PAGEPAGE46行政管理學教案第一章：緒論學習本章重點掌握：行政的概念；行政學的學科特點；行政學與相關學科的關系。第一節行政管理學的研究對象、內容、特點一、行政1、行政的含義“行政”一詞在我國古代典籍中早已出現。《史記·周本紀》記載：“周公、召公二相行政”。意為處理政事，執行政務。馬克思曾對行政有一句概括：“行政是國家的組織活動”，它指明了行政的三個基本特征：第一，行政是國家的活動。即國家的一項職能。它的主體是國家，而不是個別人或社會組織。對企業集團，主要使用“經營”這一名稱，行政主要用于國家事務的管理方面。第二，行政是國家的組織活動。即國家必須通過行政組織才有可能履行國家的行政職能。不設置行政組織，合理的配備行政人員，國家的行政職能活動就無法開展。第三，行政是相對于國家的立法機關而言的。國家行政機關是國家權力機關的執行機關。執行是行政的一個本質特征。行政就是執行統治階級的意志、法律和政策的組織活動。所謂行政：是國家權力機關的執行機關（即國家行政機關）行使國家權力，依法管理國家事務、社會公共事務和行政機關內部事務的活動。2、西方學者對“行政”的界定（1）魏勞畢。他從“小政府”（即行政部門）的角度將行政看作是政府組織中的行政部門的業務活動；（2）古德諾。他從國家職能的角度將行政視為國家意志的執行，是推行政府職能的活動；（3）懷特。他從管理學的角度將行政定義為通過運用組織、領導、計劃、協調、控制等手段，有效地處理公務和政務的活動；（4）戈德特納。他從公共政策的角度將行政理解為制定和執行政策的活動。行政的基本特點：（1）執行性。（2）政治性。（3）權威性。4、行政與相關概念的區別（1）政治與行政（2）行政與立法、司法（3）行政與管理所謂行政管理：指國家行政機關依法管理國家事務和社會事務的活動。是一種國家行為。二、行政管理學1、含義及研究對象含義：所謂行政管理學是研究和探求國家行政機關依法對社會公共事務進行有效管理的規律的科學研究對象：行政管理學研究的基本對象，一是政府管理社會公共事務的行為，即行政行為；二是行政機關自身管理的規律，即行政機關的自身建設。2、內容：從廣義的行政概念出發，行政管理學的內容大致包括以下7個方面（1）作為一門學科，行政學要了解其研究對象、特點、演變歷史。（2）作為上層建筑，了解行政學與經濟基礎及其他上層建筑，外部環境之間的關系，研究行政活動與行政環境之間的互動平衡。（3）作為一種有序的管理活動，研究行政主體，包括對行政組織機構、行政領導以及執行行政公務的工作人員的研究。（4）從動態的角度出發，研究組成行政管理的各個環節和過程。包括擴行政信息、行政決策、行政執行、行政監督等。（5）對保障條件的研究。包括財務行政、行政立法、辦公室管理、行政方法（6）從行政管理的出發點和歸宿出發，對提高行政效率的研究（7）對完善和發展行政學的研究。3、行政管理學的學科特點行政管理學作為一門理論與應用相結合的系統科學，其特點比較突出。具體表現為以下幾個方面：綜合性。即它是交叉的、豐富的、廣泛的。這一特點是由政府公共行政管理的復雜性、廣延性所決定的。政府公共行政管理涉及的對象和事務繁多且復雜，幾乎無所不包，與此相一致，行政管理學也就必須研究涉及各個方面的管理問題。因此，研究行政管理現象，必須具備許多相關學科的知識。如，政治學、法學、社會學、管理學、領導學、心理學、財政學等，是一門綜合性、交叉性很強的學科。（2）實踐性。即它是實際的、應用的、具體的。行政管理是一個實實在在的過程，行政管理學就是研究這一過程、這一行動的應用科學，最終使行政管理過程合法、合情合理、行之有效。如果行政管理學離開了行政管理實踐，就失去了存在的價值。但是，應當注意從中國行政管理實踐來研究有中國特色的行政管理理論。（3）技術性。即它是方法的、工具的、手段的。研究和解決行政問題，不僅要有正確的概念、范疇和理論指導，而且要有科學、可靠的方法和技術。比如，人事行政中，如何解決人才問題，需要有具體、可操作的技術、方法。行政管理學就是一門建立了眾多的研究和解決問題方法的學科。（4）發展性。即它是動態的、進步的、創新的。國家行政管理是人類社會發展的產物，是隨著時代的進步而演變的。與此相一致，研究國家行政現象的行政管理學也必須不斷更新、創造和發展變化。4、行政管理學與相關學科的關系（1）行政管理學與政治學。一般認為，行政管理學源自政治學，其最初的目的是研究如何有效地保衛憲法和執行憲法。所以，從淵源上說，行政管理學是政治學的分支科學。（即學科劃分上，它原屬于政治學的一個分支）。但經過百余年的演變，二者已經各具比較明顯的領域差別。政治學主要是研究國家的基本理論和制度，比如，國家的起源、構成要素、體制，國家的政治原則、政治權力、政治制度，以及其他政治性的原理原則和實踐。行政管理學則主要研究政府體制和政府行為等行政現象，研究如何制定正確的政府目標和有效地達到這些目標。如果說政治學研究宏觀而且比較抽象的話，行政學則較為具體，具有實用性特點，因此，實務是其基本內容。就相互關系而言，“行政學是藉政治學指引其努力的方向，政治學則賴于行政學充實它的內涵”。（2）行政管理學與行政法學。有的學者認為，行政管理學源出行政法學，因為行政管理學的形成是從研究法律對行政活動的規范開始的。后來由于行政活動日漸繁多，行政管理學才逐漸分離獨立成一門學科。從現代學科的領域看，行政法學是以行政法律關系為研究對象的學科，其性質和內容是研究和規定公共行政管理的法律規范（權利義務關系），比如，行政權力主體如何行使職權，以及在其對民權和其他行政權力有所侵犯時如何懲處和補救等。其典型表述方式，是各種行政法律規范。行政管理學則研究推行和執行政務及如何使之有效的原理原則和技術方法，尤其注重在行政過程中的有效性。行政法學與行政管理學都是以國家行政為中心觀念的學科。前者有賴于后者不斷充實其內容，后者則有賴于前者提供維護自身合法權威的規范，進而加強自身的性能。因此，行政管理學與行政法學在現代社會中是緊密聯系、相互促進的兩門學科。（3）行政管理學與企業管理學。企業管理學是科學管理運動興起以來的有關企業管理的理論和方法的總稱。一般認為，企業管理學較之行政學后起，它主要研究如何管理和改進企業的經營狀況，提高生產率和增加利潤。但它興起之后卻不斷對行政管理學產生重大、直接的影響和推動。應當說，行政管理學借用或吸收了相當多的企業管理學的概念、詞匯和方法，同樣，企業管理學也從行政管理率先借鑒了某些思想、理論和方法。因此，可以說，二者在本質上是一致的，在方法論上也是相通的，但在研究對象、目的和范疇等方面卻存在明顯的差別。行政管理學與企業管理學是內容上交叉、理論研究和研究方法上相互借鑒、學科發展上相互影響和相互滲透、研究領域上各異的兩門學科。（4）行政管理學與社會學。社會學是研究人類社會各種社會生活現象的學科，而政府是社會這個大系統的子系統，行政管理屬于社會管理的一個重要組成部分。因此，行政管理學要運用社會學理論和方法指導行政管理活動，充實行政學的內容。社會學的理論和原則也有賴于在行政管理中實施和得到驗證，二者相互促進，相互支持。

除了以上學科外，行政管理學與經濟學、財政學、統計學、心理學、社會心理學、行為科學、公共關系學等學科都有著比較密切的關系。第二節行政管理學的產生和發展一、行政管理學的產生一般認為，最早使用“行政學”一詞的是德國學者馮?史坦因。他于1865年發表了《行政學》一書，但他當時主要是在行政法的意義上使用“行政學”一詞的。作為一個行政管理學的概念，“行政學”一詞一般認為始見于美國學者伍德羅?威爾遜1887年所著的《行政學之研究》一文，以此為標志，該文被認為標志著行政學的發端。從產生的社會背景看：19世紀末是西方國家由自由資本主義向壟斷資本主義過渡的歷史時期。這時，歐美各主要國家早已完成了產業革命。隨著各國工業化的迅速發展，社會上工商、金融界形成了一批對國民經濟和國民生活具有舉足輕重影響的大型壟斷組織。而且，工業的迅速發展，使人口不斷集中，出現了城市化以及隨之而來的一系列的、前所未有的復雜的社會問題。（比如交通、城市規劃、環境治理等）這就對國家控制和管理提出了新的要求，要求通過國家干預，來有效地減少、緩和、解決矛盾，保證社會的穩定和均衡發展。而在國家的社會職能中，政府是最直接、最經常、最繁重的國務活動的承擔者。在這種情況下，政府地位的增強、權力的加大、職能的擴展、責任的加重、管理方式的科學化是不可避免的。但政府及其人員的狀況卻不能令人滿意。諸如效率低下、不負責任、貪污腐化、鋪張浪費等現象普遍存在，妨礙了資本主義商品經濟的發展。研究并解決這些問題，成為當時社會發展的迫切要求，于是，行政管理學應運而生。從產生的理論淵源上看，行政學的產生也不是偶然的。不少學者認為，它是在四種理論的基礎上或直接促進下發展起來的。這四種理論是：第一，西方近代政治學尤其是國家學說，為行政管理學提供了有關國家權力(行政權)、民權民意、政府結構、政治過程等概念和范疇，提供了傳統的理論和思辯的研究方法。第二，君主制時代德、奧兩國的官房學。官房學又譯計臣學，主要研究如何有效地為國家(君主)管理財政、經濟、行政等問題。官房學以后演變為公共財政學。第三，普魯士的任官制度和英國的文官制度。18世紀初期，普魯士在西方首先創立了依據考試任用官吏的制度。1713年，普魯士規定必須經過考試競爭才能任用法官，10年后進一步明確此規定適用其他官吏。英國則在1805年設立了常任文官，1854年正式確立了常任文官制度。文官制度為公共行政學的公共人事行政的研究提供了最主要的范疇和最早的規范，因而對行政管理學的形成具有直接的推動作用。第四，西方資產階級革命時代興起的行政法學。行政法學與資產階級革命幾乎同期產生，其最初的宗旨是要反對和制止封建君主對資產階級的強權的、粗暴的甚至是肆無忌憚的干涉和掠奪，后來則演變為研究行政法律關系的學問。行政法學開創了“依法行政”思想源流，建立了“法制行政”的最初的理論規范，而這恰恰是迄今為止行政管理學的最重要的理論基礎之一。從這個意義上可以說，行政法學直接促進了行政管理學的產生。二、行政學的發展歷程行政管理學的演進大致分為四個大的歷史階段：1、早期公共行政研究時期這一時期是指1887年威爾遜發表《行政學之研究》一文到科學管理理論興起之前的一段歷史時期，在這一時期里，行政管理學建立了基本的理論基礎，受到了各方面的注意。主要代表人物是兩位美國人威爾遜和古德諾。他們對行政管理學的最大貢獻，是突出和強調了公共行政活動及其研究在所有國家現象中的特殊意義，并為此提出了一系列的理論觀點和某些范疇。威爾遜。曾任美國普林斯頓大學教授和校長，后任美國新澤西州州長，1913年出任美國第二十任總統。1887年，他在美國哥倫比亞大學《政治科學季刊》上發表了《行政學之研究》一文。這篇論文大約只有2萬字，然而，在發表之后卻在政治學界產生了深遠影響。一般認為，該文是行政學發端的標志，威爾遜本人也因此被認為是行政學的創始人。在這篇文章里他認為：（1）傳統的論證主要集中在政治過程方面，而對如何實施法律則注意不夠，所以應當把研究的重點放到行動的政府方面，即放到政府行政管理方面；(2)要發揮和實現政治的功能，就必須純潔政府的組織機構，加強執行，提高行政效率；(3)國家的權力主要是掌握在決定政治的議會和執行政治的行政部門手中，因此，從結構上說，三權分立學說是不符合實際的，政治和行政的兩分法(后為古德諾所發揮)才是正確的；這就從結構上否定了三權分立的學說，提出了政治與行政的兩分法。(4)一個良好的政府應有兩大支柱，即堅強有力的政務官和效能精干的文官。此外，威爾遜還論及了創造精神、行政責任、文職官員培養等問題。盡管《行政學之研究》并未涉及行政學的基本框架，也未規定其基本范疇，但因其擬定了行政學的內涵，因而奠定了行政學的基礎，成為后來研究公共行政的必讀書目。古德諾。曾任哥倫比亞大學教授和霍普金斯大學校長，以及美國政治學會的第一任主席和塔夫托總統的經濟與效率委員會顧問。古德諾長期教授行政法學。1893年出版了《比較行政法》一書，被許多大學視為教科書，但他的最有代表性的名著，是1900年發表的《政治與行政:對政府的研究》一書。古德諾認為:(1)傳統的三權分立的學說不符合民主國家的實際，因為民主國家的主要職能只有政治和行政兩種，司法只不過是行政的一小部分而已(對此進行了全面系統的論證)，主張否定立法、司法、行政的三分法，而代之以政治與行政的兩分法；(2)行政學不研究政治問題，那是政治學的任務，也不使用民主或程序的標準，而是研究政府的行政效率、使用方法或技術的標準；(3)為了提高行政效率，最好將政黨的因素和政治權宜等政治排斥在行政之外，而將政府文職官員區分為政務官和常務官，并規定常務官在政治上中立。《政治與行政:對政府的研究》是最早的行政學專著之一，對后來的行政學有著深刻的影響。古德諾是行政學的奠基人之一。2、傳統公共行政研究時期這一時期以美國人泰羅1911年的《科學管理原理》一文為標志，到30年代行為科學興起之前。在這一時期里，行政管理學在前一時期研究的基礎上，同時受到科學管理理論的啟發和影響，開始轉向建立學科的基本框架體系的方向上來，其研究的重點，集中在謀求行政組織的合理化、行政過程的制度化、行政行為的效率化、行政方法的標準化。這一時期提出了行政管理學的研究目的、研究對象、理論范疇、管理原則、研究方法等一系列的規范，基本形成了行政管理學的學科體系，使之成為一門領域廣泛、內容豐富、作用獨特的獨立學科。這一時期行政管理研究的主要代表人物及其論著有：第一，美國人懷特。懷特于1926年出版了《行政學導論》一書。該書是全美第一本行政學教科書，因而有相當的影響。懷特在書中提出，組織原理、人事行政、財務行政和行政法規應是行政學的基本內容。第二，美國人魏洛比。1928年，魏洛比發表了《行政學原理》一書。他認為，財政、預算和物資管理是行政管理學的主要研究范疇之一，而這些內容常常被人們忽視了。因此，他用了比較大的篇幅來論證這些內容。從而拓寬了行政管理學的研究范圍，他對行政學的主要貢獻就在這里。第三，美國人費富納。1946年出版了《行政學》一書。該書與懷特的《行政學導論》和魏洛比的《行政學原理》齊名，在那些年代被稱為三足鼎立的三大行政學教科書。第四，美國人古立克。古立克在哥倫比亞大學任教20多年，他的管理7職能論基本上概括了他那個時代有關管理的各個方面。第五，英國人厄威克。厄威克是有關組織理論研究的代表人物之一，他的最重要的理論貢獻是提出了他認為適合一切組織的8項組織原則。3、修正公共行政研究時期這一時期以艾頓?梅奧1933年的《工業文明的人類問題》為標志，到60年代系統管理學派起之前。這一時期是行為科學-人際關系管理理論盛行的時期。行為科學的興起和擴展直接影響了關于行政研究的進程，許多行政學者開始使用行為主義的觀點和方法研究行政現象，其中，以西蒙為代表的決策理論學派最有影響。西蒙是當代最著名和最有影響的行政管理學學者之一，也是1978年諾貝爾獎獲得者。“行政行為”的概念就是在他的倡導下逐漸在行政管理學界流行的。他的理論被稱為管理決策理論。

西蒙認為（1）傳統的組織理論把組織中的人看成組織的一個毫無生氣的既定因素而不是一個可變因素，因而忽略了人的行為的重要性。（2）組織是決策過程的復雜系統。他把組織成員的心理、行為與決策聯系起來，認為決策充滿組織管理的全過程，是組織的中心因素。(3)傳統的行政研究的方法不能正確表現行政現象和反映行政過程，主張用行政行為的動態的研究方法來取代傳統的法度體制的靜態的研究方法，從而使行政研究切實有效。西蒙的行政學說自成體系，大致可以分為三大部分:行政管理研究方法理論；決策理論；對行政組織及決策技術的實際研究。其中，決策理論影響較大。他的決策理論迄今為止仍是決策領域的主要流派之一。1944年，西蒙在美國《公共行政評論》上發表題為《決策與行政組織》的長篇論文，初步提出了他的行為主義的行政觀；在此基礎上，他又于1947年出版了他的成名著作《管理行為——管理組織決策過程的研究》，進一步明確提出了他的行為主義的行政觀。4、整合公共行政研究時期這一時期開始于60年代，沒有明顯的標志，而是一種漸進的過程。從提出新問題的角度劃分，該時期或許可以以孔茨發表于1961年的《管理理論叢林》一文為啟端。1980年，孔茨再著《再論管理理論的叢林》一文，認為當時至少可以概括出社會系統學派、決策理論學派、系統管理學派、經驗主義學派、權變理論學派、管理科學學派、組織行為學派、社會技術學派、經理角色學派、經營管理理論學派等學派。為了突破和擺脫“叢林混戰”造成的困境，人們開始試圖尋求一種能夠較為有效地整合各種管理理論的新的基礎。這就是后來的系統理論和權變理論。系統論的出現，推動了這一時期公共行政學的發展，提出和形成了新公共行政學這種理論。1968年9月，由美國行政學家沃爾多號召和資助，32位年輕的行政學者會聚于美國紐約州雪城大學的明諾布魯克會議中心，試圖通過回顧和檢討公共行政學的發展歷程，討論公共行政面臨的問題，尋求公共行政未來的發展方向。會議提出了“新公共行政學”作為區別以往行政理論的理論標志，并以政府及其官員公共行政管理過程中的價值觀和倫理觀，作為新公共行政學的核心概念和關鍵性問題。弗雷德里克森成為新公共行政學的主要代表人物，其觀點主要集中在1980年發表的《新公共行政學》一書中。概括起來說，新公共行政學的理論觀點主要集中在以下幾個方面:(1)主張社會正義和社會公平。(2)主張改革的、入世的、與實際過程相關的公共行政學。(3)主張構建新型的政府組織形態。(4)主張突出政府行政管理的“公共”性質。(5)主張“民主行政”，新公共行政運動對公共行政學發展的影響是重大的、持久的，其中不乏一些建設性的爭論。但他們的理論主張，尤其關于價值觀、道德觀和關注現實政策的主張，一直是當代公共行政學的中心議題之一。第三節我國行政管理學的歷史和現狀一、我國行政管理學的歷史1、我國是世界上為數有限的文明古國之一。有了國家，就有了行政管理活動。中國作為歷史悠久的文明古國，在長期的行政管理實踐中積累了豐富的經驗。特別是在漫長的封建社會發展史上，逐步形成了一套特點突出、相對完善的封建行政管理制度，其中尤以中央集權的大一統國家行政體制、官吏制度（包括官吏的選拔與任用、考核與獎懲、品位與俸祿等制度）和監察制度在世界上也最為突出。2、現代意義上的行政管理學卻是從西方國家引進和借鑒的。但是，現代意義上的行政管理學卻是從西方國家引進和借鑒的。19世紀末20世紀初，幾乎與西方國家行政學的形成同時進行。我國一些學者很快就開始了翻譯和引進。3、新中國建立以后行政管理學研究的發展與挫折。新中國成立后，受左傾錯誤的影響，在1952年高等學校院系調整時，行政管理學與某些學科被撤銷了。這在相當程度上影響了我國各級國家行政機關管理科學化的進程，也影響了我國公共行政學的歷史積累和發展。4、從1978年開始我國行政管理學的研究獲得迅速發展。這種情形從1978年開始得到了改變。1980年12月中國政治學學會成立，一些研究者開始公開著文呼吁和討論有關行政管理學的問題。與此同時，實踐中，1982——1984年我國國家行政改革過程中暴露出缺乏系統的科學行政管理理論指導的缺陷，這些對恢復和發展行政管理學提出了現實要求。1984年8月，由國務院辦公廳和勞動人事部聯合發起召開了全國性的行政管理科學研討會，標志著行政管理學在我國的重建。此后，在全國范圍內很快掀起一股學習和研究行政管理學的熱潮，研究改革開放中的熱點、難點和重點，如轉變政府職能、中央與地方事權劃分、機構改革、行政區劃、人事制度改革、行政法制、廉政建設和行政效率等等。不少大學和研究單位先后設置了行政管理學專業或開設了行政管理學課程，同時成立了一批行政管理干部學院，行政管理學也被當作我國幾千萬黨政干部的必修課。二、我國行政管理學的現狀我國公共行政管理研究近、中期面臨的主要課題:(1)從宏觀上研究與我國社會總體發展水平、所有制狀況、經濟體制、傳統文化、權力關系相一致的政府行政管理的基本職能，并在此基礎上建立符合國情的、中國式的國別公共行政管理模式。(2)從結構、比例與行為、運作的結合上研究我國國家行政管理的內部機制，其中的問題是:理順關系，分清權責，減少不必要的環節，降低成本，提高行政效率，不斷增強行政效果。(3)從憲法原則、國家制度、民族傳統、社會規范、經濟實力、全民文化素質與世界通則結合上研究我國的公務員(文官)制度，關鍵是要能夠吸引、考選、任用、提拔優秀人才，通過公平合理的競爭和職業保障制度，調動政府公務員的積極性。(4)從觀念、思想、理論與制度、體制、紀律的結合上研究我國行政管理的民主化進程，其主要問題是:實現公務員權利與義務的統一，領導人決策與群眾參與決策、政府決策與公眾決策的統一，決策制定、實施與決策有效反饋的統一。(5)從歷史的經驗教訓、社會發展的要求與世界有關國家范例的結合上研究我國公共行政管理的法制化進程。其要義，是要制定一套能夠“依法行政”的制度，以及保證這種制度、使之切實有效的監督、控制制度。(6)從現實與可能、目前與未來、國情與世界潮流的結合上研究我國的公共行政發展戰略，并制定相應的規劃，使我國的行政研究后繼有人、繼往開來，不斷發展，為促進我國國家行政的現代化、民主化、科學化、法制化進程不懈努力。三、中國行政學的發展趨勢1、行政學基礎理論研究越來越受到重視，行政科學的分支學科和專業行政將會進一步發展。2、行政體制改革仍是中國行政學發展的研究主線，將構建適應社會主義市場經濟體制的新的行政體制作為中國行政學的基本目標。3、政學研究將充分體現出跨學科特點。4、行政學研究方法的重要性日益突出。5、行政學研究將充分體現應用性。6、行政學研究日趨國際化和本土化。思考題：如何理解“行政”行政管理學的學科特征行政管理學的研究內容行政與管理的關系行政管理學經歷了哪些發展階段第二章行政環境學習本章要重點掌握行政環境的含義；行政環境與行政管理的辯證關系。第一節行政環境概述一、行政環境的含義所謂行政環境是指影響行政管理的各種因素的總和。二、行政環境的特點和分類1、特點：（1）多樣性；（2）復雜性；（3）可變性；（4）互動性2、類型：第一，從內容上劃分可以分為社會環境和自然環境；第二，從社會結構上劃分可以分為物質經濟環境、政治法律環境和精神文化環境；第三，從行政環境具體作用過程劃分可以分為行政外部環境和行政內部環境；第四，從地域上劃分可以分為國際環境和國內環境；第五，從行政環境對行政主體的影響范圍上劃分可以分為宏觀行政環境、微觀行政環境、中觀行政環境。第二節行政環境與行政管理的相互關系行政環境是行政管理系統存在和發展的客觀制約條件，是行政活動的前提和出發點，但行政管理對行政環境不是消極的、被動的、無能為力的，而是積極的、能動的，行政管理與行政環境是互動的一、行政環境是行政管理系統產生、存在和發展的基礎二、行政管理必須與行政環境相適應（1）行政管理要與行政環境的基本性質相適應。（2）行政管理要與行政環境的現狀和發展水平相適應。（3）行政管理要與行政環境的發展變化相適應。三、行政管理必須滿足行政環境的需要（1）關乎國家、民族和人民根本利益的需要。（2）關乎全局和長遠發展的需要。（3）人民群眾要求又得到授權解決的需要。四、行政管理能動的利用和改造行政環境行政管理必須適應行政環境，但在適應的同時，又積極的利用和改造環境，這是行政管理存在和發展的價值所在。思考題：1、什么是行政環境？2、試述行政環境與行政管理的辯證關系。第三章行政職能學習本章重點掌握行政職能的含義和構成；行政職能轉變與政府機構改革。第一節行政職能概述一、行政職能的含義、特點1、含義：行政職能又稱公共職能，在某些條件下也稱政府職能。概括地說，行政職能是狹義的政府即國家行政機關承擔的國家職能之一（國家職能包括立法職能、司法職能和行政職能等三大部分）。所謂行政職能：是國家行政機關依法對國家政治和社會事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能。2、特點（1）廣泛性。（2）適應性。（3）執行性。（4）層次性。（5）動態性。二、行政職能的構成1、學術界有關行政職能的構成。

（1）斯密認為，政府最佳作用在于三大職能:“君主的義務，首先在保護本國社會的安全，使之不受其他獨立社會的暴行與侵略，……君主的第二個義務，為保護人民不使社會中任何人受其他人的欺侮和壓迫，換言之，就是建立一個嚴正的司法行政機構，……君主或國家的第三種義務就是建立并維持某些公共機關和公共工程”。

（2）布坎南認為，政府的職能可以分為三個層次:第一，執行現行法律的那些行動；第二，包括現行法律范圍內的集體行動的那些行動；第三，包括改變法律本身和現行成套法律規定的那些活動。

（3）臺灣張金鑒教授，在1992年出版的《行政學典范》中，從屬性角度認為，行政職能大體上可以分為六種:①維護職能，即維護國家法典和制度的職能。②保衛職能，即保衛國家和民族獨立，保衛公民生命、財產和公民權利，維護社會秩序的職能。(3)扶助職能，即扶助各界公民、公民團體、工商組織均衡發展，扶助弱者生存的職能。(4)管制職能，即管制社會行為主體與國家公共權力主體的社會行為的職能。(5)服務職能，即通過興辦各類公共事業，直接造福于國民的職能。(6)發展職能，即運用各種可能的方式啟發、誘導創新的意圖和積極性，促動、推進發展和進步的行為的職能。2、行政管理的基本職能（1）政治職能。也叫階級統治職能，是指政府所承擔的維護和實行階級統治、保衛國家和社會安全的職能。經濟職能。是指政府所承擔的組織和管理社會經濟建設的職能。文化職能。指政府指導和管理文化事業的職能。包括對科學、教育、文化、藝術、新聞、出版、廣播、影視、衛生、體育、文物等方面的管理。（4）社會服務職能。若從寬泛角度講，上面的經濟、文化職能也包括在社會職能中。但這里說的社會職能是極狹義的社會職能。是指政府所承擔的社會服務和社會保障職能。三、研究行政職能的意義行政職能是政府開展行政管理活動的依據和前提，行政管理各個環節和層面的活動，都可以說是行政職能的運用和展開。因而，行政職能在行政管理中占有很高的地位。研究行政職能的意義在于：1、行政職能是決定政府角色地位的大問題，事關國家的興衰成敗。2、行政職能是行政組織建設的依據、前提和基礎。3、行政職能決定著行政管理的內容和方式。4、行政職能的實現是衡量行政管理效率和效能的重要標準。5、行政職能的界定是正確處理黨政關系、政企關系、政社關系的前提。第二節行政職能的演變政府究竟該做什么？從歷史發展來看，國情不同，社會發展階段等各方面差異，世界上各國政府的職能范圍是有差異的。可以說，行政職能的產生和發展與國家職能的產生和發展相一致。隨著國家的歷史更替和人類社會生產力的發展，行政職能也在不斷演變。一、前資本主義時期的行政職能。前資本主義時期包括奴隸制、封建制時期。奴隸制國家，奴隸主直接無償地占有奴隸的全部勞動成果，連奴隸本人都是奴隸主的私產。這時期國家行政職能的重點在于政治統治，采取殘酷的暴力統治手段來維持奴隸主階級政權的存在。經濟職能方面十分微弱，其他的社會管理職能也甚少。與奴隸制國家相比，封建制國家經濟職能的內容稍有增加。這時期國家為了鞏固封建主的統治，增加國家稅收，往往由國家出面管理一些有利于經濟發展的事務，與此同時，國家也承擔了一定的社會管理職能，當然也是很微弱的，其職能的重點仍在于政治統治，通過強化政治職能（軍事）以維護封建地主階級的統治。二、自由資本主義時期的行政職能。自由資本主義時期是資本主義發展的上升階段。資產階級要求國家保護他們的“私有財產神圣不可侵犯”，保障資產階級的自由、平等、民主權利，曾提出“政府要好，管事要少”的口號，反對政府對經濟的干預。其代表人物亞當·斯密1776年發表的《國富論》，提出的“看不見的手”原理反映了當時的主張，斯密的自由資本主義經濟理論支配了歐美國家一百多年，政府在這段歷史時期只起著“守夜人”的作用。三、壟斷資本主義時期的行政職能。這時期壟斷代替了自由競爭，隨著資本壟斷程度提高，生產規模擴大，勞資矛盾尖銳，經濟危機日益頻繁。特別是20世紀30年代（1929——1933）席卷整個資本主義世界的經濟大危機，引發了現代政府的行政職能問題，自那以后，圍繞著政府職能問題，學界發生了廣泛的激烈的爭論，提出了豐富的、有些則是截然相反的理論觀點和政策主張。四、當代資本主義的行政職能。當代資本主義國家政府政治職能中的暴力職能相對減弱，而保持社會穩定的調節職能趨于加強。如通過吸收工人和人民群眾參與管理等。另一方面，當代資本主義國家政府承擔了更多的經濟職能，并以此作為行政職能的重點。這時期，凱恩斯主義在英美等國出現了失靈，70年代以后，西方國家先后出現了新的經濟危機。在這樣的歷史條件下，出現了對凱恩斯主義的否定。先后產生了現代貨幣主義理論、供給學派、理性預期學派、公共選擇學派等等，統稱新自由主義經濟理論，成為這一個時期政府制定經濟政策的理論依據。五、社會主義的行政職能。隨著人類歷史上社會主義國家的產生，政府的地位和作用發生了深刻的變化。社會主義國家的性質決定了其行政職能，一方面在國內外敵對勢力存在的情況下，仍然要保留人民民主專政的職能。另一方面，要求加強政府在社會經濟活動中的作用。并且在傳統的社會主義經濟理論中，認為政府是社會經濟活動的“萬能中心”，在這種理論指導下，導致社會主義國家的政府既是行政機構，又是經濟組織。后來實踐證明，在一般情況下，政府不是經濟運行的“萬能中心”，也是有所管有所不管，于是改變政府行為機制無一例外地成為了所有社會主義國家經濟改革中最重要的內容。隨著社會主義市場經濟的日益完善，政府的經濟職能將減弱，社會職能會不斷加強。第三節我國行政管理職能的轉變一、我國行政職能轉變的必要性所謂行政職能的轉變，是指行政職能重點的轉移，政府履行職能方式的轉變，具體表現為行政職能數量上的增加或減少，質量上的弱化或強化，以及結構上的集中或分散。1、行政職能的轉變是經濟體制改革的必然要求。2、行政職能的轉變是實現職能體系合理配置的根本途徑。3、行政職能的轉變是機構改革的重要前提和基礎。二、我國行政職能轉變的基本內容1、職能重心的轉變。2、職能方式的轉變。主要體現在以下三方面：（1）由運用行政手段為主轉向運用經濟手段為主。（2）由微觀管理、直接管理為主轉向宏觀管理、間接管理為主。（3）由重視計劃、排斥市場轉向把計劃與市場有機結合起來。3、職能關系的轉變。分清職能、理順關系，劃分不同管理主體之間的職責權限，這是實現政府職能轉變的關鍵環節。（1）理順黨政、中央與地方、上級與下級政府之間的職能關系。（2）理順政企關系、還政于企。（3）理順政府內部各職能部門的關系。對政府各部門進行職能分解和分析，明確各自的職責分工，建立嚴格的工作責任制和崗位責任制，從制度上解決職能不清，人浮于事的弊端。（4）簡政放權，還政于“社”。思考題：行政職能的含義。行政職能包括哪些方面。為什么要研究行政職能。我國政府職能轉變包括的基本內容。第四章行政權力學習本章重點掌握行政權力的含義和特征，行政權力行使中的負效應及克服。第一節行政權力概述一、行政權力的含義從行政管理學來看，權力可以表述為：一定的社會組織中被少部分人控制掌握以支配他人及財、物的力量。這一定義包括以下內容：（1）權力存在于一定的組織當中，并依附于一定的職位，以職位為依托。（2）權力是行使者達到某種目標的工具。（3）權力是對他人、事和財物的支配力量。所謂行政權力，作為政治權利的一種，它是國家行政機關依靠特定的強制手段，為有效執行國家意志而依據憲法原則對全社會進行管理的一種能力。二、關于行政權力的各種學說1、早期分權說。人們對于行政權力的認識，最早發端于分權學說。一般認為，亞里士多德首開分權學說的先河。他在《政治學》一書中將國家權力分為三種機能:議事、執行和審判。2、三權分立學說。到了近代，國家權力的分工日趨明顯，人們對于行政權力的認識也進一步深化。近代意義上的分權學說是從洛克開始的，他認為國家有三種權力，即立法權、行政權和對外權。孟德斯鳩把國家權力劃分三種:立法權代表國家的一般意志；行政權主要執行國家意志；司法權主要在于保護民眾的利益。三權分立學說是適應資產階級反對封建君主絕對專制權力的需要而產生的。現代政治學進一步發展了以三權分立為代表的分權學說，通過研究分權之后出現的權力不平衡現象，強調了分權基礎上權力制衡的重要意義。

3、政治與行政兩分法。一般認為，近代德國學者J.K.布隆赤里較早提出了將政治與行政分開的思想，行政學創始人威爾遜以及社會組織之父韋伯都對此做了進一步的繼承和發展。美國學者古德諾全面闡述了政治與行政二分法的原理。認為國家只有政治與行政兩種權力。4、五權憲法學說。五權憲法學說是孫中山在借鑒西方三權分立學說的基礎上，結合中國情況創立的一種學說。他把國家權力分為立法權、司法權、行政權、監察權和考試權五種。5、議行合一學說。議行合一理論既不同于三權分立學說，又不同于政治與行政二分法的學說，這是馬克思主義的觀點。議即立法權，行即行政權，議行合一即指立法權與行政權緊密結合，統一運行。三、行政權力的特征行政權力是國家政治權力的重要組成部分，其特征具有政治權力的共性，但又具有自身的特殊性。1、統攝性。相對于其他社會組織的權力來說，行政權力具有統攝、駕馭的作用。2、綜合性。行政權力作為一種支配力量，它不是單一的，而是綜合的，也就是具有管理國家政務和社會公共事務的綜合權力。3、手段性。行政權力本身不是目的，而是實現目的的手段。4、滲透性。強制性。第二節行政權力配置行政權力分配乃是行政組織的內部分工問題，而行政機構的設置就是行政權力分配的外在表現形式。一、行政權力分配的方式與途徑（一）方式：1、結構性分配。這是根據行政權力的層次性而對其所作的縱向垂直性分割。2、功能性分配。這是根據行政權力所承擔的任務對其進行的橫向水平分割。行政權力在行政組織之間既縱向配置給各級政府，又橫向在同級政府各職能部門之間進行科學分解，共同構成一個縱橫交錯、相互聯系和制約的行政權力網絡，推動行政系統的正常運轉。（二）行政權力分配的途徑：1、行政權力的分配主要是通過逐級授權的途徑實現的。2、行政權力分配的另一種途徑是所謂權力下放。3、行政權力分配還有一種常見的途徑即地方自治。4、行政權力分配的又一種途徑就是權力的“外放”。二、行政授權

(一)行政授權的性質和特點。行政授權的涵義。就授權的一般意義來講，它是把權力委托給相應的人或機構代為執行，任何一個組織當其達到一定的規模或實行職能分工后，就必然要進行授權。行政授權乃是授權的一種形式，系指行政組織內部上級機關把某些權力授予下級行政機關或職能機構，以便下級能夠在上級的監督下自主地行動和處理行政事務。行政授權由三個基本要素構成:(1)指派工作任務；(2)授予行政責任；(3)承擔工作責任。從內容上看，行政授權包括兩個層面:一是決策權力的授予，二是執行權力的授予。2、行政授權的特點。就其性質而論，行政授權是上級行政主體將其部分權力分配給下級行政主體的一種管理行為。這一行為有三個方面的特征。行政授權在本質上是行政組織內部權力分配的特定方式。它通過上下級行政主體間的授權與被授權，進而形成一種新的動態權力配置體系。第二，行政授權實際上是行政領導活動過程的一部分。第三，行政授權也是一種權責高度統一的管理行為。在行政授權中，上級指派任務也就是將一定的職權和責任同時交給下級，下級在行使權力的同時，也擔負有相應的責任。這樣，就導致一個權責體系的產生。(二)行政授權方式。1、根據授權的性質和內容，可將行政授權劃分為:(1)充分授權，也叫一般授權，是指上級行政主體在下達任務時，允許下屬自己決定行動方案，并能進行創造性工作。(2)不充分授權，也叫特定授權，或稱剛性授權，是指上級領導對于下屬的工作范圍、內容、應達成的績效目標和完成工作的具體途徑都有詳細規定，下級行政主體必須嚴格執行這些規定。其被授予的權力是有限的。(3)制約授權，又叫復合授權，這是把某項任務的職權分解授給兩個或多個子系統，使子系統之間產生互相制約的作用，以免出現疏漏。(4)彈性授權，亦稱動態授權，是指在完成同一項任務的不同階段采用不同的授權方式。2、根據授權的媒介和方式，可將行政授權分為:(1)書面授權，是上級行政主體以文字形式對下屬工作的職責范圍、目標任務、組織情況、等級規范、分層負責辦法、處理規程等都有明確規定的形式。(2)口頭授權，是上級行政領導對下屬用口頭語言所做的工作交代，或者是上下級之間根據會議所產生的工作分配。3、根據授權的合法程度，可將授權分為:(1)正式授權，是指行政主體依據法律規定并按照法定程序。(2)非正式授權，是指無法律特別規定、或組織體系之外的非程序性授權。

(三)行政授權過程。1、行政授權的條件。至少應包括:(1)良好的組織和人事基礎。包括管理目標已經確立，方向正確，任務明確；行政組織機構已經建立，組織結構系統完善，要素完整，功能健全；組織內部的人事安排已經大致確定，不再擔心部屬的過分變動；組織文化和工作環境良好，工作人員心情舒暢，忠于職守。(2)適當的時機。首長工作負擔過重時；指揮系統中有人暫時離開或者高層職位缺位時；機關力求開創新局面、解決新問題，首長必須集中精力專注于重點組織工作目標時；當有關工作人員不在一處工作時。(3)工作需要和一定界限。重復性、瑣碎性和經常性工作，過于專業化的工作等都應授權；但授權要堅持例外原則，即上級主管把一般日常慣例性工作授給下級，但自己應保留重大政策決定和重要人事任免權等。2、行政授權的程序。(1)明確授權的工作內容；(2)選擇授權的對象；(3)規定授權工作應該達到的目標、成果以及完成工作的權限和應負的責任；(4)正式授予權力；(5)檢查評估授權成效。3、行政授權過程中授受關系的處理。行政授權并不是單向的行為過程，而是一種權力授予和權力接受之間的雙向行為。作為雙向管理行為的行政授權，如果沒有被授權者的充分理解和明確表示，是很難取得成功的。因而要處理好授受關系。要注意排除授權方面的障礙:一是行政授權主體要克服心理方面的障礙；二是行政授權主體要克服能力方面的障礙；三是行政授權還要克服來自授權客體方面的障礙；行政授權也要克服來自組織方面的障礙；行政授權還必須克服來自環境方面的障礙。第三節行政權力的運行

一、行政權力行使過程中的負效應主要表現：（1）利益倒錯、公仆變成為主人。（2）權力角逐，手段變成為目的。（3）權力僭越（超越本分），職權擴張為特權。二、行政權力的制約行政權力的制約機制包括：他律機制。孟德斯鳩認為，“從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”。分權與制衡是現代政治權力制約的必然選擇。所以，他律機制是制約行政權力的根本措施。他律機制就是其他政治權力以及行政客體對于行政權力主體的制約，這主要包括立法權力和司法權力等行政權力之外的國家權力的監控、政黨政治權力的監督、輿論權力的監督、公民和公民集團的監督等多種形式。自律機制，即行政權力自身所應具備的防范措施與制度等，這主要包括利益協調機制、行政責任機制和行政倫理機制。在我國，行政權力的制衡主要來自三個方面：（1）政府要向權力機關負責并定期、不定期地報告工作。（2）黨對包括政府工作在內的國家事務實行統一領導。（3）從政府機關內部來講，行政權力還必須受到來自上級行政組織、下級行政組織和同級行政組織及其工作人員的監督和制約。思考題：1、行政權力的含義、特征2、行政權力的分配途徑3、行政授權的含義、要素構成4、行政權力行使過程中的負效應第五章行政組織學習本章重點掌握行政組織結構，行政組織特征，管理幅度與管理層次。第一節行政組織概述一、行政組織的涵義1、廣義與狹義的理解：從廣義上說，行政組織是指為執行一定事務而將從事共同工作的人們通過權責和任務分配結成系統協調的組織機構。從狹義上說，則指為執行國家的政務所結成的有系統的組織機構。2、靜態與動態的理解：從靜態上說，行政組織是指國家為執政政務而依法組建的行政機關體系；從動態上說，則指行政機關作為管理系統發揮領導和管理國家政務職能而產生的各種組織活動。3、階級屬性與社會屬性的理解：從階級屬性上說，行政組織是居國家政治生活主導地位的階級推行本階級意志的組織工具；從社會屬性上說，則是國家為實現社會目的而通過一定的法律程序所建立和規定的、有著一定行政目標、人員設置、權責分配、結構形態、財物所有的行政機關體系二、行政組織的特征1、政治性。2、社會性。3、權威性。4、法制性。5、系統性。三、行政組織的基本要素國家行政組織是一個有若干要素組成的有機整體。了解要素的目的在于通過要素分析，進而考察和優化行政組織效能的有效途徑。1、職能目標2、機構設置3、人員構成4、權責劃分（權責體系）5、規章制度。6、運行程序。四、行政組織類型政府的復雜的國家公共管理的功能是通過不同行政機關功能的整合體現的。按照各種機關的職權和管轄范圍，行政組織大體可分為以下幾種類型：1、首腦機關（領導機關）。是指中央政府或地方政府統轄全局的領導機關，是行政組織系統的中樞。主要職責是對轄區范圍內的重大事宜進行決策并對執行決策實施監督。2、職能機關。也叫業務機關，是指在領導機關統一領導下，負責處理轄區范圍內某一方面專業行政事務的機關。3、幕僚機關。也叫輔助機關或辦公機關，通常指協助行政首長處理日常事務的綜合性辦事機關。4、咨詢機關。亦稱智囊機關或參謀機關。通常指匯集專家學者和有實際經驗的政府官員，專門為政府出謀劃策、提供論證和政策方案的行政機關。5、派出機關。是一級政府根據政務管理需要，按管轄地區授權委派的代表機關。派出機關不構成一級政府行政機關，其權力是委派機關的延伸，主要職能是承上啟下實行管理，即督促檢查轄區行政機關貫徹執行行政上級的決議和指示，同時向委派機關報告轄區行政機關的情況。第二節行政組織理論的歷史發展（一）西方行政組織理論大致經歷了三個發展時期，形成三大學派。一、傳統的組織理論（也稱早期組織理論或古典組織理論）主要有以泰羅為代表的科學管理組織理論；以法約爾、古立克為代表的行政管理組織理論和以韋伯為代表的科層組織理論（舊譯官僚組織理論）。泰羅的科學管理組織理論最精彩的一點是提出了職能主義理論。二、行為科學時期的組織理論行為科學始于本世紀30年代。主要有以梅奧為代表的人際關系組織理論；以巴納德為代表的組織平衡理論和以西蒙為代表的決策過程組織理論。三、系統科學時期的組織理論系統科學時期的組織理論產生于20世紀60年代以后，主要有以卡斯特和羅森茨韋克為代表的系統分析組織理論和以勞倫斯、伍德沃德為代表的權變組織理論。（二）馬克思主義的行政組織理論1、馬克思關于社會主義國家政府組織建設的構想。馬克思在總結巴黎公社經驗的基礎上，對社會主義國家政府組織的建設提出了重要的原則構想。主要是：（1）主張人民參加政府管理；（2）主張建立“廉價政府”，簡化機構“所有公職人員，不論職位高低，都只付給跟其他工人同樣的工資。”（3）在政府組織形式上，主張采取“議行合一”；（4）指出，“為了防止國家和國家機關由社會公仆變為社會主人”，必須徹底清除“國家等級制，以隨時可以罷免的勤務員來代替騎在人民頭上作威作福的老爺們，以真正的負責制來代替虛偽的負責制。”同時，使這些勤務員經常處于公眾監督之下。這些原則構想，對我國當前的行政組織改革仍有重要的指導意義。2、列寧關于社會主義行政組織的理論。主要是：（1）主張精簡機構；（2）強調民主管理；（3）列寧非常強調政府組織的效能問題，認為如果政府組織不能高效率地工作，“那么也就談不上什么社會主義了”。為此，他指出行政機關要按“蘇維埃辦事程序”工作；（4）為克服政府組織中的官僚主義現象，應把行政機構改革提到重要位置。3、我國在民主革命時期形成的行政組織理論。行政組織原則有：（1）堅持共產黨對政府組織的領導；（2）依靠人民大眾管政府；（3）強調政府組織的設置必須適應革命中心任務的需要；（4）實行民主集中制的原則，較好地劃分中央政府與地方政府的職權，調動各方面積極性；（5）實行精兵簡政，要求達到“精簡、統一、效能、節約和反對官僚主義五項目的。”（6）注重政府組織的作風，建設強調實事求是，密切聯系群眾。第三節行政組織結構一、行政組織結構的涵義所謂結構，是指事物各組成要素之間的排列組合方式。行政組織結構，是指構成行政組織各要素的排列組合方式。它包括行政組織各成員、單位、部門和各級之間的分工協作以及聯系、溝通方式。在行政組織結構中，最重要的是縱向、橫向結構，它是行政組織系統中的基本框架。二、行政組織的縱向結構這是指各級政府、每級政府各組織部門上下級之間構成的領導與服從關系。研究縱向結構應重視如下兩點：1、管理層次與管理幅度的關系。管理層次是指縱向結構的等級層次，即行政機關中設置多少等級的工作部門。管理幅度是指一級行政機關或一名上級領導者直接領導和指揮的下級單位或工作人員的數目。管理幅度與層次有密切的關系。一般來說，在條件不變的情況下，幅度與層次成反比例。加大管理幅度，層次就相應減少；相反，縮小管理幅度，則層次相應增多。因此，管理幅度與層次影響行政機構形態的決定性因素，兩者必須同時兼顧，做到幅度適當，層次少而精。2、層次管理的原則。一是層次節制的原則，即下一層次必須服從上一層次的領導和指揮。二是只管一個層次的原則，即上一層次只管下一層次，上一層次一般不能越過中間層次，行政組織的縱向結構，管理學上稱為直線式結構。其特點是上級直接領導下級，行政指揮和命令按照垂直方向自上而下地傳達和貫徹。它具有事權集中、權責明確、指揮統一、便于控制等優點。其缺點是組織內沒有專業化的管理分工，各級行政首長管轄過多，責重事繁，容易顧此失彼。三、行政組織的橫向結構這是指同級政府和每級政府各同級組成部門之間的組合方式。行政組織橫向部門的劃分標準有四類：一是按行政管理的程序劃分。二是按行政組織的功能劃分。三是按地域劃分。四是按管理的對象劃分。行政組織的橫向結構，管理學上稱為職能式結構。其特點是各級行政領導人都設有由其直接管理的職能機構，分工精細，能減輕行政首長的負擔，有利于專業化。其缺點上事權分散，容易出現扯皮和推諉的現象。四、行政組織縱向、橫向結構的統一單純的縱向型或橫向型結構各有其優缺點，因此，現代各國政府組織一般把二者結合起來，形成網絡型的直線職能式結構。其特點是行政領導者的統一指揮同職能專業部門相結合，吸收了直線式和職能式結構的優點，揚棄了部分缺點，使其互相補充、制約，它是前兩種結構的發展。第四節新中國行政組織的沿革1949年中華人民共和國成立之處，中央人民政府（政務院）設35個部門。1954年第一屆全國人民代表大會召開，頒布了第一部憲法，成立了中華人民共和國國務院。1954年底，國務院共有64個部門。1955年至1956年，為適應大規模經濟建設的需要，對主管財貿的經濟部門作了較大調整，調整后的國務院共有81個單位，各級地方政府也相應對口進行了調整。這是新中國成立以來第一次較大規模的機構改革。隨著經濟建設的發展，行政管理規模日益擴大的狀況已不適應發展需要，到1959年底較大幅度地精簡機構，國務院從81個減為60個部門。但1960年后，因國民經濟出現嚴重混亂和比例失調現象，管理權限再度集中，到1965年底國務院的機構增至79個。這是第二次機構大調整。“文化大革命”開始后，國家機關普遍受到沖擊，政府工作陷于停頓、半停頓狀態，大量裁并機構和下放人員，1970年國務院的工作部門共32個，其中還包括歸由軍隊管理的10個部門，造成了在特殊歷史條件下極不正常的局面。黨的十一屆三中全會以來，我國進入了新的歷史發展時期，隨著經濟建設的全面展開。1981年底國務院機構增至100個，達到歷史最高峰。1982年政府提出精簡機構，國務院所屬單位由100減至63個，但之后又呈現增長趨勢，1986年底增至72個。這是新中國成立以來第三次大規模的個機構改革。以上我國中央政府機構雖然多次進行改革。但是由于實行計劃經濟體制，導致這種改革僅僅停留在機構和工作人員數量的簡單裁減的低層次。因此，國務院及地方政府機構改革陷入了人們熟知的“惡性循環”的怪圈。20世紀80年代中期以來，政府機構改革開始找到了“從職能轉變入手”的正確之路。思考題：1、行政組織的基本特征2、行政組織有哪些類型3、如何理解管理層次與管理幅度的關系第六章人事行政學習本章重點掌握人事行政的基本原則，中西方公務員制度的特點。第一節人事行政概述一、人事行政涵義所謂人事行政，是指政府為達成其職能，推行其工作，通過一定的人事機關及相應的制度、法規、方法和手段等，對其所任用的國家工作人員進行選拔、任用、培訓、獎懲、考核、調配、工資福利、退職退休等方面的管理活動。或簡單地說：人事行政即行政機關的人事管理，從大范圍講屬于人事管理活動范圍，是人事管理的一個分支。二、人事行政的基本原則人事行政的基本原則是人事行政活動必須遵循的行為準則，是人事行政科學化的重要保證。主要內容包括以下幾方面。1、任人唯賢，德才兼備原則2、人事相宜，適才適用原則3、考試考核，競爭擇優原則4、注重實績，晉升唯功5、不斷更新，合理流動的原則第二節人事行政的歷史發展一、人事行政的管理機構人事行政的管理機構，是指主管或辦理政府人事行政業務的機構。我國古代自唐宋起，至元、明、清歷代王朝中設置的吏部，既是封建國家所專門建立的主管官吏考銓（舊時稱選拔官吏）任用的人事行政機構。在西方國家中，1855年英國為了對專業化的文官考試業務實施管理，保證文官考試任用的公正性和權威性，成立了專管文官考試錄用的文官委員會，這是現代意義上的第一個獨立的、職能化的人事行政管理機構。1883年，美國也效法英國成立了專門負責政府人事行政的管理機構——文官委員會。此后，在法、德、日等國家中，也相繼在政府中設立了專門的人事行政管理機構。隨著公務員制度的確立，西方國家的人事行政管理機構已演變進化成一個比較健全的管理系統，具有很強的科學性。基本上適應了西方國家政府人事行政的需要。當代西方各國的人事行政管理機構，從組織形式、權力劃分、功能配置等方面來看，可以說千差萬別。在中國，人事行政的管理機構主要是依據干部人事管理體制而設置的。在革命戰爭年代和建國初期，我國的干部（包括在政府部門中工作的干部），除了軍隊系統實行單獨管理以外，其余的都是由黨中央和各級黨委組織部門統一管理。建國以來，人事行政的管理機構隨著歷史條件的不同，發生過多次較大的變動，具體演變如下：政務院人事局（1949年10月——1950年11月）：政務院人事局作為政務院的直屬機構，協助中央組織部管理政府機關的干部工作。中央人事部（1950年11月——1954年9月）：1950年11月，中央將政務院人事局和政法委、財委、文教委、內務部五家人事機構合并，成立統一的中央人民政府人事部。這是我國政府系統中第一個部級的人事行政管理機構，受政務院領導，負責綜合管理全國政府機關的人事工作。這一時期，政府人事管理權相對集中，權限范圍也較大。國務院人事局（1954年9月——1959年7月）：這是為了適應1953年干部管理體制改變后的新情況和貫徹一屆全國人大一次會議通過的《國務院組織法》的規定而對中央人事部作出的調整，國務院人事局的業務范圍比原政務院人事部的業務范圍大大縮小。內務部政府機關人事局（1959年7月——1969年12月）：這是根據二屆人大常委會四次會議關于精簡機構的決定作出的機構調整，原國務院人事局的全部業務由內務部政府機關承擔負責。“文革”期間，內務部撤消，有關人事行政方面的管理工作，移交中共中央組織部辦理。民政部政府機關人事局（1978年3月——1980年7月）：粉碎“四人幫”后，全國各方面工作進行調整，逐漸趨于正規化，設立了民政部政府機關人事局，負責政府人事行政工作。國家人事局（1980年8月——1982年5月）：1980年，國務院決定將民政部政府機關人事局與國務院軍隊轉業干部安置工作辦公室合并，成立國家人事局，直屬國務院，負責綜合管理政府系統的人事工作。勞動人事部（1982年5月——1988年4月）：根據五屆人大四次會議精神，本著重疊的機構撤消、業務相通的機構合并的原則，將國家勞動總局、人事局、國家編委和國務院科技干部局合并，于1982年5月成立勞動人事部。這時的勞動人事部業務范圍很廣，權限比其他時期都大。國家人事部（1988年4月——現在）：為適應十三大提出的進行政治體制改革的形式的需要，為加快建立國家公務員制度，加強政府人事工作，七屆人大一次會議通過了建立國家人事部的決議。人事部的建立，是改革政府機構，建立國家公務員制度的重要步驟，同時也標志著我國的人事行政體制和人事行政的管理機構逐步走向完善。2008年4月24日《國務院機構設置的通知》中稱，中華人民共和國人力資源和社會保障部二、人事行政制度的發展1、中國人事行政制度的發展歷史中國從很早以前就產生了比較正規的人事行政制度，除包括人事行政機構外，還包括官吏的選拔、考核、監察、回避等一系列具體制度。新中國人事行政制度經歷了一個曲折的發展過程。最初實行的是黨管干部的原則。即建國后至“文革”前17年。建國初期在人事管理體制上實行高度集中統一的方法。除軍隊系統外，其他干部均由中央及各級黨委組織部門統一管理。后來由于干部隊伍迅速擴大，分工越來越細，非黨干部數量增多，從1953年開始，逐步建立了在中央及各級黨委統一領導、各級組織部門統一管理下的分部分級管理干部的制度。這種狀況一直沿續到“文革”前。黨的十一屆三中全會以后，我國的人事制度得到了恢復和發展，提出了干部“四化”的方針，廢除了干部領導職務終身制，建立了干部離退休制度，并進行了干部任用制度的改革，到1988年正式提出實行國家公務員制度，標志著我國的人事制度發展到一個新的階段。2、西方人事行政制度的發展西方人事行政制度出創于英國，至今已經歷了一百多年的演變發展。由于其各自的歷史文化背景不同，人事行政制度又各有不同的特點，但又有許多共同之處，對各國的政治、經濟、社會的發展都起過重要作用。①英國人事行政制度的確立與發展英國是西方人事行政制度的發源地。19世紀30年代，英國政府主要部門實行政務官與事務官分野，為文官制度的產生創造了條件。1852年，斯坦富·諾斯科特和查爾斯·杜威廉提出了《關于建立英國常任文官制度》的報告，建議設立常任文官制度。包括考試錄用文官；強調文官的專業水平；嚴格考核被錄用者，優秀者予以提拔，等等。這個報告成為建立文官制度的理論依據。1855年和1870年，英國再次改革吏制，規定凡未經考試并合格者一律不得從事任何事務工作；把官吏分為決策者和執行者兩大類。自此，文官制度正式確立。②美國人事行政制度的改革19世紀20——30年代，美國政黨之間的斗爭逐漸激烈。為了鞏固執政黨的統治地位，開始實行“政黨分肥制”，一直沿續了半個世紀。“政黨分肥制”的特點是：雖然法律上已經確認“人人皆有在政府中任職的平等權利”，但在實際的人事行政過程中，卻主要盛行著分贓制，即在政府競選中獲勝的那一派別或政黨，可是獨占所有政府職位，凡是對進選有功或與黨派領袖有個人關系者，均可參與對政府官職的“分贓”，撈得一官半職。這種制度給美國政府帶來了結構性貪污腐敗和政治動蕩，迫使政府調整和改革文官制度。1883年，國會議員彭德爾頓提出《調整和改革美國文官制度的法案》，建議確立功績制原則；公開考試擇優錄用文官；文官政治中立；文官一經錄用，終身任職，等等。這次文官制度改革奠定了美國現行文官制度的基礎。③日本人事行政制度的演變日本近代文官制度的建立比英、美等國都要晚。1885年，首相伊藤博文去歐洲考察后，提出要建立文官制度，并頒布了《官吏綱要》，規定今后“仕進”要通過考試，然后根據其年齡、出身、品行、才能等情況決定錄用與否。1887年，政府制定了《文官考試試補及見習規則》和《文官考試委員官制》，第一次明確規定考試錄用文官的制度。1899年，修改了《文官任用令》并公布了《文官資格保障令》、《文官懲戒令》，史稱“文官三令”，標志日本文官制度的確立。但是在二戰前，文官制度仍保留著濃厚的封建色彩，存在許多弊病。戰后美國兼管時期，1946年1月，美占領軍負責人事行政工作的埃斯曼提出了一份題為《改革日本公務員制度》的備忘錄，提出要徹底改革日本的官吏制度，這份備忘錄引起了占領軍決策機構的重視。11月美國向日本派出了“人事行政顧問團”，對日本文官制度進行全面的調查研究。1947年4月，顧問團向麥克阿瑟提交了一份報告，列舉了日本文官制度的15條弊端，還提出了改革方案。根據這份報告，顧問團還擬了一份《國家公務員法》，與1947年10月頒布。此后，日本政府又相繼頒布了一系列關于公務員的培訓、工資、分類、考試等內容的法令法規，形成了戰后公務員的一套較為完整的管理體系。第三節現代人事行政制度：國家公務員制度一、西方國家公務員制度1、涵義特征。現代意義上的國家公務員制度，最初形成于西方資本主義國家。“公務員”一詞是外來語，中文也有將“公務員”譯作“文官”。政府人員在西方分二類，政務官、業務官（文官）。“文官”也是指業務官，是政府中政務官以外的其他常任的職業公務員人員，他們主要由公務員制度來管理。政務官指的是以政黨選舉成敗和政策成敗為進退標準的政府官員，主要包括政府首腦和政府各部門的行政首長，政務官主要由國家有關的政治制度（如選舉法）來管理。西方國家公務員制度具有以下基本特征。①、實行職業常任。把公務員看成如工程師、醫生、教師一樣是一種職業性工作人員，他們不隨政黨選舉的更迭而進退，無過失即可長期任職，不得被隨意辭職。②、公共權力依附于公共職位。即公務員的權力大小是有公務員所在職位決定的，權力不隨人走。公務員只能利用所在職位賦予的權利來完成本職工作。③、貫徹用人唯賢原則。即用人根據才能，而不是依據個人背景和人際關系，保證人們具有均等的任官機會，公開競爭考試，按考試成績擇優錄用。④、實行功績考核制。即嚴格按照工作任務等較為客觀的標準來確定公務員的工作成效，并以此作為決定公務員升降和獎懲的參考。⑤、對公務員進行統一管理。有全國統一的公務員人事管理機構，依據全國統一的公務員法規和政策，對各部門的公務員實行直接或間接的綜合管理。⑥、注重專業技術人才。在政黨分肥制時期，有種“政府工作人人皆可為之”的理論，現在公務員制度徹底否定了這種觀點，把是否具有現代公務員職位所需要的專門知識和技能作為錄用公務員的重要標準。⑦、講究職業道德。要求公務員培養團結合作精神，增強責任心，要忠于國家，廉潔奉公，嚴守機密，不參加任何經商贏利活動。2、西方國家公務員制度的確立標志。西方國家公務員制度得到確立的標志：一是常任的職業公務員制的建立。二是公開考試、擇優錄用制的確立。二、我國公務員制度1、我國公務員制度的建立第一階段：醞釀和探索階段（1980——1983）第二階段：《國家機關工作人員條例》的起草和修改階段（1984年——1986年）第三階段：明確提出建立國家公務員制度并進行試點階段（1986年下半年——1992年）第四階段：正式確立階段（1992年——1994年）2、我國公務員制度的特點我國公務員制度與西方公務員制度相比，特點主要體現在：一是，我國公務員制度堅持中國共產黨的領導和黨的基本路線，強調國家公務員必須堅持黨的基本路線，在政治上與黨中央保持一致，不搞“政治中立”。二是，我國的社會主義性質決定了我國公務員制度必須以為人民服務為宗旨。強調國家公務員不是獨立的利益集團，沒有自己的特殊利益，公務員的利益與政府、國家、人民的利益是一致的。三是，堅持黨管干部的原則，國家公務員不搞“兩官分途”。3、我國公務員制度的基本內容我國公務員制度主要包括職位分類制度、新陳代謝制度、激勵約束制度、保障制度四大內容。（1）職位分類制度。職位分類也稱職務分級，是對國家政府機關千千萬萬所有的工作職位，按工作性質、難易程度、責任輕重、所需資格這些因素，劃分為若干類別，再劃分為若干等級，每一類、每一級都規定特有的職責規范，以此作為人事行政管理選任、考核、獎懲、升降、工資待遇等依據。（2）新陳代謝制度我國公務員新陳代謝制度主要包括考試錄用、調任、辭職、辭退、退休等內容。（3）激勵約束制度我國公務員激勵約束制度包括考核、獎勵、處分、職務升降輪換、回避等內容（4）職業發展和保障制度我國公務員職業發展和保障制度包括培訓、掛職鍛煉、工資、保險、福利等內容。思考題：1、人事行政要貫徹那些基本原則2、西方國家公務員制度確立的標志3、我國公務員制度的特點第七章行政領導學習本章重點掌握行政領導的含義，行政領導素質與結構。行政領導概述一、領導與行政領導的含義現代的領導觀念認為，領導是服務、責任和權力三位一體的科學活動。服務是領導的本質，責任是領導的使命，權力是領導的手段，而實現組織的目標則是領導的目的。行政領導是領導活動的一種，是國家行政管理系統中的領導。具體說，所謂行政領導，是指為實現一定的行政目標，由國家行政機關的行政領導者通過行使行政職權，組織管理行政事務而進行的決策、指揮、組織、控制、協調等行政活動的過程。行政領導是多種要素有機結合產生的活動。其基本要素包括：第一，行為主體。行政領導者，包括個體領導者和群體領導者。第二，行為客體。行政領導者的下屬和行政管理的對象。第三，行為內容。包括決策、指揮、組織、控制、協調、監督等行政活動。行政領導者的職位、職權與職責凡是行政領導者都擁有行政職位和職權，職位、職權、職責是統一的。職位高職權就大，職責也就大，三者成正比關系。1、行政領導者的職位。是指行政領導者在國家行政機關所處的法律地位和擔任的行政工作職務。2、行政領導者的職權。是行政職位所賦予的權力，是由于行政領導者擔任一定的職位而獲得的具有法律效力的權力。職權的內容包括決策權、用人權、財權、物權、指揮權、協調權、獎懲權等等。3、行政領導者的職責。是指行政領導者在國家機關中處于一定的職位所承擔的一定工作任務及應負有的責任。行政領導的方式的方式行政領導的方式，從不同的角度可以做不同的分類，主要有兩種分類：通常將行政領導的方式分為四種：第一，強制方式。第二，說明方式。第三，激勵方式：第四，示范方式：2、根據領導的不同側重點，把領導方式分為三類：第一，以事為中心的領導方式。第二，以人為中心的領導方式。第三，人事并重的領導方式。第二節行政領導者一、行政領導者的素質行政領導者的涵義。行政領導者是指依照法律規定，通過選舉或任命等程序，在國家行政機關中擔任行政領導職務的人員。行政領導產生的方式。大致有:(1)選舉制，即行政領導者由被領導者或被領導者的代表選舉產生。(2)任命制，又稱委任制，即行政領導者由上級領導者或上級機關根據個人或少數人的意志和標準任命產生。(3)考任制，行政領導者由專門的機構根據統一的、客觀的標準，通過考試擇優錄用。(4)聘任制，臨時聘用一些外部人員擔任非常設性的行政領導職務。

現代行政領導者可分為兩類，一類是公共行政部門的領導者，一類是非公共行政部門的領導者。公共行政部門的領導者又可以分為兩類，一類是決定國家或一個地區大政方針，把握重大決策的高級領導者，他們與政治的關系極為密切，是政治型領導者。另一類是在國家大政方針和重大政策的指導下，決定、安排、完成本部門、本單位的行政事務的中低級行政領導者，他們不能脫離政治，但又不是政治的化身，是行政型領導者。這兩類行政領導者產生的方式應當不同。政治型領導者應由選舉和當選者委任產生，以代表民意，并具有較大的權威性。行政型領導者應主要由考試擇優產生，以符合現代經濟、科技和管理專業化、現代化的要求。非公共行政部門由于具有經濟獨立、集體性、合作性的特點，其行政領導者的產生應采取選舉制、委任制及聘任制相結合的方式。行政領導者是行政領導行為的主體，作為行政領導者，應該具備比一般行政人員更高的條件。1、政治素質。2、知識素質3、能力素質4、個性心理品質二、行政領導群體結構行政領導群體結構是指由行政機關的領導成員所組成的群體。它是行政管理活動的組織者、指揮者、協調者。1、年齡結構。2、知識結構。3、智能結構。4、性格結構。第三節行政領導藝術行政領導藝術是指行政領導者在行政領導活動中，為有效地達到行政領導目標而靈活運用的各種技巧、手段和特殊方法。它是領導者智慧、學識、才能、膽識、經驗的綜合反映，是領導者的素質