疫情防控期間刑事執行巡回檢察監督的困境與出路

對監獄、監獄和其他監督機構的檢察官監督是中國刑事訴訟最傳統、最重要的一項工作。經過幾十年的發展和完善，它逐漸演變為“移動和任命相結合”的移動檢察官制度。然而，新冠肺炎疫情期間，巡回檢察面臨困境，如何破解難題，有必要研究解決。一、檢察官辦公室檢察官制度的發展（一）逮捕檢察官的方法1957年，檢察機關為貫徹黨中央提出的“對勞動改造單位的檢察工作要經常化”指示，開始對勞改場所實行“駐場檢察”，成為派駐檢察的開端。（二）檢察官辦公室的巡邏方法巡視監督是許多國家對監管場所刑事執行監督的通用做法。2002年聯合國通過了《禁止酷刑公約任擇議定書》（OPCAT),（三）巡回檢察制度的構建在巡回檢察改革初期，曾有過取消派駐檢察、撤回派駐檢察人員的聲音。隨著改革的推進，采用“派駐+巡回”的檢察模式，既發揮“駐”的便利，又發揮“巡”的優勢成為改革共識。通過巡回檢察的“動態監督”補益派駐檢察的“靜態監督”，中國特色的巡回檢察制度構建顯得更加完整立體。巡回與派駐檢察的結合點在于派駐檢察室。2019年1月施行的人民檢察院組織法把設立派駐檢察室作為派駐檢察工作的法定形式。二、在疫情控制下，檢察官辦公室面臨的經驗（一）監管場所：取消輪班執勤，取消輪班執勤監管場所因在押人員高度聚集，礙于監管力量和場地空間限制，一旦發生疫情很可能出現“星火燎原”的蔓延之勢。為防止疫情輸入，監管場所通常進行封閉管理，目前浙江地區的監管場所就是采用禁止人員出入，取消輪班執勤的全封閉式管理模式。從現實防控考量，實地式的巡回檢察會帶來較多人員流動，存在輸入型疫情隱患，固定人員、減少流動、避免接觸，規定“檢察人員原則上不再進入監管場所”成為最優選擇。（二）監管場所疫情防控范圍不同一是監管場所檢察人員既要外防又要內控。派駐檢察室不屬于監管場所管理，但屬于監管場所疫情防控范圍，成為“外防輸入”和“內防擴散”的雙重防控對象，有些地區對檢察人員的防控要求甚至高于監管場所的民警。二是監管場所不是疫情真空地帶。截至2020年2月25日，全國已有湖北、山東以及浙江三個省5所監獄發生疫情感染，確診新冠肺炎病例555例，（三）事故檢察主體責任重首先，擔負疫情防控檢察相關責任。監管場所的大門出入、安全防范、生活衛生、民警的監管執法等是違法違規的多發點，并可能造成嚴重后果，相應成為檢察監督的重點。其次，擔負監管事故調查處置責任。管控措施的升級，使監管更為嚴格，少數在押人員的抗拒改造心理也會增強，發生破壞監管秩序、脫逃、傷殘及出現疫情傳播等監管事故的可能性增大，檢察機關作為事故檢察主體，承擔著監管事故調查的壓力。最后，擔負民警瀆職侵權違法犯罪查處責任。監管場所采取封閉執勤模式后，監區一線的民警長期在崗執勤，長達幾十天甚至數月，身心瀕臨極限考驗，可能因責任心不強或存在僥幸心理，發生玩忽職守、濫用職權等失職瀆職行為，或者借疫情防控之機體罰虐待被監管人亦或采取不及時救治、故意使被監管人受感染等違法犯罪行為，檢察機關須履行好調查核實乃至立案偵查職責。（四）監督控制責任履職的壓力一是黨委和主管部門高度重視。從中央到地方各級黨委、政法委更加重視監管場所疫情防控，不少地方黨委或政法委主要領導帶頭深入監管場所一線檢查，給檢察機關的疫情防控監督責任履職是否到位帶來壓力。二是新聞媒體的輿論關注。監管場所因其敏感特殊，在公眾眼中有一定“神秘感”，多所監獄發生疫情感染的信息成為新聞熱點，受輿論廣泛關注。三是包括在押人員家屬在內的群眾監督。疫情防控期間，在押人員與家屬親情會見暫停，聯系不暢，家屬通過各種渠道關心了解監管場所內在押人員的健康、疫情防護防控等情況，對檢察機關依法履職，維護在押人員合法權益形成監督壓力。三、部分被隔離疫情應當被隔離，但法律監督不能隨疫情一同被隔離、屏蔽在高墻之外。非常之時，要有非常之策，探索重大疫情防控期間的監管場所檢察監督模式，成為現實需要。（一）封閉隔離檢察模式疫情防控的關鍵在于隔離阻斷、減少接觸。前期，不少地方檢察機關曾采取封閉隔離的檢察模式，如內蒙古自治區鄂溫克族自治旗檢察院要求派駐檢察室干警與看守所民警共同封閉隔離；福建省福鼎市駐看守所檢察室采取全封閉式派駐，檢察人員與看守所工作人員共同執勤輪換。（二）依托獨立檢察室承擔防疫防護要求派駐檢察室是承擔所駐監管場所疫情防控“守土有責，守土盡責”檢察責任的主體，應當充分發揮陣地優勢。一是固定場所優勢。經過多年的規范化等級建設，不少派駐檢察室場所相對獨立，甚至是獨門獨院，獨幢小樓，與監管場所相對隔離。檢察人員完全可以在做好防疫防護前提下，依托獨立的派駐檢察室為主陣地，在隔離環境下辦公辦案。二是機構人員優勢。派駐檢察室本質上是一個機構部門，而檢察室的辦公場所僅是這個部門的載體。即使檢察室人員無法進入派駐檢察室辦公區域，只要構成派駐檢察室的人員基礎沒有變，依舊可以照常履職，在院機關或其他遠程地點辦公辦案，承擔對所派駐監管場所的檢察主體責任。（三）引導監管場所疫情防控非接觸式檢察面對物理隔絕的監督壁壘，檢察機關可以通過非接觸式的信息化檢察方式實現“破壁”確保點線對接暢通，監督覆蓋全面，滿足遠程辦公辦案需求。如上海的刑事執行檢察派出院通過每日監控聯網巡察，重點區域至少兩次“打卡監督”，每周進行“網上巡察全覆蓋”；浙江省余杭臨平地區檢察院出臺“監管場所非接觸式檢察指引”，充分利用現代化遠程通訊技術和現有信息化裝備，引導轄區內7個監管場所的疫情防控非接觸式檢察，主要方式如下：1.視頻聯席會議。在做好保密前提下，檢察人員采用“騰訊通”等即時通訊軟件與監管場所召開視頻聯席會議，了解監管場所疫情防控方案、措施的落實，在押人員的監管改造、生產勞動、生活衛生等情況。2.“日通報”制度。派駐檢察室直接與監管場所獄政、生活衛生等職能科室對接，每日通報掌握監管場所有無出現疫情感染、病犯及發熱人員隔離情況；出入監（所）人員情況，入監是否做好隔離等情況；遇有重要情況第一時間通報派駐檢察室。3.監控聯網巡察。利用監控聯網設備進行視頻巡察，代替“三大現場”實地檢察，重點檢察監管場所AB門等門禁、監內醫院（醫務室）、監室、廠房、伙房、提訊室、會見室等監管區域。如果視頻巡察的深度和廣度覆蓋得當，可以作為拓展巡回檢察“實地查”結合“線上巡”的探索舉措。4.信息聯網查閱臺賬。利用與監管場所信息聯網，查閱監管場所疫情防控及執法記錄臺賬，實現無紙化信息傳遞。5.移動通訊溝通。移動通訊本是現代信息社會通行的聯絡手段，監管場所為保密需要，一般為民警和派駐檢察人員配發對講機、內部工作手機等，檢察人員可利用對講機、工作手機與監管人員實時聯系，以掌握一線動態。（四）與刑事訴訟規則相結合重大疫情防控期間是監管人員職務違法犯罪易發期，檢察機關應當把疫情防控檢察與開展檢察偵查工作有機結合起來：一是把查處違法違規與調查核實相結合。檢察機關發現監管場所防控制度不健全，防控措施不到位以及監管人員失職瀆職等帶來的疫情防控隱患，應當堅決糾正，監督整改，并將嚴重的違法違規問題作為案件線索，按照2019年實施的修訂后的《人民檢察院刑事訴訟規則》（以下簡稱《訴訟規則》規定，二是把事故檢察與立案偵查相結合。防控期間，監管場所一旦發生群體疫情或者脫逃、破壞監管秩序、傷殘等監管事故，檢察機關應當做好事故檢察，重點調查事故背后有無失職瀆職或者侵害在押人員權利的現象，有無因監管人員濫用職權或玩忽職守造成疫情防控“破口”等嚴重后果的行為，發現司法工作人員涉嫌相關職務犯罪的，應當及時立案偵查。三是把一般犯罪查處與運用機動偵查相結合。監管區域是特殊的公共區域，外人無法隨意進出，監管民警基于職權便利進入監管區域，如果民警是感染病毒攜帶者或者違反傳染病防治規定，導致疫情在監管場所內傳播的，涉嫌以危險方法危害公共安全或妨害傳染病防治的重大犯罪，應當屬于公安機關偵查管轄范圍，但檢察機關也可以根據刑事訴訟法第十九條的規定，運用機動偵查權，經省級以上檢察院決定，對涉案人員立案偵查。四、在未來的疫情時代，對檢察官制度改革的反思（一）加強巡回檢察的信息化智能基礎建設為應對疫情防控，信息化、智能化的非接觸式檢察方式發揮了重要作用。以往的巡回檢察工作方法更側重于現場親歷性檢察，今后應革新增強巡回檢察的信息化建設。一是把信息化檢察作為實地巡回的前置手段。巡回檢察人員組成不固定，特別是跨域交叉巡回檢察，檢察人員對監管單位情況不夠了解。在實地巡回檢察前，可以先通過視頻監控巡察、信息聯網查閱等信息化方式進行線上巡察，提前規劃重點檢察區塊和時段，為實地巡回檢察提供向導指引，使之更具針對性。二是加強信息化檢察的智能抓取研判能力。監控以及信息聯網帶來海量信息，如何抓取到有效信息、研判發現問題，才是信息化檢察真正的用武之地。一方面，可以組建信息化巡回檢察人才庫，培養熟練掌握信息技術的專門人才從事視頻監控查看、電子臺賬查閱；另一方面，可以研發巡回檢察智慧軟件，通過設定參數、內置審查模型、視頻行為分析等技術應用，提升對海量信息的智能分析處理能力。三是將信息化思維方式應用到日常檢察工作中。如浙江省依托阿里云技術開發的“健康綠碼”，通過大數據篩查辨別個人的疫情感染風險，把“嚴防嚴控”變成“智防智控”，成為防控利器。如果檢察機關在日常檢察中應用信息化思維，注意搜集在押人員信息集并建立數據庫，通過云技術分析在押人員基本情況、家庭情況、犯罪事實、立功減刑、考核獎懲、醫療衛生等等，就可以更有側重地篩選重點人員，開展巡回檢察。（二）巡回檢察制度的完善巡回檢察的生命力在于兼容性，在巡回檢察改革中要注重制度應變能力的長期建設。一是構筑起“平戰結合”的巡回檢察指揮體系。疫情阻擊戰中，監管場所普遍設立“戰時指揮部”，上命下達，統籌防控。這套戰時指揮體系，可以借鑒用于開展規模較大、層級較高或緊急性較強的巡回檢察工作，上下協同，形成合力，有效統籌調度跨部門、跨單位、跨地域的人員和資源。另外，這樣的指揮體系也能夠“平戰結合”，用于監管場所緊急情況、重大事故調查以及自偵案件大要案偵查等辦案工作上。二是推動巡回檢察的案件化辦理。巡回檢察改革要想保持強勢推動，匹配檢察制度重大創新的歷史擔當，就必須抓住“以司法辦案為中心”這個牛鼻子，努力成為中心的一部分，在此“中心理論”邏輯基礎上推動巡回檢察案件化，把辦案績效考核壓力轉化為檢察人員重視巡回檢察的內生動力。三是加快派駐檢察室的功能化改造。派駐檢察室要想在“派駐+巡回”中占據有利位置，獲得長期發展，就不能僅滿足于充當檢察機關與監管場所的“聯絡站”，應當依托人員和場地優勢，錨定辦案職能定位，滿足巡回檢察，減刑、假釋、暫予監外執行監督，罪犯又犯罪乃至偵查等辦案需要，進行功能化改造：第一，改造辦公場所為辦案工作區。除保留必要辦公區域，檢察室其余場所建設以滿足辦案需要為主，如帶有錄音錄像功能的詢問室、談話室、閱卷室以及與監控視頻指揮室等。第二，改造派駐檢察干警為辦案人員，改善干警年齡結構，讓其參與辦案實訓實戰。第三，改造派駐檢察室為檢察官辦案組織。保留派駐檢察室機構編制，按照檢察官辦案組織配置派駐檢察人員，行政事務仍以派駐檢察室名義開展，涉及業務辦案應當以檢察官辦案組織的權限和名義開展。（三）探索巡回檢察辦案新機制司法工作人員相關職務犯罪偵查職能對整體上保證檢察監督的力度和權威有著現實而深遠的影響,對檢察機關法律監督工作全面協調充分發展有著“四兩撥千斤”的戰略性、內生性支撐作用。從短期看，可以把疫情后開展的專項巡回檢察與查辦相關職務犯罪相融合。疫情結束后，可以針對各個監管場所疫情防控期間的制度落實、干警履職、執法規范等情況開展專項巡回檢察，重點檢察疫情防控期間隱患問題的整改情況，深入調查核實疫情防控期間民警不作為、亂作為、瀆職懈怠、侵害在押人員權益等違法違規行為，從嚴辦理一批典型案件。通過專項巡回檢察，地市級以上檢察機關和派出檢察院可以嘗試探索巡回檢察發現線索、調查核實與立案偵查無縫流轉銜接的聯動機制，精準消解巡回檢察與檢察偵查相互融合的癥結點。從長期看，應當把樹立巡回檢察司法權威與查辦相關職務犯罪相融合。檢察機關查辦相關職務犯罪是保障巡回檢察監督剛性的手段，不能錯把手段當作目的，片面認為開展巡回檢察是為了多發現線索、多查人、多辦案。巡回檢察與檢察機關相關職務犯罪偵查相融合的真正意涵，是建立起對監管場所檢察監督權威的長效機制，達到“雙贏多贏共贏”。首先，以偵查標準規范巡回檢察流程。參照《訴訟規則》相關規定