兩型社會建設中地方政府的角色定位【摘要】建設資源節約型、環境友好型社會是從我國國情出發提出的一項重大的戰略決策，是貫徹落實科學發展觀和構建和諧社會的必然要求。“兩型”社會建設需要地方政府發揮主導作用，從經濟、法制和行政管理等方面積極探索建設“兩型”社會的政策機制。

【關鍵詞】“兩型”社會地方政府角色定位

2007年12月國家發改委批準武漢城市圈和長株潭城市群為全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區。這是繼上海浦東新區、天津濱海新區和成渝統籌城鄉綜合配套改革試驗區之后，國家從改革發展全局作出的又一重大決策，也是促進中部崛起的一項重大戰略部署。“兩型”社會試驗區是一項偉大的系統工程，地方政府在其中扮演著重要的角色。“兩型”社會建設需要地方政府有效的組織、規劃和指揮，主要表現在：在經濟上應當強化地方政府的經濟政策引導，推動產業結構升級，大力發展循環經濟；在法制上，應加強“兩型”社會的地方立法和執法；在管理上要轉變政府職能和創新地方政府行政管理體制改革。

一、強化地方政府的經濟政策引導

所謂的“兩型”社會就是指資源節約型、環境友好型社會，即在社會生產、建設、流通和消費各個領域，在經濟和社會發展各個方面，切實保護和合理利用各種資源，提高資源利用率，以盡可能少的資源消耗，獲得最大的經濟效益和社會效益，實現人與自然和諧發展、經濟社會可持續發展。因此，“兩型”社會建設必須強化地方政府的經濟政策引導，推動產業結構升級，大力發展循環經濟，以實現資源節約和環境友好的目的。

1、調整和優化產業結構，推進產業結構升級

由于歷史的原因，武漢城市圈和長株潭城市群形成了以傳統產業為主體的經濟結構，因此，新興產業發展相對不足，工業經濟增長的穩定性、協調性、均衡性不強。以武漢市為例，近年來雖然加快了產業結構調整的步伐，著重培育光電子、生物醫藥和環保等高新技術或資源環境依賴程度較低的產業，逐步實現經濟增長方式由粗放型向集約型的轉變。但從現階段工業發展現狀看，全市高消耗、高污染的鋼鐵、化工、建材等行業，在工業中所占比重仍然偏大，高科技技術產業、技術密集型制造業和現代化服務業正在成長中，產業、產品結構和資源環境容量的不協調較為突出。

“兩型”社會建設要求地方政府積極推進產業結構優化升級，形成以高新技術產業為先導，基礎產業和制造業為支撐，服務業全面發展的產業格局。具體內容有：積極發展對經濟增長有突破性作用的高新技術產業，如光電子信息、新材料、生物工程與新醫藥、機電一體化、新能源等；同時還要大力發展以金融、商貿、物流、旅游、文化產業為代表的現代第三產業，提高服務業的比重和水平，從根本上改變現有的重型工業結構。

在促進工業結構的不斷優化的同時，還要堅持以現代化、信息化、高端化為目標改造傳統產業，大力振興裝備制造業，淘汰落后的生產能力。

2、大力倡導發展循環經濟

循環經濟是一種以資源高效利用和循環利用為核心，以“三R”為原則即減量化、再使用、再循環，以低消耗、低排放、高效率為基本特征，以生態產業鏈為發展載體，以清潔生產為重要手段，從而實現物質資源的有效利用和經濟與生態的可持續發展。發展循環經濟是節約資源、保護環境、實現可持續發展的有效手段，是推動經濟社會實現又好又快發展的必然要求，也是“兩型”社會建設的基本內容。發展循環經濟，地方政府應努力做到以下幾點。

要加快建立資源性產品的價格形成機制，完善環境保護投入機制。使用市場機制推進污染治理，建立循環經濟理論和技術支撐體系，逐步建立企業為主、地方政府支持的循環經濟技術創新體系，促進資源的循環利用。加強環境無害化技術的研究開發和產業化進程，特別是開發各種清潔生產技術和廢棄物資源化技術，為發展循環經濟提供堅實的技術支撐。現階段重點組織開發有重大推廣意義的新能源利用技術、資源節約和替代技術、能量梯級利用技術、清潔生產技術、循環經濟發展中延長產業鏈和相關產業鏈接技術、“零”排放技術、有毒有害原材料替代技術、可回收利用材料和回收處理技術，特別是降低再利用成本的技術等，突破制約循環經濟發展的技術瓶頸。

加強環境執法，嚴格環境準入。深化循環經濟試點，加強對國家生態工業示范園區和循環經濟示范區創建的指導和監督管理，促進企業、產品采用環境友好技術，對排污單位實行排污許可制度，嚴格控制污染物排放總量，改善區域環境質量。確保試點和示范單位能夠通過持續改進，如武漢市青山區作為國家的第二批循環經濟試點區已經初步取得了良好的經濟效益和生態效益。

地方政府積極推動政府綠色采購，擴大綠色產品的消費市場需求，促進環保產業的發展。加強宣傳，廣泛傳播循環經濟理念，形成推進循環經濟發展的良好社會氛圍。在建設“兩型”社會的過程中，政府要主導、培育全社會節約、文明、適度、合理的消費理念，提高消費質量和效益。要充分發揮宣傳教育的引導作用，提高公眾的節約意識和環保意識，讓“節約光榮，浪費可恥”成為社會價值標準。充分發揮社會監督的促進作用，加快建立和完善有廣大公眾參與的社會監督體系，切實加大對資源使用的監督檢查力度，堅決制止各種浪費資源的行為。

二、法律在資源節約型社會建設中的作用

法律作為一種直接規范人們行為的強制性行為標準，對社會、經濟以及文化的發展具有指引、評價、教育、預測和強制功能，在資源節約型社會建設中起著基礎性作用。為此，“兩型”社會要求政府制定合理有效的法律以控制和約束人們的行為，運用法律手段規范和調節人們對資源的合理占有和使用，使其不至于破壞環境正常生態功能的發揮，并盡可能地保護和營造良好環境。

1、完善立法

目前我國己經基本形成了以《憲法》為核心，以《環境保護法》為基礎的環境資源法律法規體系框架。例如《環境保護法》、《農業法》、《草原法》、《森林法》、《漁業法》、《電力法》等。這些立法對我國的經濟和環境的協調發展起到了一定的積極作用，也成為了我國建設“兩型”社會的法律依據。但是，總體上看，這些立法體系并不完善，立法內容滯后，指導思想與建設”兩型”社會的要求還存在著較大的差距，因此，國家必須按照“兩型”社會的基本要求對其進行修訂和完善。除此之外，地方政府還應開展專門的地方性法規立法研究，使“兩型”社會建設有法可依，有章可循。

地方政府應逐步制定出臺一些具有區域特色的地方性環境法律法規，解決部分生態環境保護法律法規缺位的問題。特別是注重從飲用水源保護與污染防治、危險廢物污染防治、污染物總量分配管理、重點湖泊污染防治、跨界環境污染補償、環境突發事件應急管理、節水節能以及資源的綜合利用等方面加強區域性環境立法研究工作，有計劃地制定出臺地方性法規。此外，地方政府還應加強行政立法，制定與資源節約和環境保護法律相配套的行政法規，促進循環經濟發展。修訂《政府采購法》、《稅收征管法》和《商業銀行法》等法律，對循環經濟、清潔生產和環境友好的企業在經濟政策上給予優惠和鼓勵。

2、嚴格執行有關法律法規

為了保障“兩型”社會建設的順利進行，地方政府還應強化對資源環境法律、法規與規章實施的監督管理，加大執法力度。特別是在執法上，地方政府應當強化權力機關對相關法律實施情況的監督，通過監督管理和對相關違法行為的制裁，如節能、節水、資源綜合利用制度，高消耗的落后工藝、技術和設備及產品強制淘汰制度，能源效率認證制度和能源效率準入制度，廢棄物綜合利用制度等得以切實貫徹實施。

三、轉變地方政府職能和加快地方政府管理體制改革

能否實現“兩型”社會的總體目標，能否完成綠色GDP，節能減排等資源節約和環境保護的各項具體指標，政府始終是第一責任人。若不全面轉變政府行為，是不可能承擔如此艱巨任務的。目前，無論是武漢城市圈，還是湖南長株潭城市群的政府管理體制與機制都尚不適應“兩型”社會綜合配套改革的要求。因此，要深化“兩型”社會綜合配套改革并取得成效，就必須轉變地方政府職能和加快地方政府管理體制改革，使政府管理工作適應”兩型”社會的新要求。

1、轉變地方政府職能

經過30年的改革開放，計劃經濟體制下政府對社會經濟事務統得過多過死的狀況已大有改觀，但仍存在“越位、錯位、缺位”問題。要進一步調整政府的職能定位，在抓好經濟調節、市場監管的同時，更加注重履行社會管理和公共服務職能，推進各項社會事業全面發展。十七大報告指出：“加強行政執法部門建設，減少和規范行政審批，減少政府對微觀經濟運行的干預?！本褪且蟮胤秸^續推進政企分開、政資分開、政事分開，使政府的社會管理和公共服務職能不斷得到強化。

2、深化行政管理體制改革

政府行政管理體制改革是整個經濟體制改革的關鍵環節，也是”兩型”社會建設的關鍵環節。要按照轉變政府職能和提高行政效率的改革要求，推動政府轉型，加快建設服務型政府。地方政府應按照國家統一部署的要求，“轉變職能、權責一致、強化服務、改進管理、提高效能的要求、優化機構配置”，形成“行為規范、運轉協調、公正透明、高效廉潔”的行政管理體制。此外，還要著重在四個方面加以創新和突破。

規范行政行為，減少和規范行政審批。要簡化辦事程序，提高辦事效率，樹立創新、務實、廉潔、高效的地方政府形象。進一步精簡行政審批事項，減少審批環節，規范行政行為，減少地方政府行政干預。探索建立地方政府決策、執行、監督相協調的運作機制。

推進公共財政體制改革?！眱尚蜕鐣苯ㄔO需要財政資金支持，必須通過改革形成公共財政保障體系。

探索政績考核體系的改革。建立綠色GDP政績考核機制，以扭轉一些地方不惜犧牲資源和環境為代價換取GDP增長的錯誤做