應急救援體系建設與指揮協(xié)同應急救援體系建設與指揮協(xié)同一、案例導入1、汶川地震救援2008年5月12日，四川省汶川地區(qū)發(fā)生震驚中外的特大地震。地震發(fā)生后，黨中央、國務院高度重視，胡錦濤總書記立即作出重要指示：“盡快搶救傷員，確保災區(qū)人民群眾生命安全。”溫家寶總理火速趕往災區(qū)，視察災情，指導抗震救災工作，極大地鼓舞了全國人民戰(zhàn)勝災害的信心與勇氣。在黨中央、國務院的統(tǒng)一領導和部署下，全國上下緊急行動起來，軍民齊心協(xié)力，部門之間協(xié)調聯動，一方有難，八方支援，打破了條塊分割、部門分割、地域分割的界限，形成了協(xié)同應急的巨大合力，此次災害應對的響應速度非常快，這與黨中央、國務院的高度重視，公安、消防、氣象、水利、電力、交通、民政、醫(yī)療、防疫等部門密切配合分不開，充分發(fā)揮了“社會主義集中力量辦大事”的優(yōu)勢。阿諾2、湖北世紀新峰雷山水泥有限公司坍塌事故救援9月6日，湖北世紀新峰雷山水泥有限公司發(fā)生坍塌事故。鄂州消防支隊與公安、安監(jiān)、交通、醫(yī)療、電力等部門聯手行動，成功救出11名建筑工人。當天上午8時34分，鄂州消防支隊119指揮中心接到群眾1/15應急救援體系建設與指揮協(xié)同報警。支隊當即啟動《處置突發(fā)事件應急預案》支隊長劉文軍、政委胡國標與當班指揮長楊楠率領第一批救援力量于25分鐘后趕往事發(fā)現場。同時到達現場的還有攜帶了各種救生器材的18名特勤隊員。在消防隊員趕赴現場的途中，鄂州市有關領導親自致電醫(yī)療衛(wèi)生、安監(jiān)、建委、電力等部門，要求趕赴現場聯合救援。在一小時二十分鐘的時間內，消防、公安、安監(jiān)、交通、醫(yī)療、電力等部門的救援隊員們和死神賽跑，如愿奪回了3條鮮活的生命。聞訊到場的市長范銳平和參加救援的隊員們一一握手，對隊員們的不怕死、不怕累的崇高精神給予了充分肯定和高度評價。至此，鄂州“9.6”重大建筑坍塌事故救援以建筑工人全部獲救而圓滿結束。3、黃岡創(chuàng)新生化制品爆炸救援2010年12月10日上午10時16分，位于湖北省團風縣的黃岡創(chuàng)新生化制品有限公司一車間發(fā)生爆炸，爆炸造成4死5傷，直接經濟損失達50萬元。黃岡市市長劉雪榮、市安監(jiān)局局長、團風縣委書記、縣長等領導接到報告后也迅速趕到事故現場，協(xié)調組織搶險救援。公安、安監(jiān)和醫(yī)療等部門反應迅速、聯動救援，并出動大量公安民警、醫(yī)療救護人員搶救受傷群眾。通過消防官兵、公安干警和其他部門人員的共同努力，此次爆炸事故得到了成功處置，成功搜救2/15應急救援體系建設與指揮協(xié)同11名被困人員、兩名遇難者遺體，搶險救援戰(zhàn)斗取得了圓滿成功。二、相關法律法規(guī)對應急救援隊伍管理、運行的規(guī)定1、《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第一章第八條規(guī)定：縣級以上地方各級人民政府設立由本級人民政府主要負責人、相關部門負責人、駐當地中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊有關負責人組成的突發(fā)事件應急機構，統(tǒng)一領導、協(xié)調本級人民政府各有關部門和下級人民政府開展突發(fā)事件應對工作；根據實際需要，設立相關類別突發(fā)事件應急指揮機構，組織、協(xié)調、指揮突發(fā)事件應對工作。第二章第二十六條規(guī)定：縣級以上人民政府應當整合應急資源，建立或者確定綜合性應急救援隊伍。人民政府有關部門可以根據實際需要設立專業(yè)應急救援隊伍。2、《湖北省基層應急救援實施辦法（試行）》第一章第三條規(guī)定：各市、州、縣人民政府應結合實際，建立“統(tǒng)一領導、屬地為主，分級響應、分類處置，規(guī)范應對、高效運行”的工作機制，提升應急救援能力。第二章第六條規(guī)定：堅持“政府主導、部門聯動、重點突破、整體推進”的總體要求，加快建立綜合應急救援隊伍、專業(yè)應急救援隊伍、應急志愿者隊伍和應急管理專家隊伍。綜合應急救援隊伍依托公安消防隊伍組建。綜合應急救援隊伍的執(zhí)勤人員按照轄區(qū)人口萬分之一配置，且不少于45人。執(zhí)3/15應急救援體系建設與指揮協(xié)同勤人員不足的，應采用事業(yè)編制人員或招聘公益性崗位、合同制人員予以補充，采用招聘合同制人員的，應當將合同制人員的工資、福利等經費納入同級財政預算。專業(yè)應急救援隊伍依托政府相關職能部門和單位專業(yè)技術力量組建。專業(yè)應急救援隊伍的執(zhí)勤人員應按照本部門或本行業(yè)有關標準和要求配備，保證有分管領導、有穩(wěn)定隊員、有基本裝備、有保障經費、有應急能力。應急志愿者隊伍依托共青團、紅十字會、社區(qū)服務中心等社會團體和組織組建。應急志愿者隊伍應接受當地政府應急管理部門的管理和培訓，提高應急志愿服務能力。應急管理專家隊伍依托當地有關方面科技專業(yè)人員、技術人員等組建。應建立健全相關工作制度，明確工作職責，加強動態(tài)管理。第七條綜合應急救援隊伍主要承擔以搶救人員生命為主的地震等自然災害，火災、建筑施工事故、道路交通事故、空難等事故災難，恐怖襲擊、群眾遇險等社會安全事件的應急救援任務；協(xié)助有關專業(yè)應急救援隊伍做好水旱災害、氣象災害、地質災害、森林火災、生物災害、礦山事故、危險化學品事故、水上事故、環(huán)境污染、核與輻射事故和突發(fā)公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件的應急救援工作。第八條專業(yè)應急救援隊伍主要承擔本行業(yè)、本專業(yè)領域突發(fā)事件的應急救援任務；在綜合應急救援行動中應履行各自職4/15應急救援體系建設與指揮協(xié)同責，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，協(xié)助其他應急救援隊伍完成救援任務。第九條應急志愿者隊伍主要承擔應急救援輔助任務，協(xié)助應急救援隊伍開展救援、救護和善后處置工作，積極開展應急救援科普知識宣傳。第十條應急管理專家隊伍平時加強應急管理理論研究、科技攻關和宣傳培訓工作，在突發(fā)事件處置中應深入一線掌握現場情況，評估危害程度，預判突發(fā)事件發(fā)展趨勢，為救援行動提供技術支撐。第十一條各市、州、縣人民政府應建立與當地駐軍、民兵和預備役部隊的應急聯動機制，根據需要協(xié)調參與應急救援工作。第十二條各級各類應急隊伍應根據職責任務需要，制定應急救援行動方案，并做好日常訓練和實戰(zhàn)演練工作，每年至少組織開展一次聯合演練，確保發(fā)生突發(fā)事件時能夠與時出動、有效處置。第十三條綜合應急救援隊伍應嚴格落實24小時值班備勤制度，專業(yè)應急救援隊伍應根據自身任務特點完善值班執(zhí)勤制度，明確快速集結措施，確保聯絡暢通、響應與時。第十四條建立災情研判機制，定期進行重大危險源調查評估，開展應急救援工作交流與合作。綜合應急救援隊伍應熟悉掌握轄區(qū)重大危險源、危險區(qū)域基本情況與常見災害事故處置對策；專業(yè)應急救援隊伍應根據本部5/15應急救援體系建設與指揮協(xié)同門、本行業(yè)領域有關規(guī)定要求，掌握相關情況。三、政府應急管理體系建設的情況中國應急管理體系建設的核心內容可以概括為“一案三制”：2003年6月17日，在抗擊“非典"斗爭取得決定性勝利之際，溫家寶主持召開專家座談會，研究加強公共衛(wèi)生建設促進經濟與社會協(xié)調發(fā)展問題。他引用恩格斯的名言"一個聰明的民族，從災難中學到的東西會比平時多得多"，強調要善于總結經驗和教訓，更加重視提高應對突發(fā)事件的能力，更加重視對社會的管理，更加重視經濟社會的協(xié)調發(fā)展。在取得了抗擊"非典"的決定性勝利之后，中國全面加強應急管理體系建設的工作也隨之起步，其核心內容被簡要地概括為“一案三制"（應急預案，應急管理體制、機制和法制卜.應急預案應急預案是應急管理的重要基礎，是中國應急管理體系建設的首要工作。2003年11月，國務院辦公廳成立應急預案工作小組。2005年1月26日，國務院召開常務會議，審議并原則通過了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》。4月17日，國務院印發(fā)《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》。5月至6月，應對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四大類25件專項應急預案、80件部門預案也陸續(xù)發(fā)布。截至2005年底，全國應急預案編制工作基本完成，包括國家總體應急預案、25件專項應急預案、80件部門應急預案，共計106件，基本覆蓋了中國經常發(fā)生的突發(fā)事件的主要方面，許多6/15應急救援體系建設與指揮協(xié)同市、區(qū)（縣）也制定了應急預案，全國應急預案框架體系初步建立。截至2007年11月，全國已制訂各級各類應急預案130多萬件，所有的省一級政府、97.9%的市級政府、92.8%的縣級政府都已經編制了總體應急預案，同時還因地制宜地編制了大量專項與部門的預案，我市人民政府2006年就已編制發(fā)布《鄂州市突發(fā)公共事件總體應急預案》，隨后又陸續(xù)發(fā)布各類專項預案23件。全國”縱向到底、橫向到邊”的應急預案體系基本形成。.應急管理體制自2003年以來，在充分利用現有政府行政管理機構資源的情況下，一個依托于政府辦公廳（室）的應急辦發(fā)揮樞紐作用，協(xié)調若干個議事協(xié)調機構和聯席會議制度的綜合協(xié)調型應急管理新體制初步確立。2006年6月15日發(fā)布的《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》提出，要"健全分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主的應急管理體制，落實黨委領導下的行政領導責任制，加強應急管理機構和應急救援隊伍建設"。2007年11月1日起開始施行的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》明確規(guī)定，"國家建立統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。”總的來看，中國目前正在建設的新型綜合協(xié)調型應急管理體制，是建立在法治基礎上的平戰(zhàn)結合、常態(tài)管理與非常態(tài)管理相結合的保障型體制，具有常規(guī)化、制度化和法制化等特征，有利于克服過度依賴政治動員所導致的初期反應慢、成本高等問題。7/15應急救援體系建設與指揮協(xié)同.應急管理機制應急管理機制是指突發(fā)事件全過程中各種制度化、程序化的應急管理方法與措施。應急管理機制涵蓋突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中和事后全過程，主要包括預防準備、監(jiān)測預警、信息報告、決策指揮、公共溝通、社會動員、恢復重建、調查評估、應急保障等內容。2006年7月，《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》指出，要"構建統(tǒng)一指揮、反應靈敏、協(xié)調有序、運轉高效的應急管理機制”。自2003年“非典”疫情結束以來，黨中央、國務院和中央軍委發(fā)布了很多有關具體應急管理機制建設的文件，涉與監(jiān)測預警、信息報告、決策指揮、信息發(fā)布、恢復重建等多個方面。.應急管理法制中國近幾年應急管理工作最突出的特點，”就是在深入總結群眾實踐經驗的基礎上，制訂了各級各類應急預案，形成了應急管理體制機制，并且最終上升為一系列的法律、法規(guī)和規(guī)章，使突發(fā)事件應對工作基本上做到有章可循、有法可依。”據統(tǒng)計，在2007年11月1日《突發(fā)事件應對法》施行前，中國已經制定涉與突發(fā)事件應對的法律35件、行政法規(guī)37件。但這些法律法規(guī)只適用于特定領域突發(fā)事件的應對工作，部門性強，不具廣泛的指導意義。在"非典”疫情暴發(fā)初期，原有立法提供的法制資源嚴重不足，導致政府反應速度慢、信息不暢、協(xié)調不力、低效無序、無法可依。2003年5月12日《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》的8/15應急救援體系建設與指揮協(xié)同出臺，標志著中國衛(wèi)生應急處理工作納入法制化軌道，衛(wèi)生應急處理機制進一步完善。2003年11月，清華大學公共管理學院和上海市法制辦分別接受國務院法制辦委托，著手起草《緊急狀態(tài)法》立法草案。2004年3月，十屆全國人大二次會議通過憲法修正案，將現行憲法中規(guī)定的"戒嚴"修改為"進入緊急狀態(tài)"，確立了我國的緊急狀態(tài)制度，為《緊急狀態(tài)法》立法提供了憲法依據。2007年8月30日，十屆全國人大常委會第二十九次會議審議通過《突發(fā)事件應對法》，這是新中國第一部應對各類突發(fā)事件的綜合性法律。它的施行標志著我國規(guī)范應對各類突發(fā)事件共同行為的基本法律制度也已確立，為有效實施應急管理提供了更加完備的法律依據和法制保障。我國目前已基本建立了以憲法為依據、以《突發(fā)事件應對法》為核心、以相關單項法律法規(guī)為配套的應急管理法律體系，應急管理工作也逐漸進入了制度化、規(guī)范化、法制化的軌道。四、我省應急救援隊伍建設管理的三種模式2009年10月18日，國務院辦公廳下發(fā)了《關于加強基層應急隊伍建設的意見》（國辦發(fā)〔2009〕59號文），要求加強基層綜合性應急救援隊伍建設，完善基層專業(yè)應急救援隊伍建設體系和基層應急隊伍管理體制機制與保障制度。公安部2010年確定湖北省為全國應急救援建設的重點省份。省政府立足基層應急救援現實需要，制定下發(fā)《縣級應急救援試點工作方案》，明確“2市4縣”的省級試點和28個縣（市）的市9/15應急救援體系建設與指揮協(xié)同級試點單位，成立領導小組和指導專班，按照，邊建設、邊完善，邊總結、邊推廣”的方法，不斷推進試點工作。各縣（市）因地制宜，整合資源，創(chuàng)新發(fā)展，建立“輪值”、“混編”、“分點”執(zhí)勤等三種縣域應急救援模式。目前，全省50%的縣（市）已經按照三種模式全面推開。2011年7月11日上午，全國公安消防應急救援工作現場會實戰(zhàn)演練在赤壁市舉行。公安部副部長劉金國，公安部消防局局長陳偉明，省委常委、常務副省長李憲生，省委常委、政法委書記、公安廳廳長吳永文出席會議，并觀摩了在赤壁舉行的突發(fā)重大災害事故綜合應急救援演習。劉金國部長指出：湖北省堅持高標準設計、大力度投入、大規(guī)模整合，在全國率先依托消防部隊組建綜合應急救援隊伍，短期內形成了省、市、縣三級應急救援體系，建立完善了應急救援機制，走在了全國最前列，各地要認真學習。1、輪值執(zhí)勤模式。即：“部門派駐、政府補貼、輪流值守”。這種模式，有效整合了人力資源，節(jié)約了行政成本，既便于加強對專業(yè)隊伍的指導，又能更好地實現了執(zhí)勤力量的一專多能，有利于第一時間調集較強的突擊力量應對各類突發(fā)事件。2006年，《國家突發(fā)事件應對法》出臺后，各地、各部門加強應急隊伍建設，我省大部分縣（市）都有森林、防汛、礦山、醫(yī)療、電力等10支以上專業(yè)應急隊。這些隊伍，有的建起來后應用較少，造成資源閑置；有的雖然經常在用，但處置能力有限。10/15應急救援體系建設與指揮協(xié)同一旦遇到較大災害事故，不能形成整體戰(zhàn)斗力。針對這類情況，我們把各專業(yè)隊的職能和技術優(yōu)勢有機整合起來，建強一支一專多能、快速反應的綜合應急救援隊。以赤壁為代表，市政府依托第二消防站，建立具有獨立法人資格和組織機構代碼的應急救援中心。由公安消防大隊派駐骨干，全市10支專業(yè)隊每周各派4名隊員輪流值守，每天保持45人常備執(zhí)勤力量。專業(yè)隊員工資福利由原單位承擔，市財政給予值守隊員每人每月100元崗位補貼和每天20元值班訓練補貼。這種模式減少了行政成本，提高了專業(yè)隊應急能力，提升了整個社會的應急管理水平。2、分點執(zhí)勤模式。即：“分類建隊、單位保障、聯動響應”。這種模式，管理層級清晰，保障責任明確，最大限度地調動了社會各方面應急力量，隊伍機動性強，適合地域廣闊地區(qū)突發(fā)事件后就近展開救援行動。湖北作為中部地區(qū)崛起的重要戰(zhàn)略支點，縣域經濟發(fā)展突飛猛進，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快。一些經濟條件較好的縣市，應急救援專業(yè)隊蓬勃發(fā)展。雖然這些專業(yè)隊力量較強但各自為戰(zhàn)，聯動性不強，協(xié)同作戰(zhàn)能力較弱。針對這類情況，我們最大限度發(fā)揮各專業(yè)隊的力量、裝備優(yōu)勢，建立布局合理、響應迅速、聯動力強的應急救援體系。以谷城為代表，縣政府依托公安消防大隊成立應急救援局，對全縣應急救援工作實行“一局統(tǒng)領”；11/15應急救援體系建設與指揮協(xié)同以大冶為代表，全市應急救援工作實行應急委、應急辦、應急救援中心“三級管理”，并將應急辦由副科升為正科；以宜都為代表，市政府成立應急救援總指揮部，對全市應急救援工作實行“統(tǒng)籌管理”。這些地方，各專業(yè)隊都是常備執(zhí)勤力量，有規(guī)范的執(zhí)勤值班場所，實行24小時專人值守。應急救援局或中心通過網絡指揮平臺，對各專業(yè)隊的值班、訓練、出動情況進行動態(tài)管理，遇有應急任務，按照調度程序、力量編成和處置規(guī)程，進行專項處置或聯合處置。這種模式將政府應急管理責任合理分解到各部門和單位，隊伍管理層級明確，機動性強，提高了處置災害事故的快速反應能力。鄂州市根據面積小，各專業(yè)隊伍相對集中的特點，采取即是分點執(zhí)勤模式，便于集中各專業(yè)隊力量，輻射全市。3、混編執(zhí)勤模式。即：“社會招聘、政府出資、混合值守”。這種模式，避免了重復建設，有利于保持隊伍的穩(wěn)定性，較好緩解了邊遠山區(qū)救援任務重、專業(yè)力量薄弱的矛盾，有效提高了指揮調度能力和專業(yè)處置水平。少數經濟貧困地區(qū)的專業(yè)隊力量薄弱，隊伍不穩(wěn)定，管理不規(guī)范，保障不到位。針對這類情況，我們集中有限的人力、物力、財力，依托消防做大做強一支綜合應急救援隊。以全國貧困縣鄖西為代表，縣政府依托公安消防大隊建立應急救援中心。縣政府應急辦與消防大隊合署辦公，將礦山救護隊和森林滅火隊合并到中心，并招聘合同制隊員進行補充，公安消防隊員、專業(yè)隊員和合同制隊員混編駐守，形成相對固定的執(zhí)勤12/15應急救援體系建設與指揮協(xié)同力量，集中管理訓練，統(tǒng)一調度指揮。合同制隊員工資福利由縣財政承擔，實行優(yōu)勝劣汰，合同期滿5年考核合格后，轉為事業(yè)編制。這種模式有利于政府將有限的經費投入到應急管理上，避免重復建設，減輕企業(yè)負擔，保持隊伍穩(wěn)定，提高了政府社會安全管理的履職能力。五、應急救援專業(yè)隊伍運作、行動的具體方式與要求1、應急救援組織領導責任應明確。地方各級人民政府是推進基層應急隊伍建設工作的責任主體。人民政府應對綜合性應急救援隊伍和專業(yè)應急救援隊伍建設進行規(guī)劃，確定各街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合性應急救援隊伍和專業(yè)應急救援隊伍的數量和規(guī)模。各有關部門應該強化支持政策的研究并加強指導，加強對基層應急隊伍建設的督促檢查。公安、國土資源、交通、水利、林業(yè)、氣象、安全監(jiān)管、環(huán)境、電力、通信、建設、衛(wèi)生、農業(yè)等有關部門應該明確推進本行業(yè)基層應急隊伍建設的具體措施，各有關部門應按照各自職責指導推進基層應急隊伍組建工作。2、應急救援隊伍運行機制應完善。（1）建立健全社會預警體系和應急信息傳遞機制。各級應急救援指揮平臺通過有線、無線、計算機等現代技術手段，實現與交通、民政、海事、人防、衛(wèi)生等部門信息的互聯互通、資源共享。建立包括道路、交通、水源、救援力量、專家人員、保障13/15應急救援體系建設與指揮協(xié)同物資在內的基礎信息數據庫、災害事故預案庫。（2）堅持早發(fā)現、早報告、早控制、早解決的應急處置對策。政府應該具備敏銳的應急意識,這種意識是指對處于萌芽狀態(tài)應急事件的一種敏感性，缺乏這種敏感性就會貽誤應急處理的最好時機。各級應急救援指揮平臺與110、120、122報警救助系統(tǒng)和水、電、燃氣、防洪抗旱、地震、森林防火、防空等應急救助系統(tǒng)無縫對接，實行統(tǒng)一調度、分散處置，實現指揮調度扁平化，確保各應急救援隊伍快速反應、快速出動、高效處置。（3）發(fā)揮政府綜合協(xié)調作用，增強聯動響應機制建設。危機發(fā)生時，政府應出面協(xié)調、