PAGE3PAGE3不動產統一登記工作講解第一章概述1.1基本概念1.1.1不動產概念1、不動產：是指依自然性質或法律規定不可移動的財產，如土地、房屋、探礦權、采礦權等土地定著物、與土地尚未脫離的土地生成物、因自然或者人力添附于土地并且不能分離的其他物。見下圖。不動產范圍很寬泛，不止土地、房產，還有草原、林地（林木）、水域、采礦權……2、不動產的特性自然特性：不動產作為自然物的特性有：（1）不可移動性：又稱位置固定性，即地理位置固定。（2）個別性：也稱獨特性、異質性、獨一無二，包括位置差異、利用程度差異、權利差異。（3）耐久性：又稱壽命長久，土地不因使用或放置而損耗、毀滅，且增值。我國土地有使用年限。（4）數量有限性：又稱供給有限，土地總量固定有限，經濟供給有彈性。社會經濟特性：體現人們之間的社會關系和經濟關系的特性。（1）價值量大：與一般物品相比，不動產不僅單價高，而且總價大。（2）難以變現性：也稱為變現力弱、流動性差，主要由價值高、不可移動、易受限制性等造成。影響變現的因素主要有不動產的通用性、獨立使用性、價值量、可分割性、開發程度、區位市場狀況等。（3）涉及廣泛性：又稱相互影響，不動產涉及社會多方面，容易對外界產生影響。在經濟學中稱為外部性，分為正的外部性、負的外部性。（4）權益受限性：由涉及廣泛性引起。政府主要通過設置管制權、征收權、征稅權和充公權四種特權進行管理。3、法律有關規定（1）物權法第2條第2款：本法所稱物，包括不動產和動產。法律規定權利作為物權客體的，依照其規定。（2）擔保法第92條不動產是指土地以及房屋、林木等地上定著物。（3）不動產登記暫行條例第2條第2款本條例所稱不動產，是指土地、海域以及房屋、林木等定著物。（4）不動產登記暫行條例實施細則（征求意見稿）第二條【不動產范圍】依照本細則登記的不動產包括：（一）耕地、林地、草地、荒地、水域、灘涂、建設用地以及因自然淤積和人工填海、填湖形成的土地等；（二）定著于地表、地上或者地下的房屋等建筑物、構筑物以及特定空間；（三）海域及海上建筑物、構筑物；（四）定著于土地的森林和林木；（五）法律、行政法規規定可以登記的其他不動產。1.1.2不動產登記概念1、不動產登記：不動產登記機構將不動產的歸屬、權利性質、位置、面積等應當記載的事項記載于不動產登記簿、確定不動產權利歸屬并予以公示的行為。從不動產登記來說，理解不動產登記要特別注意物權法定，也就是說，只有法律規定了的不動產才能進行登記。《不動產登記暫行條例》第五條下列不動產權利，依照本條例的規定辦理登記：（一）集體土地所有權；（二）房屋等建筑物、構筑物所有權；（三）森林、林木所有權；（四）耕地、林地、草地等土地承包經營權；（五）建設用地使用權；（六）宅基地使用權；（七）海域使用權；（八）地役權；（九）抵押權；（十）法律規定需要登記的其他不動產權利。《不動產登記暫行條例實施細則（征求意見稿）》對以下不動產權利登記作了規定：集體土地所有權登記、國有建設用地使用權及房屋所有權登記、宅基地使用權及房屋所有權登記、集體建設用地使用權及建筑物構筑物所有權登記、土地承包經營權登記、海域使用權登記、地役權登記、抵押權登記。2、為什么不動產要進行登記為什么動產一般不要登記，而不動產卻要求登記，遵循的是登記生效主義？主要原因在于：動產通常可以通過轉移占有，即以交付為公示，以交付作為生效的實質要件；而不動產物權的變動，不能以轉移占有，即以交付為公示，以交付作為生效的實質要件則行不通，不動產要以登記為公示，以登記為生效的實質要件，不經登記的不發生變動的效力。動產，我們常說的一手交錢一手交貨，如桌子、剪刀、書本等，都是這樣，給錢，交貨，產權變動生效；而不動產則很難，很難說給了錢，把不動產，如土、房子放家里、放口袋里，不能因為你能從口袋中拿出某物從而證明該物是你的。大家常聽到的租房的租客把房子賣了，買房的人不能以租客在房子里居住，實際占有房子，就認為房屋產權是租客的。這就需要通過登記作為公示，采取登記生效主義。1.2不動產登記的效力《物權法》第9條第1款規定：不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力；未經登記，不發生效力，但法律另有規定的除外。《物權法》第14條規定：不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，依照法律規定應當登記的，自記載于不動產登記簿時發生效力。《物權法》第187條規定：以本法第一百八十條第一款第一項至第三項規定的財產或者第五項規定的正在建造的建筑物抵押的，應當辦理抵押登記。抵押權自登記時設立。如何理解不動產登記的效力：1、不動產物權登記最基本的效力表現為，除法律另有規定外，不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力；未經登記，不發生效力。例如，當事人訂立了合法有效的買賣房屋合同后，只有依法辦理了房屋所有權轉讓登記后，才發生房屋所有權變動的法律后果；不經登記，法律不認為發生了房屋所有權的變動。在不動產物權登記的這個核心效力的基礎上，還可以派生出不動產物權登記推定真實的效力，即除有相反證據證明外，法律認為記載于不動產登記簿的人是該不動產的權利人。2、原則上不動產物權登記是不動產物權的法定公示手段，是不動產物權設立、變更、轉讓和消滅的生效要件，也是不動產物權依法獲得承認和保護的依據。3、不動產登記效力的基礎是登記當事人的意思表示，包括當事人的登記申請及其他補充、變更登記的意思表示、登記機關進行登記所必需的意思表示。4、登記具有統一的效力，但只是登記機關對符合法律要件的申請進行審查并記載的義務行為，而不是行政特權行為，更不是行政審批權。特別強調：不動產登記，包括我們的土地登記，不是行政審批行為。在近年的行政審批事項清理中，有的地方，把土地登記當作行政審批事項進行清理，甚至我們省里都有把采礦權登記作為行政審批行為給取消了。這是不對的！不動產登記就象婚姻登記一樣，是登記機關的義務，而不是特權。5、“法律另有規定的除外”的三種情況：一是依法屬于國家所有的自然資源，所有權可以不登記。二是物權設立、變更、轉讓或者消滅的一些特殊情況，即主要是非依法律行為而發生的物權變動的情形：（1）因人民法院、仲裁委員會的\o"法律文書"法律文書，人民政府的征收決定等，導致物權設立、變更、轉讓或者消滅的，自法律文書生效或者人民政府的征收決定等行為生效時發生效力；（2）因繼承或者受遺贈取得物權的，自繼承或者受遺贈開始時發生效力；（3）因合法建造、拆除房屋等事實行為設立和消滅物權的，自事實行為成就時發生效力。三是土地承包經營權，土地承包經營權互換、轉讓，地役權屬于特例。具體規定：《物權法》第127條：“土地承包經營權自土地承包經營權合同生效時設立”——合同生效；第129條：“土地承包經營權人將土地承包經營權互換、轉讓，當事人要求登記的，應當向縣級以上地方人民政府申請土地承包經營權變更登記；未經登記，不得對抗善意第三人。”——規定的是“未經登記，不得對抗善意第三人”，而不是“不發生效力”；第158條：“地役權自地役權合同生效時設立。當事人要求登記的，可以向登記機構申請地役權登記；未經登記，不得對抗善意第三人。”；第155條：“已經登記的宅基地使用權轉讓或者消滅的，應當及時辦理變更登記或者注銷登記。”——沒有規定宅基地使用權必須登記才能生效，也就是說，宅基地使用權不以登記為生效要件。這類的規定，主要是考慮到現行法律的規定以及我國的實際情況尤其是農村的實際情況，沒有對不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，一概規定必須經依法登記才發生效力。1.3不動產登記的意義和作用1、確認權屬和保護權益動產只需要占有，不動產需要通過登記來公示，這是由不動產位置的不可移動性這一固有特性決定。比如：房地產開發商如何證明自己購買土地的權利歸屬？房屋買賣時的預告登記，對于購房者權益的保護。2、保障交易安全不動產登記制度，確認并證明不動產的歸屬，登記錯了能得到賠償，具有很強的公信力。3、支撐和服務公共管理直接作用：要發揮不動產的功能，顯化不動產的價值，只能加強管理并通過市場交易才能得到體現。對不動產進行管理和交易，基本前提是不動產的權屬是清晰、無爭議的，面積、用途等是準確無誤的。比如，土地征收；再比如，舊城改造；農村宅基地管理制度改革（有償退出機制）。間接作用：完備、準確、可靠的不動產登記信息，能夠有效支撐不動產的相關管理工作，還可有效促進城市及鄉村規劃、建設等公共管理，為深化農村綜合改革（三權分離）奠定基礎。第二章不動產統一登記的源起2.1國外不動產登記制度簡介從世界范圍看不動產登記模式歸納起來大致有三種：權利登記制度、契據登記制度和托倫斯登記制度。2.1.1契約登記制度契據登記制度，也稱形式主義登記，是指不動產物權的變動，經當事人訂立契約即發生效力，但非經登記，不得對抗第三人。登記的內容主要是當人之間所訂立的關于不動產物權轉讓的契據，而不是頒發權利證書。法國、日本、意大利、西班牙、葡萄牙、美國的部分州以及我國香港、澳門均采用這種模式。契據登記模式起源于法國，故稱法蘭西模式。法國民法關于不動產變動采用的是意思主義，登記為物權變動的對抗要件。與其他登記模式相比，契據登記模式具有下述特點：一是采用這一模式的國家除法律有特別規定外，均為任意登記，亦即不動產權利的變動，當事人可申請登記，也可不申請登記。二是登記一般只是對抗要件，而非生效要件。在契據登記模式下，當事人登記與否都不影響不動產物權變動的效力，其登記行為主要是產生對抗第三人的效力。三是登記實行形式審查主義，登記機關對不動產物權變動無實質審查的權利。四是登記無公信力，當登記事項實質上不成立或無效時，不得以其對抗善意第三人。五是登記簿采“人的編成主義”，即登記簿主要以權利人為標準編成。六是登記以不動產權利的動態為主，不僅記入不動產的權利狀態，而且記入不動產權利變動的事實。2.1.2權利登記制度權利登記制度，又稱實質主義登記，是指不動產物權依法律行為的設立、轉移、變更和廢止等事項非經登記不得生效的立法體制。這一模式為德國、瑞士、瑞典、奧地利、匈牙利等國以及我國臺灣地區所采用。權利登記模式因起源于中世紀的日爾曼，故又稱日爾曼模式。在中世紀的日爾曼法庭上，法官為確認土地轉讓的地點和位置，要求當事人提供土地轉讓的相關證據，而這些東西往往記載于土地登記簿中。在此情形下，這種登記簿就具有公信力，其記載的事項也有了設權效力，現代意義上的土地登記制度遂由此產生。后來的《德國民法典》則將這一不動產登記模式以法律形式確立下來。與其他登記模式相比，權利登記模式具有下述特點：一是采用這一模式的國家大多實行強制登記制度，如德國、瑞士、瑞典等。我國臺灣地區亦實行不動產變動強制登記制度，例外的情形是建筑物的初始登記與否由權利人自由決定。二是規定登記為生效要件。在此模式下，將登記作為不動產物權變動的生效要件，不動產物權變動未經登記，就不產生相應的物權變動效力。三是登記機關應對登記的內容進行實質審查。四是登記具有公信力。在此模式下，登記簿上登記之事實，縱使在實體法上不成立或無效，也可以其對抗善意第三人。五是登記簿的編成采“物的編成主義”。登記簿主要以不動產標的為構成內容，依土地地籍進行編成。六是登記以不動產權利的靜態為主，只記入不動產的權利狀態，而不記入不動產權利變動的事實。2.1.3托倫斯登記制度托倫斯登記制度，又稱權利交付主義登記，是指經實質審查后用登記機關發放的權利證書確認產權以便利不動產物權轉移的登記制度。澳大利亞昆士蘭州、英國、愛爾蘭、新西蘭、美國夏威夷州與明尼蘇達州等采用這種模式。托倫斯登記模式由羅伯特·托倫斯爵士于1858年在澳大利亞創設。托倫斯原為海關稅務員，當他來到南澳大利亞一個契約登記機關工作，深感傳統產權轉讓程序的復雜，于是將借鑒船舶登記中的產權登記制度引入到不動產登記制度中。托倫斯登記的具體做法是：不動產在初次登記時，由登記機關按法定程序做成地券；轉移不動產物權時，當事人先做成讓予證書，再連同地券一起交予登記機關，經登記機關審查后，在不動產登記簿上記載權利變動，向新權利人交付新地券，或在原地券上記載該不動產的權利變動事項。2.1.4形式審查與實質審查形式審查：，就是登記機構不審查登記申請是否與實體法上的權利關系一致，而僅審查登記申請在登記手續、提供材料等方面是否合法、齊備。實質審查：不僅審查登記申請在登記手續上是否合法，還要審查其是否與實體法上的權利關系一致，實體法上的權利關系是否有效。應對登記內容進行詢問和調查，以確保登記內容的真實性。登記機構的審查權限及于不動產物權變更的原因關系。2.1.5國外不動產登記的共同特點登記機構統一：由一個部門負責，具體承擔不動產登記工作。登記范圍明確：土地及附著物統一登記，房屋等作為土地的附著物，是土地不可分割的一部分，在土地登記時一并登記。登記依據健全：有明確的法律、法規、相關配套規章和技術標準，形成了完善的登記依據體系。以登記機關的注冊登記為準：登記機關發放的證書可能被篡改或偽造，但其保存的土地登記簿（表、卡、冊），只有登記人員才有可能改動，因此，要以登記簿為準。允許登記資料的依法公開查詢：登記機關的登記資料與其他稅務機關、估價機構、司法部門的資料聯網，信息互通共享；同時，社會公眾可以依法查詢。可見，我國目前的不動產登記現狀不僅不能較好地發揮不動產登記的作用，而且也不符合國際通行的做法，必須進行改革和完善，就是要建立和實施不動產統一登記制度。2.1.6問題探討結合國外的不動產登記制度，探討我國登記制度，加深對不動產登記的認識，作為我們登記機關來說，最為關注的還有一個更為重要的方面——實質審查還是形式審查，以及由此帶來的登記機構的責任。1、我國現行不動產登記制度總體認識：我國現行不動產登記制度，既不是契約登記制，也不屬于權利登記制或托倫斯登記制，而是介于權利登記制與托倫斯登記制之間的一種登記制度。這主要表現為登記是不動產權屬變動的生效要件、較明顯的實質審查主義傾向、強制登記及實行登記發證等方面。2、我國：不動產登記機構應做到“合理審慎審查”。《物權法》沒有界定實質審查與形式審查，也沒有回答不動產登記機構進行實質審查還是形式審查。只是對登記機構的職責作了規定：第十二條登記機構應當履行下列職責：（一）查驗申請人提供的權屬證明和其他必要材料；（二）就有關登記事項詢問申請人；（三）如實、及時登記有關事項；（四）法律、行政法規規定的其他職責。申請登記的不動產的有關情況需要進一步證明的，登記機構可以要求申請人補充材料，必要時可以實地查看。我國沒有明確是實質審查還是形式審查，但明確了登記機構要做到“合理審慎的審查”。法釋〔2010〕15號第十二條規定：“申請人提供虛假材料辦理房屋登記，給原告造成損害，房屋登記機構未盡合理審慎職責的，應當根據其過錯程度及其在損害發生中所起作用承擔相應的賠償責任。”3、登記機構責任探析。（1）《物權法》的規定及對登記機構責任的演變。《物權法》二十一條規定：“當事人提供虛假材料申請登記，給他人造成損害的，應當承擔賠償責任。因登記錯誤，給他人造成損害的，登記機構應當承擔賠償責任。登記機構賠償后，可以向造成登記錯誤的人追償。”在《物權法》公布時，較為流行的觀點是：登記機構應當承擔無過錯責任或者結果責任，即只要登記結果錯誤，房屋登記機構就應全部賠償，然后再追償。但隨著《物權法》的實施，過錯推定責任漸漸成為實務當中起支配作用的標準。從這也可看出，社會大眾對登記機構的責任是傾向于我們登記機構承擔較完全的責任，即只要登記錯誤了，就要由登記機構承擔責任，造成損失的，登記機構要賠償。“登記機構賠償后，可以向造成登記錯誤的人追償”這實際就是連帶賠償責任。連帶賠償責任是指各個責任人對外都不分份額，不分先后次序地根據權利人的請求承擔責任。在權利人提出請求時，各個責任人不得以超過自己應承擔的部分為由而拒絕。這就是說，如果當事人要求登記機構賠償的，登記機構就要先全額賠償，然后再去找其他承擔賠償人劃分各自承擔人賠償份額，進行追償。（2）《最高人民法院關于審理房屋登記案件若干問題的規定》（法釋〔2010〕15號）進一步明確了過錯推定責任。法釋〔2010〕15號第十二條規定：“申請人提供虛假材料辦理房屋登記，給原告造成損害，房屋登記機構未盡合理審慎職責的，應當根據其過錯程度及其在損害發生中所起作用承擔相應的賠償責任。”第十三條規定：“房屋登記機構工作人員與第三人惡意串通違法登記，侵犯原告合法權益的，房屋登記機構與第三人承擔連帶賠償責任。”（3）如何認定登記錯誤？明確了過錯推定責任，那么怎么認定登記機構的過錯？“登記錯誤”應當是指房屋登記機構辦理登記過程中所犯的錯誤，這種錯誤就是未盡到法定的審核職責，具體說就是登記機構的審核未達到《物權法》第十二條規定的審核標準。回到前面的登記制度，我國究竟是采取形式審查還是實質審查？從這來看，進一步表明，我國有顯著的實質審查主義傾向，明確的是“未盡合理審慎職責的”。《不動產登記暫行條例》對登記責任作了進一步規定：第十八條不動產登記機構受理不動產登記申請的，應當按照下列要求進行查驗：（一）不動產界址、空間界限、面積等材料與申請登記的不動產狀況是否一致；（二）有關證明材料、文件與申請登記的內容是否一致；（三）登記申請是否違反法律、行政法規規定。第二十二條登記申請有下列情形之一的，不動產登記機構應當不予登記，并書面告知申請人：（一）違反法律、行政法規規定的；（二）存在尚未解決的權屬爭議的；（三）申請登記的不動產權利超過規定期限的；（四）法律、行政法規規定不予登記的其他情形。為此，登記機構要對申請人提交的材料作全面審查，即審查登記行為是否滿足了法律法規所設定的要件事實。具體而言：一是要把申請人提交的材料與法律法規所確定的標準對照，審查申請人提交的材料是否齊全；二是要把每份材料分別與相關法律法規所要求的標準對照，審查每份申請材料是否符合法定的形式、內容是否滿足法律要素的要求；三是要運用證據規則、邏輯推理仔細分析申請材料之間有無矛盾、能否形成證據鏈，申請材料形成的證據鏈是否足以證明申請人為登記房屋的權利人等。2.2我國不動產登記制度2.2.1我國不動產登記制度歷史沿革1、歷史悠久：我國不動產登記由來已久，發于唐而興于明的魚鱗圖就是土地登記簿冊（如明朝魚鱗圖冊）。最早的土地登記，主要是以征稅為目的。2、近代不動產登記制度。二十世紀二十年代末、三十年代初，國民政府制定了中華民國民法典，建立了以土地為核心的不動產登記制度。與此同時，中國共產黨領導農民開展了耕者有其田的土地改革運動，先后頒布了《中華蘇維埃共和國土地法》、《土地登記條例》等。1949年9月，對陜甘寧邊區的土地房屋進行了一次普遍的登記，并頒發了土地房屋所有證。3、解放后我國不動產登記。（1）上世紀五十年代初土改時期進行的總登記。新中國成立后并沒有取消不動產登記制度，中央人民政府根據1950年6月28日頒布的《中華人民共和國土地改革法》的規定，開展了土地改革運動，新中國進行了第一次房地總登記。人民政府給土改后農民頒發了土地執照。1956年，全國城鎮逐步開展了“社會主義私房改造運動”，城鎮房屋也逐步實行了登記制度并由人民政府給城鎮居民頒發了土地房屋所有證。這一時期土地房產還是私有，登記機構也統一。（2）上世紀五十年代末合作化及文革時期不動產登記制度基本不復存在。上世紀五十年代末，農業合作化基本實現，完成了農民個體所有制到社會主義集體所有制的轉變。文革期間房地產管理制度遭到破壞，管理機構被撤銷，先前的不動產登記制度基本不復存在。（3）1978年黨的十一屆三中全會至2007年《物權法》頒布分散的不動登記形成與發展時期。黨的十一屆三中全會后，由于當時國家經濟體制造成土地、房屋、林權、草原、海洋等不動產管理分散在各部門，各部門從便于自身管理出發，各自實行了房屋、林權、草原、海洋，以及后來的土地登記，形成了我國分散在各相關部門的不動產登記。一直到2007年《物權法》頒布，提出建立統一的不動產登記制度。（4）2007年《物權法》至今，推進實施不動產統一登記時期。2007年《物權法》第十條明確規定“國家對不動產實行統一登記制度。”并提出不動產統一登記的“機構、范圍、辦法等，由法律另行規定。”但是《物權法》頒布后，由于沒有一個專門的部門承擔不動產統一登記工作，不動產統一登記工作處于停滯。2013年，國務院31次常務會議提出要達到“登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺四統一。”2014年11月24日，國務院總理李克強簽署第656號國務院令，公布《不動產登記暫行條例》，并于2015年3月1日起施行。標志著不動產登記工作進入全面明晰產權、有效保護權益、維護交易安全、提高交易效率的新階段。2.2.2我國不動產登記現狀與問題長期以來，我國各類不動產登記職責分散在不同的部門，存在碎片化現象，如：住建部門負責房屋所有權登記，國土部門負責集體土地所有權，國有土地使用權等登記，農業部門負責耕地承包經營權登記，林業部門負責林地登記。此外，還有漁業、海洋部門分別負責水面、海域等登記。伴隨社會主義市場經濟體制逐步完善，人民群眾財產權意識不斷提高，分部門對不動產開展登記的弊端日益顯現。1、不動產登記的法律規范不統一我國調整不動產登記的相關規定,散見于若干具體的法律法規中,包括全國人大制定的法律、國務院制定的行政法規及各個部委頒布的部門規章。如工商部門對不動產抵押權進行登記依據《中華人民共和國擔保法》;國土資源部門對土地進行登記則依據的是《中華人民共和國土地管理法》,此法第十一條第三款還明確規定“確認林地、草原的所有權或者使用權,確認水面、灘涂的養殖使用權,分別依照《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》和《中華人民共和國漁業法》的有關規定辦理”,法律上體現了不動產分散登記的現狀。由于缺乏統一的法律規范,各個部門規范又過多地強調行政管理職能和顧及本部門利益,致使不動產登記的法律規范互相交叉、沖突,影響了其權威性和嚴肅性,不利于不動產物權正常秩序的形成和發展。2、登記機關不統一由于不動產登記的法律規范不統一,使得登記機關也不統一。例如,房屋由住房和城鄉建設部門主管和登記,建設用地使用權和集體土地所有權等由國土資源部門負責登記,草地由農業部門進行主管和登記,林地由林業部門進行管理和登記,承包經營的耕地也是由農業部門進行登記。“在我國的法律制度中,中央和地方政府具有各自管理不動產的領域,這種繁雜的規定,一方面使當事人進行登記變得極為不便,同時還給執法機關和司法機關帶來了很多執法和司法上的困擾。”[⑤]登記機關不統一增加了當事人申請登記的成本和負擔，并且使得登記制度的公示作用大大減弱,不利于交易安全的保護。3、登記程序不統一由于不同的登記機關辦理不動產登記,所依據的登記規則各不相同。如土地登記主要根據《中華人民共和國土地登記規則》,而房產登記主要根據《中華人民共和國城市房屋權屬登記管理辦法》。不同的登記規范對登記程序的規定不盡一致,如《土地登記規則》第6條規定,土地登記依照下列程序進行：1.土地登記申請；2.地籍調查；3.權屬審核；4.注冊登記；5.頒發或者更換土地證書；而《城市房屋權屬登記管理辦法》第10條則規定,房屋權屬登記依以下程序進行：1.受理登記申請；2.權屬審核；3.公告；4.核準登記，頒發房屋權屬證書。兩者比較有以下不同：1.文字表述不同。“土地登記申請”是針對申請人而言,而“受理登記申請”是針對登記機關而言；2.審核不同。前者有地籍調查程序,而后者不需實地調查；3.公示程序不同。前者不要公示,而后者必需公示。登記程序的不統一導致登記機關各行其是,令當事人無所適從，嚴重損害了登記作為法律行為確認的統一性和權威性。4、登記權屬證書不統一登記權屬證書即登記機關頒發的不動產權利憑證。目前我國土地部門頒發的權屬證書有《國有土地使用證》、《集體土地所有證》、《集體土地使用證》及《土地他項權證》；房產部門頒發的有《房屋所有權證》,《房屋共有權證》、《房屋他項權證》以及林業部門頒發的《林權證》。從訴訟意義上說,權利憑證的不統一,也不利于當事人取證、舉證和質證,不利于糾紛的解決。由此，建立與登記機關相適應，頒發具有統一格式的權屬文書，對改變和防止當前的混亂局面，維護不動產物權交易安全具有相當重要的價值。5、登記效力各不相同不動產登記的法律后果到底是債權合同的生效條件,還是物權變動的生效條件,相關法律的規定不盡一致。交易引起不動產登記的效力認定不一致。一方面,我國有關法律、行政法規和司法解釋將不動產物權登記作為不動產交易合同生效的條件,如我國《擔保法》第41條規定,當以合同設定抵押權時,抵押合同從登記之日起生效。這里顯然指的是合同的生效條件,未經登記的抵押合同不發生法律效力。而另一方面,一些法律、法規及司法解釋又將不動產物權登記作為物權變動的生效要件而非合同生效要件,如最高人民法院《關于審理房地產管理法施行前房地產開發經營案件若干問題解答》第12條規定：“轉讓合同簽訂后,雙方當事人應按合同約定的法律規定，到有關主管部門辦理土地使用權變更登記手續,一方拖延不辦,并以未辦理土地使用權變更登記手續為由主張合同無效的,人民法院不予支持,應責令當事人依法辦理土地使用權變更登記手續”。因非法律行為引起不動產登記的效力規定,有悖物權理論。1990年《城市房屋產權管理暫行辦法》第18條規定:“凡未按照辦法申請并辦理房屋產權登記的,其房屋產權的取得、移轉、變更和他項權利的設定,均為無效。”這里并未對引起物權變動的原因作一區分。顯而易見,這一規定不僅與物權理論相背,而且與我國繼承法的有關規定相沖突。按照我國《繼承法》第2條,繼承人從被繼承人死亡時起即取得被繼承人遺產房屋的所有權,而絕不是繼承人于房管部門進行變更登記后才取得遺產房屋的所有權。對此,我國《物權法》第29條明確規定:“因繼承或者受遺贈取得物權的,自繼承或者受遺贈開始時發生效力。”根據基本法優于一般法、后法優于前法的原則,上述辦法應予廢止或修改。這就解決了上述矛盾。2.2.3推進不動產統一登記的必要性從國際通行做法來看：我國目前的不動產登記現狀不僅不能較好地發揮不動產登記的作用，而且也不符合國際通行的做法，必須進行改革和完善，就是要建立和實施不動產統一登記制度。從我國登記歷史演變來看：分散登記的形成與我國特定的歷史條件有關，是特定歷史時期的產物，并不是國家的有意為之，國家也一直致力于實現統一登記。從當前現實來看：不動產統一登記勢在必行！1、群眾有呼聲：保障人民群眾權益的需要。由于不動產種類繁多加之目前的分散登記,當事人辦理房地等不動產物權變動登記可能要奔走于多個部門,給當事人帶來諸多不便而且增加不必要的負擔。如一戶人擁有一片土地，若想利用土地進行農作，建房，就要去農業部和建設部進行登記，從農業部土地管理局獲得用地使用權，從建設部房產管理部門獲得房屋所屬證明。我國過多的對個人不動產進行行政干預和管理，忽視對不動產變動登記的公示公信功能，經常出現個人不動產多頭登記，甚至不法分子借“多頭登記”這一漏洞進行違法活動。損害其他人利益牟取暴利。如果實施不動產物權變動統一登記,對于當事人進行不動產的產權登記將大大縮短時間,節省費用,對于登記機關也將節省人力物力,財力,提高登記效率,促進不動產交易的進行。另外將來不動產登記信息實現聯網,并對外公開透明,各地區登記機關以及交易當事人可以上網查詢相關不動產的準確信息,不僅有利于不動產交易的達成而且可以遏制不法分子的欺詐行為。再者,不動產統一登記系統可以把房地戶信息統一起來,一方面保護了不動產權利人的合法財產權,另一方面將進一步規范不動產交易秩序。因此,建立不動產統一登記制度是解決這一問題的最佳途徑。2、法律有規定：落實《物權法》等法規政策的需要。2007年頒布實施的《物權法》明確要求建立不動產統一登記制度，但受部門體制的制約，不動產統一登記制度一直未能建立，不動產重復登記、機構重疊的問題依然存在。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，要求“健全自然資源資產產權制度和用途管制制度。對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度”。整合不動產登記職責、建立不動產統一登記制度，是國務院機構改革和職能轉變方案的重要內容，是完善社會主義市場經濟體制、建立現代市場體系的必然要求，也是貫徹落實十八屆三中全會“完善產權保護制度”、“賦予農民更多財產權”，“健全自然資源資產權法律制度”的一項基礎性工作，對于保護不動產權利人合法財產權，尤其是對進一步健全歸屬清晰、責權明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度，夯實社會主義市場經濟基礎具有重要意義。3、部門有沖突：倒逼國務院下定決心強力推進不動產統一登記。2012年全國按照統一部署，開展農村集體土地確權登記發證時，國家林業局認為國土資源部開展的農村集體土地所有權確權登記發證會造成林地的重復登記發證，明確要求集體土地所有權確權登記發證不包括林地，并向當地政府匯報。不動產分散登記原本就存在的問題，在國家層面上，國家林業局與國土資源部產生直接、正面沖突。2012年3月12日，國家林業局下發：《國家林業局關于進一步加強林地確權登記發證工作的通知》（林資發[2012]47號）。隨后，國家林業局派出調研督導組，其中一組到了我們江西。2012年4月28日，國土資源部下發：《國土資源部關于嚴格落實農村集體土地所有權確權登記發證全覆蓋的通知》（國土資電發[2012]41號），要求各地要將通知精神向本級人民政府匯報。2.3不動產統一登記的重大意義1、保護不動產權利人合法財產權，保障不動產交易安全，維護正常的市場交易秩序。不動產登記的目的就是確定不動產的權利歸屬，并在登記簿上進行記載公示，從而達到保護不動產物權的目的。在以前分散登記制度下，由于各部門的登記方法、技術規程等不一致，容易導致各種不動產權利的重疊、漏登現象。由于由不同的部門管理和登記，容易導致農林用地、農牧用地以及林牧用地之間的權屬界線不清，權利歸屬不明確，引發眾多矛盾和糾紛。不動產統一登記后就可以大大減少甚至完全杜絕類似的問題發生，可以更好地厘清不動產權利界限，減少權屬糾紛，提高登記的準確性和權威性，可以更好地維護當事人的不動產物權。同時，不動產統一登記實施后，建立不動產登記信息依法公開查詢系統，可以有效保障不動產交易安全，更好的維護不動產市場的正常交易秩序。2、有利于提高政府行政效率和治理水平目前，相關不動產管理部門都在辦理不動產登記，各個部門都配備了一整套專門的人員、機構、場所以及設施設備等，國家不僅為此多支付人力物力成本，而且由于各部門之間的職能交叉，容易導致各部門之間爭權奪利或者推諉扯皮，降低行政辦事效率。建立不動產統一登記制度，可以理順部門職責關系，將房屋、林地、草原、土地以及海域等不動產的登記職責整合由國土資源部一個部門承擔，可以大大減少政府行政成本，提高辦事效率，提高政府的公信力。3、更加方便企業、方便群眾，減輕當事人的負擔分散登記時，在農村，當事人僅就其財產就要分別到四個不同的部門辦理不同證件：住房要到住建部門辦理《房屋所有權證》，宅基地要到國土資源部門辦理《集體土地使用證》，承包的土地要到農業部門辦理《農村土地承包經營權證》，栽種的樹木要到林業部門辦理《林權證》。在城市，當事人最少也要辦兩個證：到建設部門辦理《房屋所有權證》，到國土資源部門辦理《國有土地使用證》。各種證書滿天飛，不僅增加了人民群眾辦證的不便，而且增加了其時間、資金成本。統一登記之后，在統一不動產登記依據的基礎上，確保實現登記機構、登記簿冊證和登記信息管理平臺的統一。逐步實現一個窗口對外，減少辦證環節，可以讓當事人少跑路，大大減輕群眾負擔，方便企業和群眾。第三章不動產統一登記工作的要求和進展3.1國家層面不動產統一登記工作進展早在2007年出臺的《中華人民共和國物權法》就明確“國家對不動產實行統一登記制度”。2013年3月14日，《國務院改革和職能轉變方案》提出建立不動產統一登記制度。2013年3月28日，國辦發布方案任務通知，要求由國土資源部、住房城鄉建設部會同法制辦、稅務總局等有關部門負責，出臺并實施不動產統一登記制度，并于2014年6月底前出臺不動產登記條例。2013年11月20日，2013年11月20日，國務院第31次常務會議決定由國土資源部負責指導監督全不動產統一登記職責，基本做到登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺“四統一”；行業管理和不動產交易監管等職責繼續由相關部門承擔。2014年1月21日，中央編辦《關于整合不動產登記職責的通知》（134號文）明確：由國土資源部負責指導監督全國的房屋、林地、草原、土地等不動產登記職責；基本做到登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺“四統一”。2014年2月，李克強總理在《建立不動產統一登記工作聯席會議制度的請示》上批示：不動產登記社會高度關注，機制成立后要認真履責，積極穩妥推進相關工作。高麗副總理批示：不動產登記首次整合到一個部門，國土資源部和相關部門一定要把握好。2014年2月24日，國務院正式批復同意建立由國土資源部牽頭不動產登記工作部際聯席會議制度，明確了主要職責、成員單位、工作規則、工作要求，標志著不動產登記工作協調機制正式建立并開始運行。2014年３月，不動產登記工作第一次部際聯席會議在國土資源部召開，標志著不動產統一登記工作正式啟動。要從今年開始，通過基礎制度建設、逐步銜接過渡、統一規范實施，力爭用３年左右時間全面建立不動產統一登記制度，用４年左右時間運行統一的不動產登記信息管理平臺，實現不動產審批、交易和登記信息實時互通共享以及依法查詢。2014年5月7日，國土資源部辦公廳《關于在地籍管理司加掛不動產登記局牌子的通知》，明確指出在國土資源部地籍管理司加掛不動產登記局牌子，承擔指導監督全國土地登記、房屋登記、林地登記、草原登記、海域登記等不動產登記工作的職責。2014年11月24日，克強總理簽署國務院第656號令，《不動產登記暫行條例》正式發布。2015年2月12日，第三次部際聯席會議召開，明確：一是督導地方加快職責和機構整合，確保先行地區統一登記窗口設置到位，頒發統一證書準備就緒。二是盡快頒布統一的登記簿冊和證書，與《條例》實施同步啟用。三是抓緊健全《條例》配套制度并做好逐級培訓，制定出臺《條例》實施細則及不動產權籍調查指導意見。四是加快信息平臺建設，今年上線試運行，2016年拓展擴容，確保2017年全面運行。五是完成國家層面統一登記窗口正式運行的技術準備工作。2015年2月13日，國土資源部印發《關于啟用不動產登記簿證樣式（試行）的通知》（國土資發[2015]25號文），2015年3月1日起正式啟用。2015年3月30日，國土部印發《關于做好不動產權籍調查工作的通知》（國土資發【2015】41號）。2015年4月13日，國土部會同中央編辦印發《關于地方不動產登記職責整合的指導意見》（國土資發〔2015〕50號）。2015年4月28日，國務院第90次常務會，審議并原則通過了姜大明部長關于不動產統一登記工作進展情況匯報，明確三件事：一是加快推進地方職責機構整合。按年底完成的要求，明確地方政府責任，倒排時間。國土部和中編辦開展督導調研；國務院納入地方政府的重點督察事項；國家土地督察機構年底前開展一次專項督察。二是完善配套規章規范。抓緊出臺實施細則，發布數據庫標準等技術規范，制定登記信息互通共享的辦法和標準。三是正確引導社會輿論。主動發聲，及時回應社會關切。3.2不動產統一登記工作的總體要求推進不動產統一登記工作，主要是要做到“四統一”，即：登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺。3.2.1統一不動產登記機構職責機構整合是2015年不動產統一登記工作的關鍵，是“牛鼻子”。年底前全面完成市縣級職責機構整合是國務院的決策部署，也是部黨組下達的“死命令”。《條例》明確規定，縣級以上地方人民政府應當確定一個部門為本行政區域的不動產登記機構，負責不動產登記工作，并接受上級人民政府不動產登記主管部門的指導、監督。法定職責必須為，明確確定一個部門作為不動產登記機構是地方人民政府的法定職責，前提和原則是接受上級人民政府不動產登記主管部門的指導、監督，也就是要上下對應、銜接。目前，國家和省一級已經明確為國土資源主管部門，已經完成職責機構整合的地方都確定為國土資源主管部門，沒有例外。國家要求不動產登記要將分散在國土、房管、林業等部門的登記窗口整合歸并，按照“有利工作、確保規范、利民便民”的要求在2015年底前全面建成各級統一登記窗口。不動產登記窗口選址建設過程，應充分考慮統一登記后的業務量及今后發展需求，科學確定不動產登記窗口的位置、大小、功能和配套設施，你比如說服務窗口的數量要跟上，存放登記檔案的空間要預留，現在很多市縣，特別是地級市，來辦事的群眾很多開著私家車過來，一定要考慮這些人的停車問題，要做好測算，盡可能按照最大迸發量設計，盡可能利用現有資源，合理統籌調配。為方便群眾辦事，對于房屋等不動產交易職能沒有整合的，要協調相關部門，在不動產登記窗口設立交易服務窗口，部門間能夠通過實時互通共享取得的信息，不得要求群眾重復提交。3.2.2關于統一簿冊2015555年2222月13日，國土資源部印發《關于啟用不動產登記簿證樣式（試行）的通知》（國土資發〔2015〕25號文），決定從2015年3月1日起正式啟用。不動產登記簿證樣式包括《不動產登記簿》、《不動產權證書》、《不動產登記證明》和《不動產登記申請審批表》。不動產登記簿、不動產權證書和登記證明的樣式以及證書、證明的印制標準由國土資源部統一規定，登記申請審批表為示范表格。這也就是說，不動產統一登記后，原來的土地證、房產證、林權證，及其申請審批表、登記簿等，都不再使用，但是，以前已發的證，記載登記權利的簿冊，仍然有效。《不動產權證書》、《不動產登記證明》、《不動產登記申請審批表》和《不動產登記簿》樣式詳見附圖表。3.2.3關于統一登記依據2007年《物權法》提出統一登記依據：《物權法》第10條第2款：國家對不動產實行統一登記制度。統一登記的范圍、登記機構和登記辦法，由法律、行政法規規定。2014年11月24日，李克強總理簽署第656號國務院令，公布《不動產登記暫行條例》，于2015年3月1日正式施行。《不動產登記暫行條例》是依據《物權法》的授權制定的，具有很高的法律效力。《不動產登記暫行條例實施細則》已在公開征求意見，即將出臺。我省將依據國家的法律規章，制定《江西省不動產登記辦法》，已申請列入明年的立法項目。3.2.4關于統一信息平臺不動產登記信息平臺的基本定位：即要達到哪些功能和目標要求。1、權利人、利害關系人：（1）保障權利人、利害關系人不動產權益。（2）進行身份查驗。3確定查詢內容。2、不動產登記機構：（1）各級登記機構登記業務申請、受理、審核、登簿、繕證、歸檔的全流程信息化。（2）各級登記機構接受上級登記機構指導。（3）國土資源部監督指導全國不動產登記工作。4、各級登記機構需要掌握全轄區登記信息。3、不動產行業主管部門：（1）登記業務以審批和交易為依據。（2）登記信息是審批和交易管理的基礎。（3）同級的審批-交易-登記信息具有實時互通特點。4、相關部門：（1）滿足公安、民政、財政、稅務、工商、金融、審計、統計等相關部門對不動產登記信息的業務需求。（2）登記業務需要相關部門信息，用于查驗等。（3）信息共享具有“一事一議”特點。不動產登記信息平臺是“四統一”的落腳點：1、覆蓋全國、互聯互通。2、登記業務、數據產生、數據服務實時互動，是活的系統，不是簡單的數據匯總平臺和數據管理與展示平臺。3、不僅行業內四級互聯，而且與相關部門業務密切關聯。不動產登記信息平臺建設總體目標：根據不動產統一登記制度實施的時間表、路線圖，到2017年底，基本建成全國統一的不動產登記信息管理基礎平臺。1、基本形成標準統一、內容全面、覆蓋全國、相互關聯、布局合理、實時更新、互通共享的不動產登記數據資源體系；2、全國各級不動產登記業務全流程實現網上運行；3、各級不動產登記-審批-交易信息實現網上實時互通共享；4、面向各級公安、民政、財政、稅務、工商、金融、審計、統計等部門的信息共享完備、準確、可靠、及時；5、面向社會公眾的依法信息查詢服務便捷、高效。不動產登記信息管理基礎平臺遵循“國土資源云”總體框架，由資源得到充分共享、互聯互通的國家、省、市、縣四級平臺或系統組成，確保國家、省、市、縣四級不動產登記機構信息實時共享，與各級橫向部門間實現互通、共享、交換。3.2.5關于我省開展不動產統一登記的時間安排國土資源部提出的工作目標：從2014年開始，力爭一年內基本完成各級職責整合和基礎制度建設；兩年內逐步銜接過渡，統一規范實施；三年內全面建立并完善各項制度；四年內建立有效運行的不動產登記信息管理基礎平臺；2017年底前各級不動產登記機構做到職責明確、機構健全、運作正常，依據統一的法律法規和完備的技術標準，規范開展登記工作，統一窗口辦理，發統一的證書，更加便民利民，全面實現信息共享，并依法提供信息查詢服務，基本實現登記機構、簿冊、依據和信息平臺四統一。按照部的要求，我省不動產統一登記工作總的時間要求是：“一年搭架子、兩年規范化、三年信息化”。即：2015年要全面完成不動產統一登記職責整合、機構組建、發證系統和窗口建設；2016年要開展不動產登記規范化建設工作，完善各項規章制度和技術標準，提高規范化水平；2017年要完成不動產登記信息管理系統和平臺建設，實現數字化、信息化管理。為爭取工作主動，省政府明確要求市級不動產登記機構力爭在今年8月底前建立，縣級不動產登記機構力爭今年10月底前建立，所有不動產登記機構今年12月底前必須完成。從明年1月1日開始，全省不動產登記工作要實現“新開舊停”。“新開”即：新的不動產登記窗口開始工作，所有土地、房屋、林業等不動產登記都要在新窗口統一受理并頒發統一的不動產產權證書。“舊停”即：原房管、林業等部門的舊窗口停止工作，不得再辦理任何不動產登記業務。3.3我省工作進展3.3.1省級層面省委、省政府高度重視不動產統一登記工作，強衛書記、鹿心社省長等省領導多次聽取工作匯報，作出重要批示指示，提出明確要求。2013年12月，省委下發了《貫徹落實〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的實施意見》，將不動產統一登記工作列入全省重要改革舉措內容。2014年2月10日，省政府召開第19次常務會，聽取了省國土資源廳關于國土資源部不動產統一登記工作部署情況匯報，并對推動全省不動產統一登記工作作出部署。2014年6月17日，省委、省政府下發了《關于市、縣（市、區）政府職能轉變和機構改革的意見》（贛發〔2014〕16號）文件，明確“要加大機構和職責整合力度。按照同一件事情由一個部門負責的原則，最大限度地解決部門職責交叉和分散問題。將房屋登記、林地登記、土地登記的職責整合，由市縣國土資源部門承擔。”2015年1月9日，省政府辦公廳印發了全省不動產統一登記工作實施方案，明確了我省不動產統一登記職責整合、機構建設、政策完善、工作銜接、信息平臺建設等工作目標任務和時間節點，并對組織領導、落實保障、做好指導、業務培訓、宣傳引導等工作作出了部署安排。2015年3月18日，省國土資源廳牽頭召開了省不動產統一登記職責整合工作第一次廳際聯席會議，初步形成了協調配合機制。2015年4月7日，省編辦批復同意在省國土資源廳設立江西省不動產登記局，增加5個行政編制。2015年5月5日，省國土資源廳和省編辦轉發了國土資源部和中央編辦《關于地方不動產登記職責整合的指導意見》（國土資發〔2015〕50號），明確了全省市、縣職責整合、機構設立和窗口建設的完成時間。2015年5月22日，省政府召開了全省不動產統一登記工作推進會，參加會議的有：省財政廳、農業廳、林業廳、民政廳、水利廳、住房和城鄉建設廳等省不動產統一登記廳際聯席會成員單位的領導；各設區市人民政府分管副市長，編辦主任、國土資源局局長，地籍科長。省委副書記、常務副省長莫建成同志作重要講話。贛府辦通報（〔2015〕第58期）專門印發了《莫建成同志在全省不動產統一登記工作推進會上的講話》。3.3.2市縣層面2015年3月1日，崇義縣向林農林仁群頒發了全國第一本林權類不動產權證書，標志江西省不動產統一登記制度實實在在落地。（配圖）2015年6月24日，贛州市不動產登記局掛牌，成為江西首個完成職責機構整合的地級市。(配圖)2015年7月2日，首批省級不動產登記試點縣（市）共青城市登記窗口正式運行，成為繼崇義之后江西第二個正式實施不動產統一登記的縣（市）。2015年8月6日，省會南昌不動產登記機構正式掛牌。2015年8月10日，贛州發放中心城區第一本不動產權證書。2015年8月14日，鷹潭市不動產登記機構獲得市編辦批準成立。絕大部分市縣完成職責整合。不動產登記窗口聯系點運行平穩。崇義縣自2015年1月30日被國土資源部確定為全國15個不動產統一登記窗口聯系點之一，在該縣黨委政府的高度重視和國土、編辦、房管、林業、農業等部門的積極配合下，僅用了短短20余天，就成立了縣不動產登記局和不動產登記中心，整合了土地登記、房屋登記、林權登記部門人員和職能，全面完成了情況調研、問題預設、流程再造、資料整合、系統聯調等基礎工作，實現了3月1日順利發證，于當天頒發了全國第一本林權類不動產權證書，創造了不動產統一登記的“崇義速度”，打造了以“一扇門、一張圖、一個庫、一平臺、一窗口”為主要做法的“崇義模式”。截至7月15日，崇義縣已頒發不動產權證書385本、證明758份，不動產登記信息系統運行順暢，各項工作逐步邁向制度化、規范化。省級試點加速推進。今年4月以來，我省按照“點上先行、面上跟進、以點帶面、全面推廣”的工作思路，積極推進共青城市、廣昌縣2個省級試點縣（市）的不動產統一登記工作，為全省全面開展工作提供高標準、可復制的經驗。主要開展“四個探索”：一是探索解決市、縣不動產登記發證管理系統建設問題。測試不動產登記發證管理系統，著力尋求登記發證管理系統與不動產登記業務流程的有效對接。二是探索開展具體業務時的工作邊界設置、檔案移交管理等問題。通過行政調解和技術手段相結合的方式，著力解決一線登記業務中部門間最有爭議、最容易扯皮、最需明確的具體事項，實現核心業務有序銜接，為下一步制定相關政策奠定實踐基礎。三是探索不動產登記數據整合模式。分別采取一步到位和分步到位的方式開展數據整合工作，著力解決數據整合流程、數據銜接以及與本地化管理需求擴展等問題。四是探索部門間業務聯動和信息互通共享問題，著力解決不動產登記機關與房管、林業、農業等部門的信息實時互通共享問題，使得登記、審批、交易成為一個完整整體，同時預留銀行、稅務等部門的數據接口，全面實現業務聯動。3.4具體困難3.4.1地方政府的主導作用發揮不夠單靠國土資源部門來推進，作用有限。這項觸及多部門職責利益調整的綜合性工作，就必須以政府為主導來推進。我省試點市、縣進展快最根本就在于市縣政府領導重視，相關部門積極配合落實，這樣工作推動就順，職責機構整合就早。因為涉及到職責的重新設定，一些利益調整的問題必須由地方黨委、政府來決斷。國土、房管、林業、農業都是政府的組成部門，手心手背都是肉，地方政府也需要統籌考慮各部門的格局。一些市、縣干脆以等待的方式觀望其他市、縣的做法，非常不利于工作的推進。地方政府作為推進統一登記工作的主體，如何發揮其主導作用，國土部門難以著力。3.4.2部門間協作配合意識有待加強我們給市、縣國土局提要求，總要帶上一句：“要主動向黨委、政府匯報、加強同相關部門溝通協調。”但據了解，市、縣國土資源部門匯報沒有不主動的，溝通沒有不積極的，該做的方案也都做了，但仍存在問題。一方面，來自業務部門間的分歧。在職責整合時，林業、農業部門都對職責劃轉幾乎沒有異議，住建（房管）部門意見較大，調研中就發現很大的原因是前者不收費、后者收費，歸根結底還是利益問題，化解利益問題最費時、費事。另一方面，來自編辦的時間、精力損耗。推進工作不像業務工作，不是由國土局自己說了算的，職責整合的通知、成立機構的批復這些成果形式最終都需要編辦印發。許多市、縣職責整合通知、機構組建方案報送至編辦卻遲遲沒有批復，工作效率較低。3.4.3數據整合工作量大、經費預算高以共青為例子：共青城市成立不足五年，面積小、人口少，國土、房產、林業登記檔案不足7萬份，但共青城市政府已初步安排500萬元預算開展不動產統一登記工作（不包括坐標數據修補測的費用），這個預算支出的大頭就在數據整合建庫。為做好數據整合工作，省煤田測繪院專門組織了1支30多人的工作隊常駐，在經常加班加點的情況下，預計初步完成數據整合時間大致要4個月，可見工作量之大。全省概況：各部門檔案以紙質檔案為主，空間數據缺失嚴重，有空間數據的基本未進行系統關聯。全省登記檔案預計超過3000萬份，即使按20元/份計算，全省不動產登記數據整合預算將超過6億。南昌等大城市的經費要求就將上億。全省數據整合要求：基礎條件好、數據整合量少的市、縣應采取一步到位的數據整合模式；數據整合量大的市、縣、采用分步到位的數據整合模式（即以時間換空間，每受理一宗轉移登記，即完成該宗檔案的數據整合）。該項工作最遲需在2017年底前完成。3.4.4其他部門的政策理論需加強學習住建（房管）、林業、農業部門在以往分散登記時都出臺了相當多的政策文件、行業規范，也積累了許多寶貴的管理經驗。學好這部分內容，可以很好的指導將來的統一登記工作，同時，這也是統一登記流程設計的重要參考。隔行如隔山，其他部門的政策理論體系和土地登記有所不同，許多知識都需要加強學習。其他部門重要的文件：《房屋登記辦法》（建設部令168號）、《江西省房屋登記條例》（江西省人大常委會公告第3號）、《林木和林地權屬登記管理辦法》（國家林業局令第1號）、《江西省林權登記管理辦法》（贛林廳發〔2008〕8號）、《中華人民共和國農村土地承包經營權證管理辦法》、《江西省農村土地承包經營權確權登記頒證工作方案》。3.4.5新的登記業務知識亟需“充電”目前已出臺或即將出臺的業務指導性文件主要有：《不動產登記暫行條例》、《不動產登記暫行條例實施細則》、《國土資源部關于做好不動產權籍調查工作的通知》、《國土資源部關于啟用不動產登記簿證樣式（試行）的通知》、《不動產權籍調查技術方案（試行）》、《不動產登記信息管理基礎平臺建設總體方案》、《不動產登記數據整合建庫技術規范》、《不動產登記數據庫標準》等。不動產統一登記是一項新事物，其業務知識也相對較新，以前的土地登記業務雖不能說已過時，但新的統一登記業務要求必須重新學習。隨著發證管理系統的建立，如何規范操作管理系統也是當前學習的一個重點。3.4.6有序平穩推進需解決許多困難工作銜接問題涉及工作邊界的確定、檔案移交和管理、職能劃轉與銜接等眾多事項，關系著管理上的安全有序和流程上的便民利民，如何解決這個問題，現在也仍在摸索過程中。例如：房產交易后的登記，以前是房管部門的一個延伸業務，現在分兩個部門分別管理交易和登記，如果申請材料只提交給其中一個部門，另一個部門是不是就不用審核材料，可能就很難做到有效的監管；如果兩個部門都要求相應材料，就可能使老百姓跑兩個部門或兩個窗口、不能體現便民利民。3.4.7權屬調處將是個大問題因為歷史的原因，分散登記時存在許多面積不準、界址不清、權屬不明的情況。尤其是林地登記，沒有坐標數據，未進行矢量化管理，有很多爭議地塊，其底圖比例尺往往過小，絕大多數都是手工繪制的權屬線，即使因為粗細問題也會產生較大誤差。諸如此類的問題，不登記沒有爭議，一登記就將產生大片爭議。面積不準、界址不清、權屬不明是產生權屬爭議的根源。國土資源部指出，不動產權屬爭議調處職責和遺留問題處理要把握好兩點：第一，要按照債權、物權來劃分職責。在職責劃分上要高度重視，對于爭議調處職責不能大包大攬，對于因審批、交易環節的債權權屬糾紛調處應以審批、交易部門為主，登記造成的物權權屬糾紛調處以登記機構為主。第二，按照不動產統一登記實施的時間節點劃分責任。因為原來分散登記的結果相互矛盾、導致權利沖突的，要本著“尊重歷史、推動調處，追根溯源、協商解決”的原則，以原管理部門為主，或請當地政府牽頭協調，通過適時更正或在權利變更時分類予以解決。國土資源部也正在積極開展不動產權屬爭議調處政策（不動產權屬爭議調處條例）的制定工作，針對不同類型的權利糾紛和權屬爭議，探索采取部門協商、機構仲裁、司法裁決等多種方式開展不動產權屬爭議調處工作。第四章推進我省不動產統一登記的要點和設想4.1職責、機構、窗口職責整合：《不動產登記暫行條例》規定，縣級以上地方人民政府應當確定一個部門為本行政區域的不動產登記機構，負責不動產登記工作，并接受上級人民政府不動產登記主管部門的指導、監督。目前，國家和省一級已經明確為國土資源主管部門，已經完成職責整合的市縣都確定為國土資源主管部門，全國均沒有例外。市縣也應當將不動產登記職責機構整合到國土資源部門，否則無法接受上級指導和監督。機構設立：獨立機構與掛靠機構關系問題。市、縣能設立獨立的不動產登記局的要爭取單設，不能單設的可以采取在國土資源局加掛不動產登記局牌子的過渡方式。同時設立“不動產登記中心”，作為不動產登記業務的承辦機構。窗口建設：根據“有利工作、確保規范、利民便民”的要求，加快推進不動產統一登記窗口建設，實現機構建設與登記發證基本同步。2015年12月31日前，全省不動產統一登記窗口開始運行，具備受理不動產登記申請并頒發統一的《不動產權證書》的條件。在組建登記機構的同時，同步將分散在國土、房管、林業等部門的登記窗口整合歸并，建設統一窗口，并在今年年底前完成。要積極考慮統一登記后的業務量及今后發展需求，科學確定不動產登記窗口的位置、大小、功能和配套設施，充分利用現有資源，合理統籌調配，努力營造良好的工作環境特別是服務環境。作為對外服務的媒介，不動產登記窗口建設尤其重要，涉及許多細節性的投入：1、足夠大的場地。2、現代化辦公設備。3、配套性銀行、稅務窗口。4、場所外的停車位等服務設施。等等。4.2人員、經費人員組成：全部由原國土部門人員抽調既不現實，在專業性上也不利于順利開展工作。還是需要從房管、林業等部門擇優選調部分從事過相應不動產登記業務的人員。各個市、縣情況不同，不動產登記機構的人員組成也不同。人員數量：參照外地建設經驗，市級不動產登記中心配備事業編制將在70人左右，縣級不動產登記中心配備事業編制將在30人左右，另可購買一定數量的社會服務。經費：開展不動產登記涉及的經費要求非常高。不動產登記窗口建設、場所裝修、辦公設備采購、發證管理系統建設、社會服務購買等工作對經費需求都很多，但這部分支出比例還不是大頭，真正的大頭在檔案數據整合和坐標數據的修補測上。部分市縣計劃采用大比例尺的航拍圖做底圖，也涉及大量經費。4.3信息平臺建設等信息化建設信息平臺建設應把握三點：一要準確把握信息平臺的功能定位，知道信息平臺能干什么。《條例》明確國土資源部應當會同有關部門建立統一的不動產登記信息管理基礎平臺，實現四方面的基本功能：第一，國家、省、市、縣四級登記信息實時共享，這就要求各級不動產登記機構必須統一接入信息平臺，登記信息縱向實時互通共享；第二，與住房、農業、林業、海洋等部門審批、交易信息實時互通共享，主要是出于支撐具體的登記工作、保障交易安全、便民利民的角度，要求辦理具體登記業務的不動產登記機構與相應審批、交易部門信息實時互通共享，主體在市、縣級；第三，與公安、民政、財政、稅務等相關部門之間的信息共享交換，并不是實時的，而且部門之間信息共享交換的內容、方式并不一致，這方面功能一定是逐步擴展的；第四，面向社會公眾提供信息依法查詢服務，按照屬地查詢原則，主體仍在市、縣級。梳理以上四個方面的需求，有助于大家準確把握信息平臺的功能定位和目標任務。這四個功能第一、第二個必須盡早實現，否則就無法統一登記，第三、第四個功能則要逐步實現。二要準確把握信息平臺建設的總體思路，知道信息平臺怎么建。2014年姜大明部長明確提出了“反彈琵琶”的建設思路，主要考慮是抓好信息平臺建設，可以倒逼、促進職責機構整合、資料業務劃轉、工作流程再造等各項工作。對于各地普遍關注的問題，在登記應用摸式上，現階段主要是登記業務、數據庫本地運行，通過接入平臺實現登記信息實時上傳；在登記信息系統方面，由于各地職責劃分、流程設置、數據基礎等方面情況各異，而且絕大多數地區都有比較好的工作基礎，應該按照統一的標準改造完善本地登記信息系統，做好與信息平臺銜接即可，部也將在信息平臺上提供具備基本功能的登記發證系統，供地方免費下載使用；在接入方式上，部鼓勵有條件的省級、地市級升級改造本級已有的信息平臺，擴展功能，接入部里統一開發建設的信息平臺，省級、地市級沒有自己平臺的，由縣級直接通過國土資源主干網接入部里的信息平臺，相應省級、地市級用戶在全國信息平臺上設置基本的信息管理、維護、統計、分析功能。三要準確把握信息平臺建設的主要任務，知道下一步工作抓什么。按照部統一部署，今年下半年信息平臺將在國土資源主干網上線試運行，2017年要實現全面運行。現階段，省廳將統籌推進省內國土資源主干網建設，確保省、市、縣三級網絡互聯互通，積極協調落實信息平臺建設相關經費、技術力量保障問題。市、縣級職責機構整合已經到位的地區，要緊緊圍繞登記系統的開發、登記數據庫整合等，支撐保障不動產登記實施，順利實現“發新證、停舊證”，并接入信息平臺；職責機構整合尚未完成的地區，也要按照不動產登記要求將國土資源部門自己的數據整理好，該補的課盡早補課。另外，推進信息平臺建設需要特別注意遵守保密制度，確保信息安全。4.4流程再造、資料移交和數據整合在機構建設的基礎上，各地要梳理各類不動產審批、交易、流轉、登記、糾紛調處的辦事流程，劃清相應的職責邊界，優化再造出新的符合實際的業務運轉流程。同時，要建立各項管理制度，確保規范管理，高效運行，便民服務。市、縣要做好資料移交等工作。檔案資料是權籍調查和數據整合的基礎，也是不動產登記機構辦理登記業務的前提。有條件的地方應一次性完成檔案資料移交工作，檔案資料多、目前保存條件不夠的地方可以采取分步進行、在辦理轉移登記時逐步移交。同時，要依據《不動產登記數據庫標準》《不動產數據整合建庫技術規范》等國家標準，對各類不動產登記檔案資料、數據進行整合。第五章不動產登記暫行條例解讀5.1總體認識1、立法背景現實：我國不動產分散登記存在：管理導向的現實障礙、權利沖突的司法困境。需要有一部法規統一房屋、土地、林權的登記。不動產統一登記立法過程：（1）法律對不動產統一登記作出明確規定。《物權法》（2007年）：第10條第2款：國家對不動產實行統一登記制度。統一登記的范圍、登記機構和登記辦法，由法律、行政法規規定。第246條：法律、行政法規對不動產統一登記的范圍、登記機構和登記辦法作出規定前，地方性法規可以依照本法有關規定作出規定。但是，由于一直沒有統一的不動產登記機構，因此，《物權法》中第10條的規定一直沒有落實。（2）明確不動產統一登記機構，啟動條例起草。2013年3月14日，《國務院改革和職能轉變方案》提出建立不動產統一登記制度；2013年3月28日，國辦發布方案任務分工通知，規定2014年6月底前出臺不動產登記條例。2013年12月6日，中央編辦印發《關于整合不動產登記職責的通知》（134號文）明確：由國土資源部負責指導監督全國的房屋、林地、草原、土地等不動產登記職責。（3）起草過程2014年3月10日，部地籍司和不動產登記中心提出草案初稿；2014年7月15日，部提交條例送審稿；2014年7月30日，國務院第58次常務會議審議了《不動產登記暫行條例》，決定向社會公開征求意見；2014年8月15日，法制辦將《條例》向社會公開征求意見。（4）總理簽署，發布實施2014年11月24日，總理簽署國務院第656號令，公布《不動產登記暫行條例》，于2015年3月1日正式施行。2、立法總體考慮（1）以保護權利人合法權益，維護交易安全為核心功能定位，明確不動產登記的基本規則為重要方向。盡可能淡化行政管理的色彩，著重突出不動產登記的基本功能。（2）以《物權法》為依據，尊重實踐和其他與不動產登記不沖突的現行立法。《條例》的起草始終貫穿“包容和創新”理念。以《物權法》的立法理念和基本制度為指導，在法律術語和具體制度設計上與《物權法》的規定基本保持一致，尊重其他法律的有關規定，吸收現行各類登記辦法的有關內容，豐富登記的種類和內容。充分借鑒各地登記實踐的有益做法和經驗，對現行法律亟需修改的一些問題，按照先立后破的原則，在《條例》中做了創設性規定，力求立法能夠順應登記實踐的新要求。（3）以宏觀制度構架為主，兼顧具體制度內容及操作細節。《條例》以程序法為主，兼顧實體法。為高效利用立法資源，采取“抓大放小”的方式，明確重點，對于個別具體內容以授權立法的形式銜接，為出臺細則和辦法提供依據，對于申請登記應當提交的材料及其審核要求未過多涉及，留待條例的實施細則予以細化規定。（4）以便民利民和保障交易安全為導向，落實實質上的統一登記。《條例》以統一不動產登記依據為抓手，力求實現其他三個統一，達到實質上的統一而非形式統一；同時，規定了登記代理制度、登記信息查詢、登記資料目錄公示等制度，以方便企業和群眾申請辦理登記；規定了登記人員制度、到場申請、登記機構與有關部門信息聯網等制度，方便登記機構高效開展登記審核工作，最大限度保證登記內容的真實性和市場交易安全，方便群眾辦理。3、《暫行條例》總體框架和制度內容（1）總體框架總則（第1-7條）不動產登記簿（第8-13條）登記程序（第14-22條）登記信息共享與保護（第23-28條）法律責任（第29-32條）附則（第33-35條）（2）制度內容5.2制度內容5.2.1功能定位第1條：為整合不動產登記職責，規范登記行為，方便群眾申請登記，保護權利人合法權益，根據《中華人民共和國物權法》等法律，制定本條例。解讀：簡言之，職責整合是基本前提，保護權益是核心目的、規范管理是重要抓手，便民利民是工作準則。（1）整合不動產登記職責。根據《國務院機構改革和職能轉變方案》和國務院第31次常務會議確定的“四統一”精神，明確將土地、房屋、草原、林地、海域等分散在不同部門的登記職責整合由一個部門負責。將職責整合作為暫行條例的立法目的之一，旨在最大限度地消除分散登記的體制障礙，為不動產統一登記奠定制度基礎，這是我國不動產登記立法過渡性特征的體現，也是“暫行”兩字的體現。（2）規范登記行為。這是程序性規范的內在之義，也是落實四中全會精神的體現。通過程序規范，強化責任意識，使登記機構依法登記，確保登記結果的正當性和準確性，增強登記的嚴肅性、權威性和公信力。《條例》全文頻繁使用“依法”、“應當”、“及時”等立法語言，其根本目的旨在更好地約束登記機構，規范登記行為。按照法定職責必須為的原則，不動產登記機構必須嚴格依法履責。（3）方便群眾。通過整合登記職責，減少辦證環節，減輕群眾負擔；合理設置登記程序和實現登記信息共享，方便群眾登記申請和辦理。便民利民、高效服務是貫穿《條例》始終的一條重要主線，涉及登記申請、受理、登簿、發證以及信息共享與應用服務的工作全流程。（4）保護權利人合法權益。以“四統一”為抓手，保證各類不動產物權的歸屬和內容得到全面、準確的明晰和確認，以不動產登記的公信力為基礎，保障權利人合法的不動產物權。這是《條例》的根本出發點和落腳點，更是《條例》立法的核心。一直以來，社會上對《條例》的立法目的一直存在誤解，與反腐、小產權房、房地產調控等等聯系在一起。不動產登記立法的核心功能和目的只有一個：就是