企業國有資產監督的現實困境與制度創新

為了完善公司的政府資產監督制度，一些科學家認為，應該建立其他政府資產經營機構，將發起人的執法權分配給財政部，并將監督管理機構分配給政府資產監督機構。由財政部履行出資執行權,國有資產監督管理委員會(以下簡稱“國資委”)履行監督權《中華人民共和國企業國有資產法》(以下簡稱《企業國有資產法》)原則性地建構了企業國有資產綜合監督體制。該法第11條規定國務院設立國有資產監督管理機構和地方人民政府按照國務院的規定設立國有資產監督管理機構,國有資產監督管理機構根據人民政府的授權,代表人民政府對國家出資企業(以下簡稱“國企”)履行出資人職責。國務院和地方人民政府根據需要,可以授權其他部門、機構代表人民政府對國企履行出資人職責。第63條、64條、65條和66條分別授權各級人民代表大會常務委員會(以下簡稱人大常委會)、國務院和地方人民政府、政府審計機關和社會公眾對國有資產的經營情況進行監督。但是,《企業國有資產法》對企業國有資產監督制度的設計過于原則化,缺乏可操作性。不同的監督主體之間的監督職能如何設定和劃分,立法規定得并不清晰,這種狀況很可能導致“大家都管、大家都不管”的現象一、完善國有資產投資者監控體系(一)從國家所有到國家出資企業:根據投資行為對國企享有股權依據物權變動原理,國家所有的經營性財產通過具體的投資行為,實現了從國家所有到國家出資企業(以下簡稱國企)所有的轉變,國家不再對其投入到國企的財產享有所有權,而是基于投資行為對國企享有股權。政府投資法律關系的基本原理是投資人只能享有股權,而不能享有所有權(二)監事設置的保障股權是一種新型的民事權利,是一種私權一方面,應該重構組織結構,使其符合出資人享有的股權私權本質屬性。應將“國有資產監督管理委員會”改為“國有資產經營委員會”,其下設立董事會和監事會。并將目前國資委依據行政管理模式設立的各個局進行整合,將它們改為董事會或監事會下設的委員會,從機構設置上保障出資人能夠順利行使股權職能。另一方面,應該轉變出資人行使職權的方式,使其更加符合股權私權屬性。企業國有資產出資人應該對自己的職能進行準確定位,摒棄行政管理的理念,按企業國有資產市場化運營的理念轉變自己的職能履行出資人職責。在完善選聘監事會成員、董事會成員,并通過對自己選聘人員的管控實現對企業國有資產監督的基礎上,還應該積極探索通過出資人行使股東派生訴訟權實現對企業國有資產監督的制度。《公司法》第152條賦予了股東享有派生訴訟權。國資委作為國企的股東,行使股東權利,因此,在董事、監事或高級管理人員侵害公司利益,給公司造成損失時,可以要求董事會或監事會提起訴訟,保護公司利益;如果董事會或監事會不行使權利,或者屬于情況緊急不立即提起訴訟將會使公司利益受到難以彌補的損害時,可以以自己名義提起訴訟,行使企業國有資產的監督權。二、完善國有資產政府監督制度(一)對行政機關履行出資人職責的監督依據《企業國有資產法》第4條規定,國務院和各級政府分別代表國家對國企履行出資人職責。作為出資人其對企業國有資產行使股權,具體包括:其一,重大決策權的保留。政府作為法定的企業國有資產出資人,但其自身作為從事公共事業管理的行政機關,無法全面履行企業國有資產的出資人職責,因此將出資權授權專門履行出資人職責的機構履行,但對重要的企業國有資產處置仍然需要保留決策權。其二,對其授權履行企業國有資產出資人職責的機構行使監督權。依據《企業國有資產法》的規定,政府和具體履行出資人職責的機構之間是授權關系。《企業國有資產法》第64條要求國務院和地方人民政府應當對其授權履行出資人職責的機構履行職責的情況進行監督。由于它們之間是授權關系,因此,這種監督是法定企業國有資產出資人對授權的具體履行出資人職責的機構的監督,這種監督屬于股權監督,不是行政監督。其監督的內容主要是具體履行出資人職責的機構是否按照授權的內容和法律的規定行使出資人職責。(二)企業行政監督權政府作為行政機關,其對企業國有資產的監督除股權監督外,還具有行政監督權,主要包括政府自己從事的行政監督和政府審計部門等監督部門的行政監督。1.合理規劃企業國有資產政府作為綜合管理的行政機關,在企業國有資產監督領域,主要包括:其一,行使發展規劃權,引導企業國有資產合理布局。國務院從全國經濟發展的視野,在全國范圍內對企業國有資產進行合理規劃,引導企業國有資產流向重要的、關系國計民生的領域,使國有經濟的布局更加合理化。各級地方政府在自己所轄范圍內,合理規劃企業國有資產布局,引導本轄區內的國有經濟合理化發展;其二,整合所屬政府部門對重大違法違規的國企進行調查處理。政府作為綜合性行政機關,對所轄區域內國企的重大違法違規事件,如重大的國企環境侵權案、重大的國企安全事故、重大的國有資產流失等,應該整合政府相關部門進行調查處理,對上級政府負責,對社會公眾負責。2.審計監督和領導《企業國有資產法》第65條規定國務院和地方人民政府審計機關依照《中華人民共和國審計法》(以下簡稱《審計法》)的規定,對國有資本經營預算的執行情況和屬于審計監督對象的國企進行審計監督。《審計法》第2條第2款和2010年修訂的《中華人民共和國審計法實施條例》第3條、第4條將審計機關對國企的主要審計范圍規定為國有資產收入和應當上繳的國有資本經營收益的財政收支,以及國有的金融機構和企業事業組織的財務收支。政府審計部門對企業國有資產的監督,主要是財務監督,其核心是國企是否按法律法規規定的財務制度核算企業成本和收益,是否存在違法違規使用資金。財務監督是企業國有資產監督中的核心部分,很多國企違法違規都是通過違法違規使用國企資金實現的。因此,加大對國企的財務審計,規范國企財務制度是政府行政監督重要任務。(三)加強政府對企業國有資產監督政府既是行政機關,又是企業國有資產的所有者和法定出資人,政府對企業國有資產的監督是企業國有資產監督的重要部分,不僅不應該弱化,而且應該加強,但其監督的方式應該完善和轉變。其一,應該區分股權監督和行政監督。在政府對企業國有資產的監督中,股權監督和行政監督的權利性質不同,監督對象和方式都不同。因此,應該區分股權監督。一方面,政府行使出資人職責時,應該行使股權,政府和其授權履行出資人職責的機構之間不是上下級行政隸屬關系,其行使權利的方式應該尊重股權的私權本性,應該尊重市場原則,按市場化方式運行,其對相關人員選聘和考核等都應該按市場化運行,不應該按行政方式運行,這是政府職能轉變在企業國有資產監督領域的具體體現。其二,應該擴大審計監督的范圍,創新審計監督的方法,加強政府審計部門對企業國有資產的監督。大量國企腐敗、國有資產流失等國企違法違規現象都與財務制度不規范,財務監督不嚴有關。國企出問題的主要原因就是財務監督不到位。政府審計部門作為國企財務監督的主要機構,應該盡量擴大審計范圍,在自身人員不夠的情況下,可以借助社會審計力量,將自己負責審計監督范圍內的國企按年份進行全面審計,及時發現國企運營中存在的財務違法違規現象,并向社會公眾及時公布,要求企業及時糾正,同時應該及時處理審計中發現的財務違法違規現象,并將處理結果向社會公布。另外,還應該不斷創新審計監督的方法,可以將審計與審計調查相結合三、完善國有資產監督管理體系(一)企業國有資產人大監督是立法監督依據《企業國有資產法》第63條的規定,人大及其常委會通過聽取專項工作報告和立法檢查的方式對企業國有資產出資人和其他監督機構進行監督,行使監督權。從性質上分析,人大常委會對企業國有資產的監督屬于立法監督。其監督的主要內容包括對履行出資人職責機構的監督行為進行監督以及對政府及其所屬部門的監督行為進行監督。其監督方式主要是聽取和審議專項工作報告以及進行執法檢查等方式。(二)人大及其他政協代表全民行使國家權力的法律依據依據我國當前的政治制度,真正能夠代表全民行使企業國有資產監督管理權的機關是各級人大及其常委會,《憲法》第2條第2款、第3條第2款、第57條、第96條明確規定了各級人大及常委會代表全民行使國家權力,由全民民主選舉產生,對全民負責,受全民監督。社會主義公有制是我國社會主義經濟制度的基礎,國有經濟是國民經濟中的主導力量,截至2010年底,企業國有資產總額達68.6萬億元,實現營業收入32萬億元,實現凈利潤1.7萬億元四、全民代理理論全民是企業國有資產真正的股東,其他企業國有資產監督管理機構,無論是基于政治代議制理論還是基于民事代理理論,他們都是全民的代理人。因此,全民是國企的終極所有者,國有資產監督管理制度的設計至少要從價值理念及其制度建構上確保人民對國有資產的最終決定權以及人民監督政府的法理基礎(一)公民個人行使監督權首先保障公民的知情權公民個人對企業國有資產的監督權,包括對國企經營管理行為的監督、對出資人履行職責的監督、對政府監督行為的監督和對人大監督行為的監督。但是,公民個人要行使監督權首先必須保障公民的知情權;其次,要建構保障公民行使企業國有資產監督權的機制。1.逐步公布的社會狀況沒有得到保障公民個人要行使企業國有資產監督權,必須滿足的前提條件是保障其知情權。只有充分的信息披露,社會公眾才能了解到企業國有資產經營和監督的信息,才能履行監督權。但是,公民個人行使監督權需要了解的是國企及其監督機構違法違規經營監督企業國有資產的信息,這些信息都不會主動公布。而公民個人相對于這些違法違規主體處于弱勢地位,也很難從其他途徑獲取這些信息。因此,保障社會公眾對企業國有資產監督管理知情權的唯一途徑是通過立法強制性規定這些主體公布相關信息的義務。《企業國有資產法》第66條雖然規定了國務院和地方人民政府應當依法向社會公布國有資產狀況和國有資產監督管理工作情況,但過于原則化,剛性約束力不強。從解釋論的角度分析,國務院和地方政府向社會公布哪些內容以及什么時間公布可以由公布主體自己確定,法律并沒有做出明確的規定。因此,從立法論的角度分析,應該明確規定國企、出資人、政府和人大常委會的企業國有資產信息公布義務,并且根據它們的職責確定公布信息的內容和時間,保證公民個人對企業國有資產信息的知情權。2.構建保障企業國有資產人大機制《企業國有資產法》第66條第2款賦予了單位和個人檢舉和控告權。但要行使這種控告和監督權,必須有專門的受理機構,并且專門的受理機構必須有足夠的權威,能替民做主,肯為民做主。依據中國現行的政治制度,各級人大及其常委會是權力機構,由人民選舉產生,對人民負責,對本級政府及其所屬部門行使監督權。因此,將受理全民舉報監督企業國有資產的機構設置在人大常委會最為恰當。在人大常委會由專門機構負責受理公民個人的監督舉報,將監督舉報的問題及時反饋給相關監督部門處理,并將處理結果向舉報人反饋或向社會公開。這樣,可以為公民個人監督企業國有資產搭建制度平臺,讓國企的真正股東———全民能夠通過對企業國有資產監督管理中存在的問題進行舉報監督,實現其監督權。(二)社會中介組織的培育公民個人行使企業國有資產的監督權,既需要國家通過立法保障公民個人的信息知情權,以及建立保障公民個人行使企業國有資產監督權的機制,還需要公民具有足夠的法制意識和主人翁責任感。我們不能要求每個公民都具備這種意識,也不能過多地寄希望于公民個人對企業國有資產的監督。對于公民個人的監督,只能積極培育其參與監督并為其行使監督權搭建平臺。因此,在社會公眾監督領域,應該重視完善社會中介組織監督。社會中介組織包括律師事務所、會計師事務所等機構,以其專業執業者身份,獨立、公正地參與企業國有資產的經營運作,對企業國有資產的經營運作進行評估和監督。應該說,這是理想的監督方式。但目前我國社會中介組織自身的經營運作不夠規范,且與被監督對象有較大的直接利益關系,甚至于其利益來源受制于被監督對象。其行使監督權的獨立性大打折扣,監督的質量也很難保證五、企業國有資