國土空間綜合功能分區與管制研究獲獎科研報告摘

要：近年來，面對“生態文明”建設的戰略舉措，國家提出要建立資源與環境相均衡的國土空間格局，要形成集約高效的生產空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態空間。科學劃定國土空間是生態空間管制的基礎。本文從“三生”空間角度出發，開展以地類圖斑為評價單元的國土空間綜合功能分區的技術方法體系研究，可為科學編制國土空間規劃和制訂空間開發管制策略提供依據。

關鍵詞：國土空間;綜合功能分區;管制

引言

現階段我國國土空間開發的總體目標是“生產、生活、生態”三生空間統籌協調，實現人口、經濟、發展與資源環境相均衡。國土空間綜合功能分區是對國土空間內“三生”空間的格局劃分和分區劃定，明確未來以生產、生活、生態為主導功能的區域，即解決區域開發建設內容的問題，通過每一個地類圖斑單元的三生功能適宜度評價，匯總“三生”功能格局并進行適宜度分級，在確定三生功能優先次序后，可得出區域的空間主導功能。通過開展建設開發適宜性評價，可解決開發布局的問題，建設開發適宜性評價將按照對開發建設限制因子的強弱賦值計算后，綜合得出適宜開發建設的分級區域與絕對禁止建設的保護區域。同時，在與耕地開發適宜程度綜合后得出土地資源承載力評價結果，對當前不同區域土地資源承載開發建設的狀態判定，為未來不同區域應加強開發建設、控制開發建設或逐步退出開發建設明確開發限度，解決開發強度的問題。

一、國土空間綜合功能分區的目標

國土空間規劃及分區的目標和理念是隨著經濟社會發展的階段和區域實際動態變化的。一個國家和地區在不同階段所面臨和待解決的國土空間開發問題不同，決定了國土空間綜合功能分區的主導方向和分區的目的。一般而言，國土空間綜合功能分區要解決三個問題：一是，開發布局和區位的問題，即在什么區域可以開發建設，什么區域要保護生態而禁止開發;二是，開發功能和內容的問題，即在一定區域內要開發什么，是農業生產建設，還是城鄉工業開發;三是，開發強度的問題，即，一個區域可以開發到什么程度，要解決開發閾值和限度的問題。只有明確國土綜合功能區分的目標，才能進行科學有效的管制

二、國土空間綜合功能分區和關注的思路

（一）基于土地利用現狀建立“三生”用地分類體系

通過構建“三生”空間與土地利用現狀分類銜接體系，將國土空間通過地類逐一歸并，轉化劃分為生產空間、生活空間及生態空間三個一級空間，耕地生產-生態空間、園地生產-生態空間、交通水利生產空間、城鄉生活-生產空間、草地生態-生產空間、林地生態空間、水域生態空間、其他生態空間等八個二級空間，并對“三生”空間格局開展分析，為開展土地資源承載力、三生功能評價及分區劃定奠定基礎。

（二）土地生產與生活功能評估

以2015年現狀地類圖斑為單元開展建設開發適宜性評價和耕地生產開發適宜性評價。通過構建建設開發及耕地開發適宜性評價的因子指標體系并賦值計算，得出適宜建設開發與耕地生產的圖斑單元，并按照適宜程度進行分級分區，在分別與縣（區）范圍內的現狀建設用地及耕地進行空間布局與規模比對后，測算現狀開發布局匹配度與開發強度，得出耕地開發壓力與建設用地開發壓力，綜合判定各縣土地資源承載狀態評價結果。

（三）開展基于圖斑單元的“三生”功能適宜度判定

對圖斑分別進行指標賦值開展生產、生活、生態功能適宜度分級評定。其中，生產功能通過耕地開發適宜度判定，生活功能通過建設開發適宜度判定，生態功能通過生態服務價值評估模型測算得出。

（四）國土空間綜合功能區劃分

采用三維魔方法對圖斑單元的三生功能進行優先次序排定，得出每一個圖斑單元的主導功能，通過GIS空間分析技術輔助，綜合得出三生功能格局劃分，并綜合對比主體功能區規劃，對各圖斑進行合理性評判，確定最終分區結果。

三、“三生”空間分類體系構建原則

（一）以“生態”功能為優先的原則

綜合考慮眾多研究成果中對土地利用功能普遍共識性的功能識別界定、實際土地利用特點及區域主體功能定位等因素，確定土地利用類型對應的三生功能。

（二）以土地類型功能空間排他性為原則

有學者考慮到土地具有多功能性，將每一種土地從生產、生活、生態三個層面分別建立分類體系，并根據每一類土地在某一功能上的強弱劃分三個等級并賦值，如耕地兼具生產和生態功能，在三類功能體系中分別劃為“半生產用地”、“半生態用地”、“非生活用地”，分別賦值3、3、0，（按照功能強弱三級賦值規則：5、3、0），這是一種較為科學、系統的分類體系，但土地利用的多功能性決定了同一用地類型可能兼具不同強度的多種功能，這將導致空間劃分的重疊。本文從兼顧多功能、空間不重疊的角度，提出同一地類功能空間的排他性原則。如，耕地兼具生產、生態功能，但以耕種生產功能為主，將耕地劃為生產-生態空間，歸為生產空間。

（三）以土地類型功能空間主導性為原則

生態用地分類已基本形成統一共識，但關于生活、生產功能的劃分始終未形成一致認識。生活、生產功能和空間上的交叉復合性難以真正區分。如，城鎮和鄉村是城鄉居民的生活空間，同時也是生產集聚空間，特別是城市，人口的集聚、二三產業的發展共同推動了城市的形成與發展。在鄉村，民居與畜禽飼養、生產工具堆放，糧食晾曬等同屬于村莊用地空間，生活與生產的功能很難在空間上明確區分。特別是在生存條件嚴酷的西部高寒地區，許多城市和小城鎮原本就是依礦而建，人口規模、產業規模小，主要工業開發區依托城鎮而建，在地類上同屬于城鎮用地。

四、結束語

本文根據生產、生活、生態“三生”功能適宜度分級賦值結果，構建判定規則，進行主導功能和優先次序的判定，