行供熱價格中,是一種不完全成本定價,如北京市區域鍋爐成本中不包含固定資產折舊,完全成本意味著要較大幅度地提高熱價,必然受到當地價格調整計劃的影響。事實上,是否采用完全成本,應該根據價格形成機制來確定。第四,對利潤率的規定模糊不清。在“熱價管理辦法”有兩個對利潤率的具體規定,一是規定成本利潤率按不高于3%核定;二是規定凈資產收益率按照高于長期(5年以上)國債利率2~3個百分點核定。這里存在的問題是:成本利潤率與凈資產利潤率是兩個完全不同的概念,前者由企業經營期發生的平均成本決定,后者由企業當前的凈資產水平決定。如果說成本利潤率可能鼓勵企業增加成本,凈資產利潤率則可能鼓勵企業增加不必要的投資。從利潤水平來看,凈資產利潤率大大高于成本利潤率。對于這種最重要的價格構成要素,必須做出明確的規定,才能明確供熱價格形成機制。第五,對兩部制熱價的比例規定在定性與數量上相矛盾。對于熱計量供熱來說,一般都會采用兩部制價格,即供熱價格分為基本熱價與用熱價格兩部分。“熱價管理辦法”中規定基本熱價主要反映固定成本,同時規定,基本熱價可以按照總熱價30~60%的標準確定。實際上,供熱成本中所占比例最大的是燃料成本,固定成本占總成本的比例低于20%,按照自相矛盾的兩條規定,在定價時就會無所適從。第六、缺乏有效的成本約束與企業經營激勵機制。由于成本加成定價方法的先天不足,在形成機制上具有鼓勵企業增加成本的導向。為了彌補定價方法的不足,需要從不同的角度建立成本約束與經營激勵機制。根據《價格法》規定的政府定價辦法,可以在供熱定價成本的監審中建立起規范的成本標準或確認方法,對供熱企業發揮成本約束與經營激勵機制。目前在全國與各地都還沒有建立這種機制。第七,煤熱價格聯動機制的實施受制于調價政策取向。2005年國家發展改革委提出煤熱價格聯動機制后,各地價格管理部門根據當地的實際情況,也紛紛推出自己的價格聯動辦法。在實踐中,有些地區認真執行了這一政策,有些地區則沒有貫徹這一原則,而是以價格補貼的形式來緩和煤價上升引起的供熱價格矛盾。之所以出現這種情況,是因為在煤價上漲時的價格聯動,實際上是提高供熱價格水平,價格管理部門必然要從當地年度價格調整計劃與對供熱價格的政策取向來加以衡量。因此,煤熱價格聯動機制目前還不是普遍的、在各地都適用的供熱價格形成機制。5.供熱市場監管存在的問題對城鎮供熱市場的監管,從內容上可以分為市場進入監管、市場運營監管與市場退出監管;從組織的角度,則需要明確監管依據、監管機構與監管手段等。由于城鎮供熱體制改革比較緩慢,政府與市場對供熱的監管也相對滯后。存在的主要問題是:第一,各地供熱還未實行特許經營,對供熱企業的市場進入也沒有嚴格的經營規定;第二,監管職能分散于不同的政府管理部門,對供熱的政府監管缺乏系統性;第三,缺乏必要的市場監管手段,如行政處罰權等,供熱主管部門實際上只有業務指導權;第四,對供熱的經營與質量沒有具有可操作性的嚴格規范,更沒有相應的監管隊伍;第五,沒有建立市場監管的制度性渠道,如中介機構對供熱質量與財務審計的監督,公眾對供熱價格與各種糾紛的信息溝通等。由此可知,城鎮供熱體制在改革定位上出現偏差,許多相關的改革條件還不具備或需要經歷一個時期的準備,因此,目前出現城鎮供熱體制改革遲緩現象,是一種必然的結果。三、建立新的城鎮供熱體制與監管改革框架,從供熱市場的實際出發,建立新的城鎮供熱體制與監管改革框架,從現有政策中提供有效依據根據上述分析,反思我國城鎮供熱體制改革以來的成效與現狀,應該從供熱市場的實際出發,保留前期改革中具有正面影響的政策措施,改進現有政策中的不足之處,建立新的城鎮供熱體制與監管改革框架。1.城鎮供熱企業的益性強前期改革中要改變福利供熱制度的原則無疑是正確的,問題是矯枉過正,以商品化甚至是市場化來替代福利供熱制度,脫離了產品具有公益性與經營性雙重特性的特點。實際上,總體來看,城鎮供熱的公益性大于經營性,即保證產品供應是第一位的,即使在虧損的條件下,城鎮供熱仍然要保證進行。公益性原則要由當地政府來貫徹,如按照市政建設的需要,提出城鎮供熱規劃;建立相應的國有企業或引進其他所有制供熱企業;監督企業保質保量地提供產品;對企業運營進行適當的扶持,如稅收優惠或財政補貼等。公益性產品可以通過企業經營來加以提供。當供熱市場具備較強的價格承受能力的時候,企業可以把供熱當作商品來提供;當供熱用戶的價格承受能力較弱時,企業在政府的扶持下,可以把供熱當作一個產品來提供。在此商品與產品的主要區別,是商品按完全成本定價,而產品可能按不完全成本計價。2.資金鼓勵的方式城鎮供熱是不能不供應的市政公用事業產品,具有普遍服務的性質,由政府承擔保證供應的最后責任。因此,政府要根據自己的財政支撐能力,來選擇企業供熱方式。如在財力比較緊張的地區,可以通過稅收優惠等措施來減輕企業負擔;在財力允許的范圍內,可以通過融資補貼或直接的虧損補貼等措施,扶持企業經營。在城鎮供熱體制改革中,明確用熱市場主體是一個必須解決的問題。從供熱的供應方式來看,冬季供暖與建筑是密不可分的。因此,市場主體應該是住宅的所有者。對于商品房所有者來說,應該自然成為用熱的市場主體。對于其他住宅所有者來說,各地應該選擇適當的方式實現“暗補改明補”;對于虧損單位的職工,當地政府可以根據財力水平,給予一次性補貼;對于當地確認的弱勢人群,政府要制定特殊的解決辦法。在明確用熱市場主體后,當地政府根據經濟發展水平與通過各種渠道收集的對供熱方式的相關意見,綜合平衡后,確定以完全成本或不完全成本向用戶供熱。3.在競爭機制的建立與完善同時建立無論選擇何種供熱體制,在供熱企業之間引入市場競爭都是十分必要的。目前可以引入的市場競爭機制,主要有兩類:第一,有限的市場進入與退出機制。這兩類機制必須同時建立,因為只進不出,競爭機制實際上形同虛設。建立這類機制的前提,不僅要設立合理的市場進入與退出門檻,還要有一定數量的市場競爭者。第二,集激勵與約束為一體的企業運營競爭機制。對已經進入市場的供熱企業,政府主管部門應該提出明確的運營服務與質量要求,并定期檢查;根據檢查結果,確定在企業等級、稅收、融資、工資及臨時性獎懲等方面的政策導向,以激勵或約束企業提高運營水平與產品質量。4.創造供熱計量方式對于城鎮供熱來說,要把產品轉向商品,除了經濟發展等客觀條件外,還需要為用熱主體確立相對合理的付費機制創造條件。國家解決這一問題的對策是建立供熱的計量收費制度,根據上述分析,目前需要逐步創造與完善以下條件:第一,確立符合當地情況的計量收費原則。如果建筑狀況允許或用戶一致同意,可以采取計量到戶原則,建立熱計量收費制度;如果建筑類型較多,計量到戶可能引起大量無法解決的矛盾,則可以如北京市選擇“樓棟計量,費用分攤”原則。任何一種選擇都只有相對合理的意義,而不可能絕對合理。第二,根據政府的財力或籌資能力,做好供熱計量的前期準備。主要工作是對既有樓棟需要先期進行建筑與供熱系統的節能改造,對新建建筑提出相應的技術要求。第三,安裝與改造穩定的熱計量裝置。第四,做好與熱計量相關的法律與政策準備。5.熱價確定原則完善供熱價格形成機制主要應對現有政策做以下修改:第一,根據城鎮供熱體制改革定位,確定供熱價格形成機制。應該明確對居民供熱實行政府定價,對非居民實行政府指導價;在沒有引入有效的市場競爭機制時,不宜采用價格協商制度。在當地具體供熱體制改革方案的指導下,確定完全成本或不完全成本定價。第二,確定供熱定價成本規范,與供熱市政管理相結合,建立成本約束與激勵機制。第三,政策認可的利潤率應該為成本利潤率,而不是從企業經營出發的凈資產利潤率;利率水平應該結合政府定價內容,對產品實行低利或微利政策,對商品實行略低于當地工業企業平均利潤率政策。第四,把兩部制的基本熱價確定原則,由主要反映固定成本改為維持正常運營所必須支出的固定費用,使其與占價格比例的規定相一致。基本熱價與計量熱價的具體比例,由當地價格管理部門根據供熱體制改革目標確定。6.政府監管政策根據城鎮供熱體制改革目標與改革進程,建立和完善相應的供熱監管體系,可以從以下幾個方面考慮:(1)完善政府監管體系在現有政府監管體系基礎上,應該進一步加以完善的主要內容是:第一,立法先行。目前各