政務服務標準、電子政務和服務政府——評析政務服務標準的實施意義

【內容提要】政務服務標準是針對政府提供公共服務的項目和程序所制定的標準。該標準的制定和實施，將直接有利于政府網上事務處理，落實電子政務的優勢；長期來看，將成為我國電子政務總體框架設計的突破口，有利于推動電子政務的長期發展；而從根本上來說，通過制定和實施政務服務標準，可以將服務政府的理念與電子政務的方式鏈接起來，有利于逐步實現服務政府。

【摘要題】信息需求與服務

【關鍵詞】政務服務標準/電子政務/服務政府

【正文】

近幾年來，隨著我國電子政務不斷向縱深發展，電子政務標準化工作也有了一定成果。然而，僅以技術標準系統為核心的電子政務建設框架是不夠的，我國實施電子政務的根本目的之一，在于提高政府公共服務的水平。因此，在統一技術標準的同時，必須開展政務服務標準的制定，促進電子政務的落實和發展。

1政務服務標準的內涵和研究現狀

政務服務標準是一種針對政府提供公共服務的項目和程序所制定的標準。盡管提法不盡相同，但美國、加拿大、新加坡等電子政務發展較快的國家已經開始這方面的研究。

2005年，美國提出和推廣的CMB“聯邦事業架構”結構，是最新的電子政務績效評估體系。該架構以服務為基礎，以業務為驅動，通過績效參考模型、業務參考模型、服務組件參考模型、數據參考模型和技術參考模型，對任務和業務結果、用戶效果、業務流程、人力資本、技術以及對固定成本進行評估。其中服務組件參考模型將政府服務分拆為客戶服務、業務管理、數字資產管理、業務分析服務以及后臺服務，是衡量業務流程與業務結果、用戶效果的重要指標。[1]

加拿大電子政務的發展領先全球，該國政府認為它的成功主要歸功于重視用戶滿意度和政府服務品質的提升。加拿大總理府財務委員會通過研究重點人群、網上調查和電子郵件等多種方法，調查、分析公眾和企業的服務需求，以及對每一項服務的需求強度，在此基礎上，以實際需求為依據，結合政府部門信息化水平和投資預算等來確定電子政務服務系統的設計和工程項目的優先級。整個過程都貫徹了服務至上、服務標準的觀念。

作為亞洲實施電子政務最成功的國家，新加坡在以服務標準衡量電子政務績效的基礎上，開發了公共服務基礎結構。該結構以服務集成工具為基礎，提供了一些定義好的服務構建模塊。政府服務開發者只要按照自己的需要選擇合適的模塊，就能重組和共享公共服務的基礎結構，從而加快電子政務服務開發和管理。

上述各國關于政務服務標準的實踐為理解和進一步研究這個命題提供了線索：電子政務的最終目的在于優化公共服務的供應環節以及提供公共服務的質量水平。實現這兩個目的的關鍵在于對政府公共服務內容的描述和程序的梳理。只有設計了清晰的服務項目模型，先進的信息系統才能發揮應有作用。

政務服務標準就是要通過系統的方法，利用相關工具，深入挖掘公民的現實的和潛在的公共服務需求，進行收集、梳理和描述，遵循服務的構建理論進行科學的分類，把服務需求按層次呈現出米，最終以標準的形式，形成統一的提供服務的路徑、技術解決方案和服務構件模型，并在這個基礎上，實施電子政務。

對于發展中的中國而言，制定和實施政務服務標準不僅直接有利于我國電子政務建設的落實，有利于電子政務的長期規劃，而且對于我國服務政府理念的落實都具有重大的意義。

2政務服務標準對電子政務的實踐意義

政務服務標準有利于網上事務處理的落實

實施電子政務是我國重要國策之一。近年來，該政策的推行取得了相當大的綜合效果。但是，聚焦于電子政務所提供的公共服務這一項目上，成績并不十分理想。

2002年，應國務院信息化領導小組辦公室的委托，國際著名咨詢公司埃森哲發表了題為《中國電子政務的現狀——構建未來發展的平臺》的報告。報告中指出，中國政府能夠以在線方式提供52項服務，從而使中國電子政務服務成熟度的廣度達到88%，超過了全球%的平均水平。這表明，在某種程度上，中國政府努力使盡可能多的服務變成在線服務。但是，埃森哲的報告同時指出，中國在電子政務服務成熟度的深度，也就是所提供的每種在線服務的完善程度方面的得分較低，僅為28%，表明中國政府通過網絡提供的大多數服務目前僅限于信息發布的階段，雙向互動服務的能力非常薄弱。

2005年和2006年，國務院信息化辦公室分別編寫了《中國信息化發展報告2005》和《中國信息化發展報告2006》。對我國2004年、2005年電子政務的發展情況作了專門的總結。指出：“政府門戶網站建設發展迅速；政務信息公開取得顯著成效?！痹谛姓徟矫妫熬W站公布了所有審批服務事項的辦事指南，并具有實用性很強的表格下載功能……網站還建立了完善的查詢、咨詢功能。”[5,6]可見，目前國內優秀的政府網站仍然以信息提供為主要服務方式。

具體到各省府網站，網上事務的處理也相當落后。例如“中國河北”政府網站，在2004年國務院信息化工作辦公室公布的“2003年中國政府門戶網站發展狀況調查”中，它在省級政府門戶網站綜合排名中名列第四；在2005年賽迪顧問股份有限公司發布的《2002年中國政府網站績效評估報告》，它位列第7。但該網站的服務項目還是以發布靜態信息為主，只有少數內容可以為用戶提供在線服務。即使可以網上辦事的項目，如網站中“高等學校教師資格認定”、“設立外商獨資企業項目”等，從深層次看，也沒有實現真正意義上的“在線辦理”，僅僅是信息提供動態化。同時，整個網站唯一涉及雙向互動的就是“聯系我們”一欄，主要是用于網站建設意見的征詢。

政府網站是電子政務的窗口，電子政務實施成功的一個重要標志就是能夠進行網上事務的處理。目前，落實政府網上事務處理需要做的工作很多，而制定和推行政務服務標準是其中的關鍵。通過制定和推行政務服務標準，對政府必須提供的服務項目和程序進行覆蓋全面、層級分明、先后有序的設計，能夠從建設伊始就對政府網站的網上事務實施工作提供藍本，同時為現有的政府網站提供改進的目標和評估標桿，有利于網上事務處理的落實。

政務服務標準是電子政務長期發展的突破口

目前，我國電子政務的發展進入了一個瓶頸階段。建設初期各自為政造成的許多隱患漸漸明顯，“縱強橫弱”、“信息孤島”等現象頻頻出現。針對這些問題，國家信息化辦公室醞釀制訂國家層面的電子政務總體框架，以頂層設計的方式，從較高的起點上，提升電子政務建設的水平，解決它的長期發展問題。

電子政務的總體框架就是把整個政府系統看作一個整體，對各個局部系統的設計和實施進行總體分析，從上而下地讓各分系統參照統一的標準和語言設計業務和技術。通過這一架構，各個分系統之間能夠進行信息共享或互操作，從而解決跨部門、跨系統的合作。在總體框架設計中，采用“構件”搭建業務系統，一方面可以大大縮短系統開發和部署周期，降低系統成本。另一方面，可以應對政府業務隨著政策、法律、社會環境的變化需要的調整，降低系統風險。因此，制定電子政務總體框架，必須突破以下三個困難，首先實現對業務構件的研究和設計：

第一，突破政府業務分析的困難?？傮w框架設計的關鍵是對政府業務的分析和梳理。政府業務十分復雜，加之國內關于政府業務流程的研究不到位，缺乏高屋建瓴的理論方法的指導，使得政府業務分析的困難很大。

第二，突破綜合人才匱乏的困難?？傮w框架的設計需要具備政府管理和信息管理等多方面知識和經驗、綜合素質相當高的人才才能真正啟動。而我國目前具備通曉政府的真正需求以及業務之間的關聯性的“復合型”人才少之又少。

第三，突破管理工具落后的困難。總體框架不能僅僅停留在理念和原則的指導階段，而必須創造合適的管理工具和有效的管理機制。然而，適合政府管理的工具不多，急需其它管理領域的借鑒。

電子政務服務標準的制定和頒布實施，將基本解決上述問題。標準是克服多樣性泛濫的武器。政務服務標準的推行能夠使得政務服務在任何條件下，由任何人員操作，都遵循一定的要求，達到既定的效果。而這種方式將很好地避免政務內容的復雜和政務推行人員素質的參差。此外，盡管政務服務標準尚在研究中，但是國際標準組織和國際質量組織已經提供了許多可供借鑒的質量標準、服務標準，它們的發展已經經過了相當長的時間，提供了許多可以使用的工具，能夠迅速轉變為政務服務標準的工具。

電子政務總體框架的制定和實施是一項長期工程，也是目前實踐中急需的，落實這一框架思想迫在眉睫，因此，必須從政務服務標準入手，盡快突破相關問題，爭取有利于電子政務的長期發展。

3政務服務標準是聯系電子政務與服務政府的真正紐帶

建設服務型政府是我國政府發展的既定目標，而通過電子政務的建設來提高政府服務質量是大勢所趨。

世界銀行認為電子政府主要關注的應該是政府機構使用信息技術向公民提供更加有效的政府服務，改進政府與企業和產業界的關系，提高透明度，促進政府服務更加便利化，增加政府收益或減少政府運行成本。

美國把“以公民為中心、以績效為導向、以市場為基礎”作為電子政務建設的指導原則，其核心是“以公民為中心”。主要強調兩個方面：一是利用信息技術提升政府效率，二是運用信息技術建立與公眾互動的政府服務機制。

法國電子政務的項目非常強調以用戶為中心，做好為公眾服務，給用戶提供方便。電子政務的服務效果也主要以公眾的反映來測量，體現了非常明確的政府服務意識。

瑞典政府也非常重視對社會與公眾的服務，把為企業和居民服務，增加透明度，促進民主化，作為電子政務的第一目標。

在理論探索的層面上，我國政府對電子政務建設寄予了厚望，認為電子政務的實施，“促進了政府職能轉變、提高了行政效益，降低了行政成本，方便了人民群眾，在經濟社會發展中發揮了實實在在的作用，是促進政務公開，加強公共服務的重要措施，有利于建設服務型政府，有利于縮小數字鴻溝，有利于構建社會主義和諧社會?！盵10]

在實際操作的層面上，人們對于電子政務在服務政府政策的推廣和實施中的地位和作用的認識，一般還停留在輔助工具的階段。認為“作為信息化的手段和載體，電子政務使服務型政府建設有了現代科學技術的支撐。一是通過互聯網實現政府與公民和企業之間的雙向互動，政府能獲取來自社會多方面的建議和意見以及各種業務信息，同時接受全社會的監督，公民和企業能適時地獲取政府所發布的政務信息，所提供的各項公共服務；二是在政府機構內部實現辦公自動化，提高政府機構辦事效率；三是優化了政府組織結構，使得政府組織結構向著扁平化和網絡化的方向發展?！盵11]

電子政務不僅僅是一種信息手段，作用也不僅僅是提高政府工作效率或者優化政府組織結構。世界上其他國家和組織的實踐都充分說明了電子政務的潛力在于服務公民。落實電子政務就是實實在在地推行服務政府。我們要做的就是通過政務服務標準，將電子政務與服務政府更緊密地聯系在一起。

第一，根據公民個體的特點和需要，研究滿足他們需求的政務服務標準體系，以此為基礎，設計和推廣適合公民個體需求的政府服務項目和個性化服務流程，并實施政府電子政務服務項目的組織與管理，促進面向公民個體的服務政府發展。

第二，根據不同類型企業的特點和需要，研究滿足企業需求的政務服務標準體系，以信息服務和交易服務為主，設計、運行、組織和管理相應的服務項目，促進面向企業的服務政府發展。

第三，根據政府與政府之間政務服務的特點和要求，以提高政府管理的效率和效力為目標，設計、開發、組織和管理面向政府和機構的政務服務標準體系，促進面向政府內部的服務政府的發展。

通過GtoC、GtoB、GtoG的規劃和設計，將政務服務標準與電子政務實施聯系起來，就是將電子政務與服務政府聯系起來。以政務服務標準為紐帶，服務政府的理念能夠得到充實和具體化，通過電子政務真正落實。

【參考文獻】

[1]易小國.美國電子政務績效評估介紹和評析.電子政務，2005(2)

國家信息中心赴加拿大電子政務考察團.以為公眾和企業服務為核心，促進政府職能轉型是加拿大電子政務取得成功的關鍵.見：中國電子政務發展報告.北京：社會科學文獻出版社，2005

新加坡政府公共服務基礎結構.電子政務，2006(3)

黃繼新整理.電子政務：中國與世界的差距埃森哲公司資料提供.[2006-07-25].http:///i/c/2003-01-06/

國務院信息化辦公室編.中國信息化發展報告2005.北京：電子工業出版社，2005

國務院信息化辦公室編.中國信息化發展報告2006.北京：電子工業出版社，2006

丁疆輝，路紫，吳建民.電子政務門戶網站服務功