韋伯的層級官僚制理論韋伯的官僚制理論(Weber’Sbureaucracytheory)，德國著名社會學家馬克斯■韋伯被稱為“組織理論之父”，于20世紀初提出了官僚制理論。在馬克斯■韋伯看來，官僚制是指一種以分部一分層、集權一統一、指揮一服從等為特征的組織形態，是現代社會實施合法統治的行政組織制度。韋伯認為組織的合法權威有三種來源：習俗慣例；個人魅力；法規理性。法理權威的最適宜的組織形式是官僚制。理論闡述“官僚”，是指這種組織的成員是專門化的職業管理人員而言，并不含有一般語境中使用“官僚”一詞的貶義。為了避免誤解，有些學者把韋伯所說的官僚組織，改稱科層組織。韋伯認為，在資本主義社會中，官僚組織是對大規模社會群體進行有效管理在基本形態。韋伯指出，在這三種組織類型中，只有傳統組織和官僚組織才有相當程度的穩定性。個人崇拜組織與這兩種組織差異極大，它可以破壞一個舊世界，而無法建立一個新世界。因為無法保持領袖人物魅力的彌久彌新，或者領袖人物隱退去世等等，個人崇拜組織從誕生起，衰敗也就不可避免。例如宗教組織在其創立時必須依賴于領袖的神圣光環，但要將信徒對領袖的頂禮膜拜常規化，一旦形成了教義和規則，它就開始轉變成傳統組織。古代王朝的創立時期，常得益于某個具有超凡魅力的領袖，人們信賴他那種拯救社會的神力，對烏托邦式美好世界的追求形成對領袖的擁戴，并煥發出“打江山”的動力。而一旦轉入“坐江山”，就得實現權威的轉變，把神力變成傳統，制定典章制度，個人崇拜組織隨之平凡化，變成傳統組織。傳統組織與官僚組織在外觀上具有相似性，但兩者實質有很大不同。在官僚組織中，由制度規定組織層級、部門劃分、職位設置、成員資格，能夠形成非人格化的層級節制體系和部門結構，組織成員是否勝任僅僅取決于他的能力，而不是取決于他對組織領袖的個人忠誠和個人依賴。傳統雖然也有規章體系，但它的典章來自傳統習慣，組織成員之間的關系是建立在個人關系、喜好偏愛、社會特權的基礎之上。所以，傳統組織中有法律制度，但不可能有法理權威。按照韋伯的說法，這種組織的司法是不規則的，組織運行缺乏工具理性。官僚制作為一種理性的和有效率的管理體制，它迎合并極大地推動了近代資本主義的工業化進程。一方面，官僚制滿足了工業大生產的生產模式和管理復雜化的需要。其在精確性、快捷性、可預期性等方面是其他社會組織形式所無與倫比的。另一方面，它以非人格化、制度化的特征而得到科學理性時代的文化認同。而這些都是對傳統社會中的各種組織中普遍存在的任人唯親、下級對上級的人身依附、官員決策的任意性與不可預測性等弊端的糾正，是時代發展的產物。當然，官僚組織自身的缺陷也十分明顯，對于這種缺陷，韋伯曾毫不客氣的指出，家長制組織和個人崇拜組織問題更大，人們在管理社會時當然可以選擇不同方式，要么是官僚組織，要么是外行治理，別無他途。時至今日，人們對官僚組織的批評已經非常普遍了，但仔細考察就不難發現，無論是在現實中的管理運作，還是在書齋里的理論探索，政府也好，企業也好，人們都無法跳出韋伯的組織模型窠臼。韋伯對組織理論的貢獻，有點像如來佛給孫悟空展示出的廣闊世界，管理學家們在上面跳躍馳騁，最終卻會發現自己依舊在韋伯所畫的圈子里。跳出韋伯的圈子似乎是可能的，不過還有待時日。官僚制特征官僚制具有如下基本特征：合理的分工。在組織中明確劃分每個組織成員的職責權限并以法規的形式將這種分工固定下來。（2） 層級節制的權力體系。在組織中實行職務等級制和權力等級化，整個組織是一個層級節制的權力體系。（3） 依照規程辦事的運作機制。在組織中任何管理行為都不能隨心所欲，都要按章行事。（4） 形成正規的決策文書。在組織中一切重要的決定和命令都以正式文件的形式下達，下級易于接受明確的命令，上級也易于對下級進行管理。（5） 組織管理的非人格化。在組織中管理工作是以法律、法規、條例和正式文件等來規范組織成員的行為，公私分明，對事不對人。（6） 合理合法的人事行政制度。量才用人，任人惟賢，因事設職，專職專人，以及適應工作需要的專業培訓機制。官僚制缺點官僚制作為行政組織的一種“經典組織范式”在管理機構得到了廣泛的推行。然而進入21世紀以來，伴隨著新公共管理運動的興起，官僚制面臨著極大的挑戰，主要集中在如下幾個方面：（1） 過分強調了層級節制體制，要求下級對上級在職務上絕對服從，忽視了下級人員的主動性和積極性，缺乏民主精神。（2） 過分強調組織利益和組織效率，難以應付社會個性化的發展要求，難以應付多樣化的社會需求。（3） 過分強調專業分工和職能權限的劃分，忽視了宏觀協調以及消除本位主義的問題。（4） 過分強調人員的穩定性，無過失便終身任職的制度，最終造就出不求有功但求無過的管理人員，造成管理人員得過且過混日子的狀況。組織合理性官僚組織建立在法理權威之上，它的合理性來源于這三個方面：（1） 組織的勞動分工體系；（2） 調節成員關系和行為的規范秩序；（3） 對個人自利追求的激勵和制裁體制。這種組織的形式、結構和運行機制，表現為高度理性化的法律規章和制度體系。它的理性是一種工具理性，具體表現為它仿佛一架精心設計的機器，具有精密的結構設計，從而具有特定的功能，功能的發揮是依靠所有部件的緊密咬合和秩序協作而完成。官僚組織充分地體現了現代資本主義精神，它所的追求是通過穩定的、有秩序的、分工合作且運作協調的組織體制來謀求效率。所以，效率是官僚制的核心，法治是官僚制的靈魂。韋伯認為，從純粹技術的角度看，官僚組織能夠取得最大效率。而從工具理性角度上來說，這種組織是進行社會管理最合理的手段。官僚組織在精確性、穩定性、嚴格的紀律性、可靠性等方面，比其他組織形式都要優越。資本主義的發展，使大規模社會組織迅速成長起來，官僚組織是人類迄今發現的管理大型組織的最好模式。相對于傳統組織和個人崇拜組織來說，官僚組織的實質，就是拋棄人治，實現法治，屏蔽情感，崇尚科學。主要內容后來人們對韋伯所描述的官僚組織有多種概括，但最主要的內容有以下幾點：專業化分工。分工原則本來是亞當?斯密在《國富論》中提出來的。可以說，亞當?斯密的經濟學大廈，基石就是勞動分工。但是，韋伯則是從社會學意義上探討分工問題，他把專業化和人類理性緊密聯系起來。從斯密到韋伯，分工的意義也從勞動效率發展到社會結構。韋伯的官僚組織，強調組織中根據專業技術的分工和人類理性的關系。分工的實際意義，不僅僅在于斯密強調的提高效率，而且在于消除等級社會的人身特權。在韋伯的分工體系中，人的差別只有技術能力的差別，而不再是身份和社會差別。所以，組織成員的選拔，必須采用考試方式。專業能力替代了個人效忠，權力和責任屬于職位而不屬于個人，這些權力和責任以法律制度的形式固定在組織之中。由此形成的組織，不僅可以通過分工方式提高效率，創造更多的財富，而且能夠形成新的以理性為準則的組織關系，改變整個資本主義社會的結構。等級制等級制自古就有，而韋伯的官僚組織等級制與眾不同。官僚組織中的職位，按權力大小和“命令-服從”關系，形成金字塔形的等級序列。這種等級制同以往的社會分層有著實質上的區別。以往的社會分層，如國王、貴族、自由民等等，是按人格身份形成的。官僚組織中的等級制，則是按組織權力形成的。這種權力擺脫了對人身的依附，其實質是專業技術和知識差異。所以，這種等級制排除了古代和中世紀普遍存在的特權。在中世紀，家道中衰而窮困潦倒的貴族大爺，可以在精神上傲視那些珠光寶氣卻俗不可耐的下層暴發戶，在物質上享有平民無法企求的各種優待。但在官僚組織中，這種依賴于社會等級形成的上下懸隔不復存在，是制度而不是身份賦予等級權力。在韋伯的官僚制組織中，成員有職權的高低大小之分，但卻沒有身份地位高低貴賤的區別，正是官僚制打破了傳統農業社會中森嚴的社會等級，為建立近代以來的人人平等的契約型社會創造了先決性的條件。對法理化規則的遵從。在韋伯的理想狀態中，官僚制組織的構建形成、部門分工、職位設置、成員選拔，一直到組織的運作，每一個成員的權力和責任，都是由法律制度（不光包括成文制度，也包括不成文制度）明確規定的。這些法律規則由組織成員協商而達成，或者由組織上層提出，但其成員以理性思考權衡而接受。因此，組織的一切規則都是理性的。任何組織成員，都依據這種規則而行事，上至組織的最高領導，下到基層普通職員，無不例外。他們服從的是共同認可的規則，而不是因人而異的舉措，或者是個人的偏愛喜好。就連非常具體的報酬問題，也應當以固定薪金制來體現規則的力量。在這里，“人治”被徹底摒棄。但是，由于官僚組織只體現工具理性而排除了價值理性，所以，官僚組織從本質上來說是行政的或執行的工具，而不是政治的或情感的載體，所以，技術官僚不是法規制度的最終淵源，它必須服從于民選的政治領袖或擁有所有權的更高主人（如股東）。這種官僚組織，實際上必須建立在所有權和經營權分離的前提上。非人格化。在韋伯眼里，官僚組織是規章的體制，而不是個人的體制。所以，官僚制是排斥個人魅力的。組織的運行不依個人的意志為轉移，不受個人的感情的支配。理性化的另一種表述，就是非人格化。官僚制改變了傳統社會中的人身依附和個人忠誠，職業官僚接受上級的指揮和命令，是因為他們要服從法律和規則，而不是服從命令者本身的人格魅力感召，或者是服從附著在他身上的身份地位，更不是服從由傳統習俗決定的社會等級。盡管韋伯自己也不諱言，這種完全排除了情感的官僚組織，會使組織變成冷冰冰的機器，會產生人的異化。但是，人們尚無法找到比它更好的組織模式。韋伯也承認官僚組織的缺陷，他曾試圖探討以個人魅力來校正官僚組織的異化，但他未能完成相應的研究。理論核心在韋伯的理想型官僚制理論中，“合法性”與“合理性”是兩個最基本的概念，一切關于韋伯官僚理論的研究都需要從這兩個概念出發，才能把握其思想的真諦。“合法性”概念與“合理性”概念是緊聯系在一起的，是一個問題的兩個方面。“合理性”經常用于一種學理的解釋，傾向于技術化、科學化規范化。而“合法性”則經常用于政治學的解釋，傾向于統治的合法性與正當性。1、合理性韋伯通過對西方社會歷史的考察，特別是對資本主義社會的研究，發現理性化是資本主義社會發展來的一個特有的概念，他把其稱為“官僚制精神。所謂“官僚制精神”實質上就是一種“理性精神”。這里的理性精神具有多方面的含義：如規范官僚行為的法律法規、組織程序及契約等等，這些是事先基效率和形式公正原則合理地制訂的；整個官僚體制具有嚴整的結構和內在邏輯，是體系化的；官僚的行選擇是基于邏輯分析并由理智控制的等等。因此，合理性是韋伯官僚制理論的重要學理預設，是他設計想型官僚制模式的一個最基本原則。韋伯是從“理性化”特別是工具理性和形式理性的角度來設計官僚制的理論形態與制度框架的。韋認為合理性有兩種形式，即形式合理性（或工具合理性）和實質合理性（或價值合理性）。所謂形式合性是指合乎工具理性原則的科學性，也可使用哲學的概念把它稱作為邏輯形式主義，它是一種純形式的客觀的、不包括價值判斷的思維方式和立場，其主要表現是手段和程序的可計算性。工具理性在韋伯的解中包含兩重含義，其一是指目的，或目的一手段理性。當代生活的突出之處是系統的目的理性行動，括明確的目標定義和對達到目標的最有效途徑的越來越精確的計算，這種行動對立于那種遵從傳統主義習慣的行動。其二，理性概念還體現著一種行使理性（reason）的含蓄性質，而不論是否含有手段一目程式。“一種行動類型為'理性化'的，是指這種活動為明確設計的規則所控制，是指對活動范圍的限精確，并涉及到專門概念和知識的應用，是指這種活動被系統地安排成內恰的整體。在這些特點用指工性行動時，它們意味著極其嚴格的操作上的精確性和可計算性。”所謂實質合理性則指立足于某一信念理想的合理性，它是關于倫理主義或道德主義的一種合理性，僅僅對行動實行價值判斷——對行動的目和后果作出價值判斷。韋伯指出，實質合理性是傳統社會秩序的本質特征，而現代社會的發展則要求從質合理性走向形式合理性。所以，通過對韋伯官僚制的分析，人們發現“理性化”在韋伯的論述中大可劃分為三個層次，即行為動機的理性化、文化知識的理性化和制度結構的理性化。依照現代理性建起來的制度和組織是神圣的，它要求用這種合乎理性的標準去權衡各種行政行為，克服“自由的隨意專和恩寵，懷有個人動機的施惠和評價。”“精確、迅速、明確、精通檔案、持續性、保密、統一性、嚴的服從、減少摩擦、節約物資費用和人力，在由訓練有素的具體官員進行嚴格官僚體制的、特別是集權制的行政管理時，比起所有合議的或者名譽職務的和兼任職務的形式來，能達到最佳的效果。2、合法性韋伯通過對社會史的研究，發現命令和服從構成的每一個社會活動系統的存在，都取決于他是否有能力立和培養對其存在意義的普遍信念，這種信念也就是其存在的合法性。從統治的角度出發，韋伯得出了合法的概念，它包含兩重含義，即對于處于命令一服從關系中的服從者來說，是一個對統治的認同問題；而對命者來說，則是一個統治的正當性的問題。統治的正當性與對統治的認同的總和就構成了統治的合法性。為了構建合法性的現代統治類型，馬克斯?韋伯曾探討過合法權力的三種權威基礎：個人魅力型（或叫里斯馬型）、傳統型和法理型權威。10這三種統治類型有著各自不同的權力基礎與特性。個人魅力型統治建在某個具有非凡氣質的領袖人物的人格魅力之上。傳統型統治建立在對于習慣和傳統信仰的神圣不可侵犯的求之上，行政官員不過是君主的家臣，可以世襲。法理型統治則建立在對于正式制定的規則與法令的正當行的要求之上。合理合法權威在現代社會中占主導地位，其它兩種權威主要出現在傳統社會中。三種統治類型具有統治的合法性，所不同的是現代統治把合法性與技術合理性結合起來，試圖通過技術合理性程度的提高為合法性注入活力。這就表現為在形式合理性上和工具主義的技術設計上所作出的努力，特別是以形式化的律制度及其操作程序來把理論上的、意識形態上和技術上的努力整合在一起，構成一個嚴密的合法性網絡體系。以上述權威類型為基礎，韋伯相應地把社會組織劃分為傳統組織、神秘組織、合理合法的組織這三種類型。傳統組織是以傳統權威為基礎的組織。神秘組織是以個人魅力型權威為基礎的組織。合法合理組織就是以合合理權威為基礎的組織，這種組織也稱理想型官僚制(Bureaucracy)組織。因此，統治的合法性與技術、形的合理性就成為韋伯設計官僚制組織理論的核心。實踐基礎1、 政治與行政的分離。第一，在實踐方面，韋伯通過對德國市民階級的分析，指出德國的市民階級沒有成熟到成為德國民的政治領導階級，他們“有著情愿服從于官僚支配的心態，市民階級的價值取向可以允許權力與文化政等問題被化約到技術層面，而政治可以被縮小到一個完全形式地維持國家存在的狀況，不許有任何內容的實質目標一一僅僅只是毫無信仰的日常照顧而已”。“政治厭倦癥”、“非政治的精神”成為德國市民級的價值取向。因此這就為韋伯官僚制理論中政治與行政的分離提供了實踐基礎。第二，在理論方面，韋伯的官僚制理論與威爾遜的政治與行政兩分理論是緊密聯系在一起的。威爾發表于1887年的《行政學研究》一文被稱為是現代美國公共行政研究的起點，他本人也因此文而成為國公共行政學的創始人。他在書中指出，“行政學研究的目標在于了解：首先，政府能夠適當地和成功進行什么工作。其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些當的工作。”為了政府成功有效地完成工作，威爾遜又進一步提出了政治與行政兩分法原則，即把政制定與政策執行分開，“行政管理的領域是一種事務性的領域，它與政治領域的那種混亂和沖突相距遠。”這種理論的建構就為韋伯的官僚制理論體系提供了學理上的支持，因此，有人把韋伯的官僚制論模式稱為韋伯一威爾遜模式。2、 科學管理原理。20世紀初，泰羅所領導的科學管理運動以及構建的科學管理理論以巨大的聲勢在全世界產生了廣泛影響，同時也為韋伯的官僚制理論體系的構建提供了科學的實驗依據。科學管理的主要貢獻表現在：第一對事不對人的管理。這就剔除了管理者在管理中的價值影響，也為韋伯官僚制理論形式理性與價值理性區分奠定了基礎。第二，制度和程序化的管理模式。泰羅的科學管理是建立在企業組織由小規模的手工場向大規模現代工廠轉變的基礎上的，因此，其管理模式是以制度與程序為主的，這充分體現了韋伯的具理性與形式理性。第三，管理的分工與分權。在科學管理中，泰羅在組織的橫向和縱向上都提出了分工橫向的分工表現為技術與知識的分工，而縱向上則表現為管理權與操作權的分離、所有權與管理權的分離這些都為韋伯官僚制理論提出政治與行政分離，在行政管理上重視技術和知識理性提供了根源。3、 文官制度的確立。19世紀70-80年代英美兩國先后建立了文官制度，即國家公務員制度。隨著英美兩國公務員制度的一步發展，西方大多數國家相繼確立了公務員制度。文官制度的建立實行了新的人事管理原則，主要包法制化、職業化、專業化、價值中立、政務官與業務官分離等原則，這些原則為韋伯官僚制理論的現實奠定了基礎。如職業化、專業化原則體現了技術理性的特征，而法制