農民眼中的村民自治————————————————————————————————作者：————————————————————————————————日期：?農民眼中的村民自治——兼議村民自治與黨的領導的關系【內容提要】本文在作者長期觀察和大量調查的基礎上，以村民自治的惟一主體和實踐者——農民對農村基層民主的切身感受和看法為依據，針對當前對村民自治的一些不同看法提出了自己的觀點，具體包括:農民民主思想觀念的確立是村民自治“搞好了”的主要標志；“選錯了人”是農民在學會民主過程中必須付出的成本;“賄選”這一消極現象能夠反映出積極意義；民主實際上是粗茶淡飯，民主與生產力水平和公民素質只是一種相對關系；村民自治與黨在農村基層的領導核心地位是能夠統一起來的。【關鍵詞】村民自治／農民/黨的領導從19９8年《村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）正式頒布開始，中國普遍實施的村民自治已經有10年了。雖然從總體上看村民自治在不斷規范,但一直有人指責村民自治“搞糟了、搞早了、搞亂了、搞得黨在農村的核心領導地位不靈了”。因此,很有必要對村民自治的實踐進行認真的總結和討論。本文只想把自己近幾年實際調查中親耳聽到的農民“說法”和以這種“說法”為依據的思考反映出來，使關心這一問題的各方面人士對實行村民自治給農村、農民帶來的變化能有一個更全面客觀的了解，堅定把農村基層民主不斷推向前進的信心。一、村民自治真的“搞糟了”嗎?村民自治到底搞得怎么樣？20０４年,我們在西安市雁塔區郊區農村集中搞了半個多月調查，感覺親身經歷村民自治實踐的老百姓的話才最有說服力。有位村黨支部書記說：“現在當書記，再不能像過去那樣，什么事情都要自己說了算。要相信群眾的‘眼光’,接受群眾的選擇,要善于與村民選舉的村主任合作共事”。而一位村主任則說：“現在當村官，是為村民服務的，而不是管他們的。服務不好，村民可以把你選上臺,也可以把你選下臺”。怎樣才能處理好村兩委會的關系，一位村民說,關鍵是公開，公開了,什么事情都好辦了。這充分說明，雖然普遍推進農村基層民主時間還不算長，但是村民自治的實踐,已經深刻地改變了農民的觀念,他們已經從本質上理解了什么是民主,并按民主的要求改變自己的行為方式。書記的話反映了民主選舉已經使他從過去多年形成的“老大”地位中解放出來,意識到再也不能什么都由他“說了算”，必須與村民選舉的村主任合作共事;村主任的話說明他已經充分認識到現在村官的命運掌握在村民手中，村官的使命是為村民服務而不是管他們;村民的話證明他們已經意識到民主的“秘訣”是什么，就是把一切公共事務放到陽光下“公開”。農村基層干部群眾能有這樣的認識是我根本沒有想到的。這種認識比他們的收入增加幾百元、上千元更有意義。由此說明，我們要客觀地認識評價村民自治,必須從由上往下看的習慣中擺脫出來,學會站在老百姓的立場上看問題。不能只聽專家學者的,聽上層的。他們的看法不管正確與否,都是局外人認識,難免會以偏概全，從而對豐富多彩的民主過程產生誤解。“汝非魚,焉知魚之樂?”。農民的看法才最具權威性。農民觀念的轉變和民主思想的確立是八年村民自治實踐帶來的最大成果，是對“搞糟了”還是搞好了的最好回答，也是今后認為村民自治會搞得越來越好的思想基礎，更是我們對中國的民主應該滿懷希望的最充分理由。二、怎樣看待“選錯了人”?實行村民直選，確實在一些村子把素質不高、甚至是“壞人”選上了臺。有人便以此為據說民主不好,還是應該讓上面指定干部。但老百姓卻說:“什么事情都有個學習、接受的過程。過去上面給我們指定村干部,也有指定錯了人的事情,為什么就要求我們不能選錯人呢？”有位村民的話更讓我深思良久：“選‘村官’是法律賦予我們的權利，即使一時選錯了人也是我們的權利，而不是干部的權利。’仔細想想，不就是這個道理嗎?問題的癥結可能是由于我們已經習慣于“當官不為民做主，不如回家賣紅薯”的觀念,認為“為民做主”是天經地義的事情,并以此作為區分“好官與壞官”的標準,卻很少想過:“老百姓的事情,為什么不能讓老百姓自己做主?”“我們常說，人民當家作主”,為什么老百姓在行使自己權利的過程中出現一點失誤,我們就急于“求全責備”呢?難道這么快就忘記了我們替他們“當家作主”時也選錯過人、也犯過錯誤的事情了嗎？既然不同的選人制度都有犯錯誤的可能性,那我們在進行制度選擇的時候，就應該按照“權利、決策、責任相一致”的原則確定。老百姓的事情就應該老百姓自己做主,這是他們的權利。即使出現了什么失誤,選錯了人,他們也會通過總結教訓知道錯在哪，不斷改進。這就如同學游泳,不拋開游泳圈,不喝幾口水，是難以真正學會游泳的道理是一樣的。事實已經證明農民正是在村民自治的實踐中變得對自己的選票和行為越來越負責任了。咸陽市秦都區的蘇家堡村,第一次村民直選把原來的村主任選下去了，第二次又把這個人選上來了。我問村民這是為什么?村民說，經過比較，他們覺得還是原來的村主任公道正派,為群眾辦實事。我又問村主任，一下一上有什么感想?他說，最大的感想是知道了即使為老百姓干好事，也要讓他們知道。這說明,只有通過村民自治的實踐比較，老百姓才能認識到該選什么樣的人,不該選什么樣的人；村干部也才知道現在的村民需要什么樣的帶頭人,并按此去修正自己的行為。三、“賄選”就一定是“壞事”嗎?村民直選村干部過程中發生賄選的事情，雖不能說普遍,但各地都有，這也是目前對村民自治最有力的一種指責了。賄選肯定是件壞事情,但由此否定村民直選制度，理由并不充分。因為賄選是民選制度的伴生物,發達國家的民主選舉搞了上百年,應該說已經很規范了,但至今也沒有根除賄選。中國的村民直選才搞了幾年時間，就要求不能有賄選發生,我覺得這是一種苛求。再說,誰也不能否認,在過去由鄉鎮決定村干部的時候,也有“賄官”的事情發生。既然都有這樣的事情,兩者相比，從一定角度分析，“賄選”的發生就是一種“進步”。“進步”的意義在于它從另一側面證明了我們選擇“村官”的制度安排確實已經發生了實質性變化——由上面決定變成了由村民決定。想當“村官”的人，不得不由過去的“討好”上面轉變為“討好”下面,迫使他們不得不把行為準則由過去只對上負責變為“對下負責”。這不正是我們搞農村基層民主想達到的目的嗎？另外，“賄選”,對選舉結果的影響并沒有我們想像的那么大。開始時,一包煙、一頓飯可能就會決定一張票的投向。當村民發現因此失去的利益遠遠大于得到的利益后，他們就能意識到自己一張票的真正價值了,從而更加珍惜自己的權利了。我曾問一位村民:“選舉時有人請你吃飯去不去?有人給你煙抽不抽?”他很直率地回答：“有人請我吃飯就得去，有人給煙就要抽，要不就把人得罪了。”我又問他:“那你投票時怎么辦？”他說：“那我還是按自己的主意投，反正誰也沒法知道我的票到底投給了誰”。農民有農民的處事方式,這是由農村特定文化習俗和文化氛圍所決定的。要從根本上解決賄選問題,我們必須把重點放在選舉制度的完善上，而不是對農民的指責上。四、素質低就不能行使民主權利嗎？實行村民直選、村民自治，出現了這樣那樣一些問題，本來是發展基層民主過程中不可避免的，是正常的。但有人以此為據得出結論——中國農民素質太低，村民自治“搞早了”!大家都知道,我們黨在延安時期就實行了“三三制”的民主制度，多數地方八到九成的選民都參與了直接的、不記名的投票選舉。毛澤東在回答黃炎培先生關于共產黨如何走出“其勃也焉、其衰也焉”的周期率時說,共產黨已經找到了新路,就是在邊區實行的這種真正的民主。現在距延安時期已經７０多年了,新中國的建立也有50多年了。與那時相比,現在中國的生產力水平和教育的普及程度都大大提高,難道現在農民的素質還不如7０多年前嗎？那時候都可以搞民主,現在的村民自治倒“搞早了”嗎?這樣的說法顯然不符合歷史的邏輯。民主實際上是粗茶淡飯,并不是生產力很發達了才能搞民主,生產力不發達時就不能實行民主。即使在生產力不發達、物質產品短缺時,也有一個如何使有限產品公平分配的問題。民主也不是貴族的奢侈品，而是所有公民都應該享有的“公共產品”。假定張三和李四都快餓死了,但卻只有一塊燒餅。在這種情況下有兩種辦法分配燒餅，一種是讓張三既分燒餅,又有先挑的權利;另一種辦法就是讓張三分，卻讓李四先挑。顯然,第一種分法由張三壟斷了所有權利,既不公平又不合理，因為那樣就可能把李四餓死。第二種辦法由兩人分享權利,既公平而又合理,也只有這樣分,兩人的生命才都能延續。第一種辦法就是非民主的方法,第二種方法就是民主的方法。可見,生產力水平低、公民素質低就不能搞民主的說法是站不住腳的。民主與生產力水平和公民素質的關系只是一種相對關系。生產力發展水平與民主的內容有關——當生產力水平較低，生活必需品供不應求時，民主決定的是有限產品如何公平分配的問題;當生產力水平較高社會產品已經豐富時，民主決定的是剩余產品如何公平合理分配的問題。公民的素質與民主的實現形式有關——當公民素質較低時，可能是用投豆子、舉胳膊的形式行使自己的民主權利,當公民素質較高時可以自己填寫選票，甚至采用網上投票的辦法表達自己的意見。無論生產力發展水平處于什么階段,公民都有表達自己對有限產品或剩余產品分配意見的天然愿望;無論公民素質高低,都有表達與自己利益相關的公共事務意見的天然權利。五、村民自治與黨在農村的核心領導地位是矛盾的嗎?實行村民直選后出現了這樣幾種我們沒有預料到的情況：一是黨員在村委會成員中、尤其是在村主任中的比例大幅下降;二是一些民選的村主任公開挑戰書記的權威,對支部的“核心領導地位”不服氣；三是主任“一支筆”管錢，書記覺得大權傍落，村民對自己選的村官又無法有效監督。于是，有人說村民自治把農村搞亂了,黨在農村核心領導地位不靈了。實踐證明，這話說得早了。村民自治搞了這么多年,農村還是共產黨的天下,農民還在真心實意地跟著共產黨走,而且上述問題解決的路子在實踐中逐步清晰起來,發生了許多具有積極意義的變化。1.“兩推一選”使書記的腰桿更硬了。實行村民直選后，有的村主任說:“我這個主任是全村幾百上千人選的,你書記才是十幾名或幾十名黨員選的,憑什么讓我聽你的”。有一部分村主任就“不買支書的帳”,有的地方還出現了這樣的順口溜:“村民選干部,不要黨支部;支書管黨員,村長管村務”。怎樣看待這種現象，有人說這是向黨在農村的領導核心地位挑戰。我認為這種看法過于簡單。《村組法》正式實施以后,村委會換屆普遍實行了直選,但村黨支部換屆仍按原來的辦法，只由黨員進行選舉，這樣就出現了兩個基層組織權力覆蓋范圍、服務對象相同,但產生的“民意基礎”卻不對稱的問題。實行村民直選后出現的黨員比例下降的問題給我們的啟示是，作為執政黨的農村基層干部,在得到黨員信任的同時,還必須同時得到為之服務的村民的認可或授權。在少數地方首先開始、后來在面上普遍推廣的“兩推一選”使黨支部不僅有多數黨員的信任,還得到了多數村民的認可,從而很好地解決了黨支部與村委會“民意基礎不對稱”的問題,有力地加強了黨在農村基層執政的群眾基礎。書記說，“現在村主任再也不能說我們是少數人選的了，我可以理直氣壯地工作了。”村主任則說：“這樣產生的書記我們服氣”。村民的反映最能說明問題：“過去我們老百姓對書記和主任是有看法、沒辦法，當家作主是空的。實行村民直選,我們對村主任有了決定權,但對誰當書記還沒有發言權,只做了一半主。現在又搞了‘兩推一選’，我們對書記也有了發言權,這才是真正的‘當家作主’！”2.“雙簽制”使直選的村主任權力受到了監督。權力導致腐敗,不受監督的絕對權力必然導致絕對的腐敗。過去村上財務是書記“說了算”，實行村民自治后成了主任“一支筆”,主任大權到手,書記則感到“大權旁落”。事實已經表明，如果沒有有效監督，即使民選的村主任也會濫用權力,有可能由過去的少數村書記腐敗變成少數村主任腐敗。實行村務公開制度，對村干部有一定的監督作用,但由于主要依賴被監督對象實施,相當一些公開欄成了“擺設”,特別是在城郊“集體蛋糕”大的地方,“村務公開”與干部謀私并存，成為村民上訪的主要因素之一。針對這種情況,西安市雁塔區在“村財街管”的基礎上,推出了“雙簽制”,即超過一定標準，村集體開支必須經由村黨支部書記（兼任村民主理財小組組長）與村主任共同簽字,方可報銷。這就給村主任的“一支筆”加了“一把鎖”,從程序上保證了監督的落實,使得村官“管錢”變得無利可圖,從而消除了支書和村主任鬧矛盾的經濟根源。雁塔全區建立這項制度后，因集體財務引起的上訪大大減少。村民反映說,過去有人不惜花錢當干部,目的是“撈一把”,“雙簽制”從根子上解決了問題，想撈錢的人沒有當官的“積極性”了。3.書記兼任村民代表會議主席使得黨支部與村民坐在了一條板凳上。村民代表會議是村民自治體制中僅次于村民大會的權力機構，但由于《村組法》沒有規定村民代表會議由誰來召集主持，事實上卻由村主任擔當了這一角色。這就違背了監督邏輯,使得村民代表會議的監督職能難以有效發揮，特別是多數村民對村主任不滿意要啟動罷免程序時,由于村主任不召集就很可能使罷免胎死腹中。西安市蓮湖區的城中村較多，由于土地價格上升使集體這塊蛋糕迅速增值，同時也使村主任的權力升值。有的村主任在土地征用轉讓中既不召開村民大會和村民代表會議,也不向村黨支部報告，村民意見很大。為了制約村主任的權力,他們探索出了由村黨支部書記經過選舉兼任村民代表會議主席的辦法。這樣一方面使村黨支部的“屁股”與村民坐在了一起，成了大多數村民利益的“代言人”；另一方面使村民代表大會成了名符其實的權力機構，能夠真正行使對村干部的監督職能,使民主選舉的村官不敢干壞事或干不了壞事。咸陽市秦都區的蘇家堡村還明確規定,村干部的配偶和直系親屬不能當村民代表。這兩種做法對完善村民代表會議制度,使其行使好民主監督職能具有決定性的作用。4.開放競爭式的黨員發展方式擴大了黨在農村基層執政的組織基礎。實行村民直選后,黨員村主任和黨員在村委會成員中的比例普遍下降。有人以此為據說,不能搞村民自治，搞村民自治黨在農村的領導地位就保不住了，甚至主張退回去。怎樣認識這種現象?我認為,作為執政黨，應該感謝村民自治，是村民自治讓我們看到了村級基層黨組織在群眾中威信的“真實狀況”,使我們有了危機感并積極地去著手解決問題。這種情況引起了各級黨組織的高度重視。西安市雁塔區委為了解決這一問題，明確規定三年不發展黨員,支部書記就地免職，但實際效果并不理想。一種情況是少數支部書記對發展黨員很消極,甚至有抵觸情緒;另一種情況是發展黨員的任務是完成了，但發展的都是“自己人”。有位支部書記甚至說在全村人中只有他老婆夠黨員條件。在書記主任“一肩挑”的個別村子還發生了這種情況——由于多數村民不信任，村主任被罷免了,但在支部選舉時書記仍然高票連任。雁塔區委由此認識到黨員村主